Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 9, 2008 г.
Валентин РОИК Доктор экономических наук, профессор
Трансформация пенсионных систем России и других постсоциалистических стран на переломе веков была обусловлена радикальной сменой социально-политической парадигмы их развития. Процесс усложняли совпавшие по времени структурные сдвиги в мировой экономике, демографии, на рынках труда и капитала. И, конечно, демографическая ситуация, в значительной степени определяемая старением населения в большинстве государств.
В полной мере это характерно и для России: за период 1959-2002 гг. численность ее населения увеличилась на четверть, а количество пожилых людей - более чем в 2,5 раза. Как отмечает в этой связи известный отечественный демограф А. Вишневский, в России старение началось позднее, чем в большинстве европейских стран, однако это не меняет сути - наши проблемы сродни переживаемым всеми стареющими обществами.
Несмотря на принятие комплекса государственных мер по улучшению демографической ситуации, доля пожилых будет возрастать: с 20,6% в 2006 г. до 22,0% в 2015 г. и до 24% в 2025г. При этом доля пенсионеров в общей численности постоянного населения страны будет еще значительней: 25,6% - в 2006 г., 27% - в 2015 г., 28% - в 2025 г.
В последнее время в СМИ и в экспертных кругах активно обсуждается вопрос: что принесла россиянам пенсионная реформа 2002 г.? Ведь преобразования в этой сфере затронули практически все население страны, изменив не только размеры текущих пенсий, но и правила по которым зарабатываются пенсионные права.
В основной своей массе размеры пенсии удручающе малы: у значительной части пенсионеров (до 40% и более) она ниже прожиточного минимума. Что касается задачи приближения величины пенсий хотя бы к уровню 1990 г. (средняя пенсия равнялась 2,0-2,4 ПМ, составляя приблизительно 60-70% от средней заработной платы по стране), то ее решение откладывается на неопределенное время.
Сейчас средний размер пенсии - 1,1 ПМ пенсионера, а это - лишь 26% от средней заработной платы. По оценкам специалистов-актуариев, через три-четыре года средний размер пенсии понизится до 22% и даже до 18% от средней заработной платы. Если же зарплата работника в 2-3 раза выше средней, то ситуация еще плачевней: размер его пенсии не превышает сегодня пятой, а то и десятой части от заработной платы. Более несправедливой пенсионной системы нет, пожалуй, ни в одной из цивилизованных стран.
Сложившаяся ситуация во многом объясняется выделением в составе пенсии трех составляющих - базовой, страховой и страховой-накопительной, что не обеспечивает тесной увязки между платежами в пенсионную систему и размерами пенсий. Негативную роль играют и такие факторы, как низкая зарплата значительной доли работающих и, соответственно, малые размеры пенсионных взносов; деформированный рынок труда (высокая занятость в теневом секторе); существенное отставание индексации пенсий от темпов роста заработной платы. Итог - слабая мотивация работников и работодателей к уплате взносов в ПФР.
Ситуация, сложившаяся с накопительной частью пенсии, крайне удручающая. От участия ее в формировании были отстранены не только работники ”предпенсионных”, но и средних возрастов (вплоть до 1967 года рождения). Более того, проценты по капитализируемой части пенсионных накоплений у работников, включенных в этот процесс, не покрывают реальной инфляции, что обесценивает аккумулируемые ресурсы, лишает всякого смысла изначальную идею. Как отмечает в этой связи А. Соловьев, сам по себе факт трансформации распределительной пенсионной модели в комбинированную (распределительно-накопительную) не позволяет считать ее страховой.
И дело тут не в названии пенсионных институтов, а в результатах их функционирования. То, что работники с высокими размерами заработной платы и значительными по объему накопленными пенсионными правами могут их реализовать только на треть, можно квалифицировать как институт государственного социального обеспечения за счет средств самих работников. При этом следует иметь в виду, что нынешняя конструкция пенсионных институтов, в которой все большую долю занимает накопительная пенсия (на ее финансирование направляется почти треть финансовых отчислений), не позволит нашей пенсионной системе выйти из финансового ”штопора”.
Финансовое положение отечественной пенсионной системы специалисты ПФР и Всемирного банка охарактеризуют как нестабильное. Снижение с 1 января 2005 г. ставки ЕСН с 26% до 20% ФОТ усугубило ее несбалансированность и привело к возникновению текущего и долгосрочного дефицита бюджета ПФР. По оценкам экспертов ВБ, при любом из макроэкономических сценариев с учетом тенденции увеличения коэффициента пенсионной нагрузки пенсионная система РФ будет находиться в состоянии существенного финансового дисбаланса. Прежде всего имеется в виду условно-накопительный компонент, который в среднесрочной перспективе составит от 1% до 2,5% ВВП.
По прогнозам Минэкономразвития, рост расходов на пенсионное обеспечение окажется весьма скромным: 5,8% - 2008г., 8,1% - 2020 г. При этом будет наблюдаться значительное увеличение объема средств федерального бюджета, направляемых на покрытие дефицита пенсионной системы: к 2020 г. - 3,6% ВВП, или 45% величины всех требуемых ресурсов.
Но не только снижение ЕСН привело к фактическому провалу пенсионной реформы 2002 г. Основной его причиной, по нашему мнению, является институциональный кризис пенсионной системы. Состояние национальных пенсионных систем зависит от многих факторов: экономической ситуации, демографического положения, эффективности управления пенсионной системой и пр. Их финансовое благополучие - производная от устойчивого экономического развития, формирования сбалансированного рынка труда, повышения квалификации работников, роста производительности труда, увеличения конкурентоспособности продукции, укрепления здоровья населения.
