США: человеческий потенциал и экономика

Виктор СУПЯН
Доктор экономических наук
Заместитель директора Института США и Канады РАН

Роль международной миграции

Фактор иммиграции, фактически сформировавшей американскую нацию, оказывает мощное влияние на социально-экономическое развитие Соединенных Штатов, которые продолжают оставаться центром притяжения для миллионов людей из разных стран. Так, за период с 1820 г. по 2004 г. в США въехало 69,9 млн. человек, из них 47 млн. - в течение ХХ в. С 1991 г. по 2004 г. вид на жительство получили 12,9 млн. человек, что почти в 3 раза больше, чем в 70-е годы. По оценкам, в страну ежегодно прибывают 200-300 тыс. нелегальных мигрантов, в основном из стран Латинской Америки. Главная причина иммиграции в США - высокий уровень жизни, широкие возможности трудоустройства и профессионального роста. Различия в заработной плате мигрантов на родине и в Америке в зависимости от уровня образования и квалификации составляют в среднем от 2 до 6 раз. Скажем, молодой мексиканский рабочий в возрасте 18-22 лет с образованием не выше восьми классов зарабатывал в начале 2000-х годов в США 7,6 долл. в час, дома - 1,5 долл. В 2006 г. работники-мигранты из латиноамериканских стран перевели своим семьям на родину 45 млрд. долл. (примерно 10% их совокупных доходов).

В 2005 г. доля мигрантов в общей численности населения составила 12,4%; их доля в составе рабочей силы несколько больше - 15%. Половину прироста рабочей силы за 1996 г. - 2005 г. обеспечила иммиграция (как легальная, так и нелегальная). Степень экономической активности иммигрантов-мужчин заметно выше, чем коренных американцев (81% против 72%), иммигрантов-женщин - ниже (54% против 60%). Вопреки расхожему представлению уровень безработицы среди иммигрантов-мужчин ниже, чем у коренных американцев - 4,1% против 5,3%.

Удельный вес мигрантов больше в профессиях, находящихся на крайних полюсах квалификационной иерархии. Так, доля тех из них, кто владеет специальностью в области компьютерных, инженерных, математических наук, архитектуры, составляет 6,5%, тогда как доля коренных американцев - 5%. В непристижных профессиях, не требующих высокой квалификации (ремонт, уборка улиц, дорожное строительство, сельское хозяйство и т.п.), доля мигрантов в 2-4 раза выше.

Крайне неравномерно иммигранты распределены по образовательным критериям: на их долю приходится 36% работников, не закончивших среднюю школу, и 41% тех, кто имеет ученую степень доктора в области естественных и технических наук, 26% общего количества обладателей степени доктора наук. Вместе с тем доля иммигрантов среди выпускников вузов несколько ниже, чем их доля в составе рабочей силы (13%).

33,5 млн. проживающих в США иммигрантов можно сгруппировать следующим образом: получившие американское гражданство (12 млн. человек - 34%); те, кто имеет вид на жительство или так называемую грин-карту, дающую право на работу и постоянное жительство на территории США (12 млн. - 34%); временно работающие по контракту, студенты и др. (1,2 млн. - 3%); так называемые недокументированные или нелегальные иммигранты (9,8 млн. человек - 28%).

В 2004 г. из 946 142 человек, допущенных в США для постоянного проживания, 43%, или 407 тыс., получили разрешение на въезд как близкие родственники американских граждан. Еще 23%, или 218 тыс. человек, также въехали в США по линии родственных связей (но не прямых, как в первом случае). Только 16%, или 151 тыс. человек, прибыли в страну по существующим квотам занятости. Эти данные не учитывают нелегальных мигрантов, численность которых достигает, по разным оценкам, 200-300 тыс. человек в год.

