Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 7, 2008 г.
Максим ПИКУЛИН
В целом взаимодействие неправительственных некоммерческих организаций (ННКО) и государства является многоаспектным процессом, во многом формирующим современный социальный ландшафт. Межсекторное социальное партнерство можно определить как конструктивное взаимодействие организаций двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), выгодное населению территории и каждой из сторон, обеспечивающее синергетический эффект от ”сложения” ресурсов социального развития. Механизм такого партнерства - это разработанная сообща представителями двух или всех трех секторов (власть, бизнес, общество) совокупность правил, технологий и документации (охватывающая организацию, обеспечение ресурсами, реализацию совместных работ - проектов, акций), которая встроена в схему социального развития данной территории. К сожалению, в законченной форме такой механизм в нашей стране пока отсутствует.
Традиционный подход заключается в выявлении наиболее острых проблем социального развития и использовании соответствующих средств для их преодоления. При этом исходная информация - ”база” для принятия решения о приоритетных целях - не всегда является достаточно надежной и объективной. На федеральном, региональном и местном уровнях отсутствует система всеобъемлющего мониторинга социально-экономической ситуации, если не считать исследований по отдельным сферам жизнедеятельности, которые в отдельности не способны дать целостного представления обо всех сторонах и условиях функционирования социума, отдельных общностей, социальных групп.
Организация эффективного межсекторного партнерства требует внедрения в практику государственного управления социальным развитием инструментария ”управления по результатам”. Первые шаги в этом направлении намечены в Концепции реформирования бюджетного процесса, одобренной Правительством РФ 15 апреля 2004 г. Данная Концепция предполагает смещение акцентов бюджетного процесса с управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности участников бюджетного процесса за достижение количественно определенных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования. Задачи субъектов бюджетного планирования должны увязываться с приоритетами государственной политики.
В управлении социальным развитием столичного мегаполиса этот подход пока не используется, что обусловлено рядом причин. Во-первых, высокой степенью сложности оценки качества государственного управления, связанной в первую очередь с необходимостью учета различных групп трудно измеримых социальных параметров, отсутствием адаптированных к российским условиям методик оценки эффективности государственного управления социальным развитием и восприятия населением качества предоставляемых государством социальных услуг. Во-вторых, дефицитом необходимой информации, который порождается как ее объективным отсутствием, так и ее закрытостью вследствие государственных ограничений на доступ к базам данных, имеющих служебный характер. В-третьих, трудностями поиска информации и невозможностью наблюдения показателей в динамике. Вместе с тем целесообразность и необходимость измерения качества социальных услуг, предоставляемых государством населению, не вызывает сомнений. Ведь если нельзя измерить уровень выполнения цели, то нельзя понять эту цель, и как следствие, нельзя контролировать ее выполнение, а если нельзя сравнить затраты и результаты, то нельзя узнать, какова реальная стоимость достижения цели.
Для обеспечения эффективного государственного управления социальным развитием на основе межсекторного партнерства на первом этапе необходима четкая постановка целей, которые должны иметь количественное выражение, детализироваться в задачах, имеющих количественные и временные ориентиры. Управлять, как известно, можно только тем, что можно измерить. Для оценки уровня выполнения задач необходимо разработать системы диагностических показателей и нормативов, к которым они должны приближаться, чтобы задача считалась выполненной.
Важность оценки результатов государственного управления социальным развитием столичного мегаполиса ставит задачу разработки методических подходов к такой оценке, поиска показателей, наилучшим образом отражающих вклад того или иного субъекта развития (власти, бизнеса, ННКО) в решение поставленных перед ним задач.
Применение традиционного подхода, основанного на системе показателей, имеет существенные недостатки: даже если предположить, что выбранные показатели действительно характеризуют качество работы государственной власти по управлению социальным развитием, остается вопрос, как совместить, какие из них являются наиболее значимыми, как получить более-менее однозначную оценку.
Представляется, что разработка организационно-экономического инструментария для оценки результатов государственного управления социальным развитием на основе единого критерия должна базироваться на концепции целесообразности создания ”экономической оболочки” для результирующих показателей. Как в сфере бизнеса стоимостные индикаторы позволяют соизмерить и сопоставить на первый взгляд несоизмеримые элементы, так и в сфере государственного управления социальным развитием мегаполиса стоимостные ориентиры могут позволить агрегировать показатели, характеризующие различные стороны работы того или иного органа власти. Такой подход в его классическом виде предполагает разработку цепи ”цель - показатель - задача (количественный ориентир) - программа действий - ответственный”. Недостижение количественных ориентиров в намеченном временном промежутке инициирует разработку новой цепи: ”причины невыполнения задачи - наиболее значимые факторы, повлиявшие на результат - программа корректировки - ответственный”. Таким образом, формируется основа управления по результатам с использованием на практике технологий бюджетного управления.
Представляется, что внедрение в практику инструментов бюджетного управления в рамках межсекторного партнерства позволит повысить роль государства в управлении социальным развитием столицы, более эффективно использовать как бюджетные, так и внебюджетные средства.
Решение социальных проблем мегаполиса зависит от взаимодействия и развития механизмов социального партнерства власти, бизнеса и ННКО. Основным пространством взаимодействия бизнеса и ННКО является, по мнению некоторых исследователей, корпоративная благотворительность как составляющая корпоративной социальной ответственности.
Так как чаще всего благотворительные программы компании связаны с решением территориальных задач и оказанием социальных услуг различным группам населения, в качестве администрирующей структуры таких программ целесообразно выбирать ННКО, имеющие значительный опыт реализации подобных программ. Такой подход позволяет привлечь компетентного партнера, обладающего знанием проблем территории и социальных групп, опытом применения социальных технологий и координации усилий различных участников, умением оценивать результаты и квалифицированно готовить отчеты о проделанной работе и целевом использовании средств.
Важнейшей проблемой, которую необходимо решить в поле межсекторного социального партнерства, является переход от корпоративной к стратегической благотворительности - от бессистемной передачи денежных и других ресурсов к увязыванию благотворительной деятельности со стратегическими целями компании. При таком подходе власть, опираясь на данные социального мониторинга территориальной ситуации, способна оказывать влияние на процесс планирования социальных инвестиций для проведения долгосрочной политики компании в местных сообществах.