Ущербность отечественной пенсионной системы в значительной степени обусловлена отсутствием цивилизованных форм пенсионного страхования, недостаточным участием государства в ее финансовом обеспечении, слабой мотивацией работодателей и работников к уплате страховых взносов в пенсионную систему.Причем неблагоприятные тенденции нарастают. Например, при существующих уровнях заработной платы таких категорий работников, как занятые в сельском хозяйстве, малым и средним бизнесом (примерно треть всех получателей пенсий) размер их трудовой пенсии будет в 2 раза ниже ПМ. Усугубляет ситуацию и тот факт, что пенсионная реформа оставила фактически вне правового пенсионного поля примерно треть россиян: безработные, самозанятые, работающие без оформления должным образом своих трудовых отношений (без трудовых книжек) могут рассчитывать лишь на социальную пенсию. Причем объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии примерно на 40% не обеспечивает расходы ПФР на выплату этой ее составляющей.
При обсуждении проблем реформирования российской пенсионной системы и отечественные, и зарубежные эксперты, как правило, говорят об исчерпанности потенциала распределительной системы пенсионного страхования (которую Россия фактически еще и не применяла), о недостатке финансовых ресурсов у государства, необходимости увеличения фонда накопления в экономике за счет накопительной части пенсии (ресурсы которой сегодня неизвестно куда направлять), чрезмерной пенсионной нагрузки на экономику и т.д. Подобная позиция представителей научного сообщества и власти, по существу, игнорирует проблемы создания эффективных механизмов пенсионного страхования, включающие:
Основную задачу, которую предстоит решить в ближайшие годы (до 2010 г.), исполнительная власть видит в увеличении базовых пенсий до ПМ, что безусловно правильно, однако при этом заслоняется постановка и решение задачи более высокого уровня - формирования пенсионного страхования, которое могло бы предоставить возможность работникам и работодателям (посредством страховых взносов) получить пенсию, сопоставимую с заработной платой (40-65% ее размера).
Пенсионные системы реформируются достаточно редко, после тщательно продуманных и обсужденных с обществом возможных вариантов их проведения. В нашей стране за почти двадцатилетний период преобразований в этой сфере (на протяжении которого были осуществлены три пенсионные реформы - 1990 г., 1997 г. и 2002 г.), эффективные пенсионные институты сформировать не удалось.
В передовых странах данные институты, базирующиеся на фундаментальных принципах (выверенных столетней практикой) и имеющие свой специфический экономико-правовой статус, обеспечивают застрахованным работникам получение пенсий, равных 50-80% утраченного заработка, а для незастрахованных - базового минимума дохода, сопоставимого с ПМ.
Важным условием успешного проведения модернизации пенсионной системы является законодательное закрепление механизма выполнения и контроля четко зафиксированных обязательств всех участников (государства, работодателей и работников) на долгосрочную перспективу (30-40 лет).
Осуществление мер по реформированию пенсионной системы может осуществляться в двух плоскостях посредством:
В современном мире определяющую роль в социальной защите населения играют регулируемая государством заработная плата и институты социального страхования. Эффективная государственная политика доходов населения - основополагающий элемент конструктивной социально-экономической политики.
В этой связи алгоритм решения назревших в рассматриваемой области проблем достаточно понятен. Во-первых, требуется восстановить систему обязательного социального пенсионного страхования. Для этого необходимо:
Во-вторых, необходимо в ближайшее время сформировать систему государственной социальной поддержки, позволяющую довести размер дохода пенсионера до ПМ в субъекте Федерации. Возможный вариант финансового обеспечения этого механизма - трудовые пенсии дотируются (до ПМ) исключительно за счет федерального бюджета; социальные пенсии дотируются на паритетной основе (50% оплачивает федеральный бюджет, 50% - региональный).
В-третьих, относительно роста цен заработная плата должна повышаться опережающими темпами, чтобы к 2010-2012 гг. она составила не менее 32-34% ВВП. В этой связи на авансцену выходит задача включения теневой и неформальной экономики в финансирование платежей в ПФР, что несомненно является узловой проблемой пенсионной системы, более важной, чем, скажем, повышение пенсионного возраста. Для этого целесообразно экономически обосновать минимальный уровень заработной платы, установить более четкие условия и механизмы ее индексации.
В-четвертых, следует принять кардинальные меры по снижению дифференциации заработной платы. Это чрезвычайно важно для становления институциональной базы пенсионного страхования, для формирования системы достойной защиты пенсионеров и инвалидов (ориентируясь при этом не на суженную модель воспроизводства населения, а на расширенную - по качеству и в абсолютном выражении).
В этой связи одной из первоочередных мер является доведение соотношения минимальной и средней заработной платы не менее чем до 40% (рекомендуемое МОТ - 50%). Данная мера позволила бы решить ряд других серьезных экономических и социальных задач, в частности, постепенного снижения страховой пенсионной нагрузки на работодателей.
В-пятых, требуется законодательно определить величину дотаций из федерального бюджета в систему пенсионного обеспечения. Эти ресурсы государство должно предоставлять на цели компенсации определенных видов социальных рисков, которые носят объективный характер (северные риски, риски профессионального труда).
В-шестых, в скорейшем решении нуждается вопрос о профессиональных пенсиях. Ведь в стране каждый пятый работающий в промышленности имеет право на досрочную пенсию в соответствии с так называемыми Списками № 1 и № 2. Необходимо разработать концепцию формирования системы досрочных профессиональных пенсий, экономический механизм которой должен быть увязан с системой пенсионного страхования по старости, в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональной заболеваемостью.
Реализация этих предложений, на наш взгляд, способствовала бы созданию эффективной системы пенсионного обеспечения россиян.