Таким образом, предоставление разрешения на жительство в США в основном продиктовано гуманитарными (воссоединение семей) или политическими (беженцы и т.п.) соображениями. Все категории иммигрантов, претендующих на постоянное проживание в США (за исключением прямых родственников), ограничены количественными квотами на въезд в течение одного года: не более 226 тыс. прочих членов семьи; 140 тыс. иммигрантов в целях трудоустройства в США; 55 тыс. иммигрантов, обеспечивающих этническое разнообразие, и 10 тыс. лиц, обратившихся за политическим убежищем. Число въезжающих прямых родственников в среднем составляло в начале 2000-х годов 402 тыс. человек ежегодно. Лимит на прием беженцев (в законе он отсутствует, но ежегодно устанавливается президентом после консультаций с Конгрессом) в 2005 г. составил 70 тыс. человек.

При проведении миграционной политики учитываются и экономические факторы. Так, ежегодная квота на въезд низкоквалифицированных сезонных рабочих для сельского хозяйства (по визе Н-2А) и других секторов экономики (по визе Н-2В) составляет лишь 10 тыс. человек. Понятно, что основные потребности в низкоквалифицированных работниках удовлетворяются за счет нелегальных иммигрантов.

Квота на работу высококвалифицированных специалистов (по визе Н-1В) допускает приезд в США ежегодно 65 тыс. ученых, инженеров и других специалистов на срок до шести лет. О потребности США в таких кадрах говорит хотя бы тот факт, что эта квота на 2007 финансовый год была исчерпана еще в мае 2006 г.

Иммигранты оказывают заметное позитивное влияние на экономику США. Весьма наглядно это проявляется в научно-технической сфере, образовании и здравоохранении, куда особенно охотно привлекаются специалисты из-за рубежа. В ряде областей науки (компьютерные, инженерные науки, математика, биология), в медицине и некоторых наукоемких отраслях экономики от 1/3 до 1/2 специалистов высшей квалификации представлены выходцами из других стран. К этой же категории относится и каждый третий американский лауреат Нобелевской премии в области медицины и психологии (за период с 1901 г. по 2005 г.).

Рост нелегальной иммиграции в США в последние годы является во многом результатом иммиграционной политики, которая, поощряя въезд в страну высококвалифицированных кадров, не уделяла должного внимания проблеме растущего спроса на работников низкой квалификации: легальные пути (получение вида на жительство и временные контракты) давали в последние годы возможность трудоустройства в США примерно 100 тыс. человек. Эта цифра в 2003 г. складывалась из нескольких квот: 10 тыс. низкоквалифицированных мигрантов, приезжающих на постоянное жительство, 66 тыс. временных мигрантов, 14 тыс. сельскохозяйственных мигрантов. Однако в действительности численность въезжавших в страну низкоквалифицированных рабочих (как правило, не имевших среднего образования) составляла в период с 1996 г. по 2003 г. 225 тыс. человек ежегодно.

На оптимизацию иммиграционного процесса направлена ”Временная трудовая программа” (обнародованная президентом Дж.Бушем 7 января 2004 г.). Она призвана урегулировать возникающие проблемы безопасности, связанные с нелегальной миграцией, а также обеспечить экономические потребности США в неквалифицированной рабочей силе на легальной основе. В частности, временные визы таким работникам будут выдаваться сроком на три года с правом их продления еще на один трехлетний срок. Стимулом к возвращению мигрантов на родину по истечении срока контракта стала возможность создавать специальные сберегательные счета, которыми можно воспользоваться, лишь покинув США. Программа также предоставила право всем нелегальным иммигрантам, находившимся в стране на момент ее принятия, легализовать здесь свое присутствие.

В связи с быстро увеличивающейся численностью нелегальных мигрантов и обострением в их среде социальных проблем (бедность, криминализация, высокая заболеваемость), а также с возросшими в начале 2000-х годов угрозами безопасности правительство США предпринимает усилия по ограничению нелегальной миграции, прежде всего из соседней Мексики. Ассигнования на обустройство границы увеличились с 4,6 млрд. долл. в 2001 финансовом году до 10,4 млрд. долл. в 2007 г.; численность пограничников на американо-мексиканской границе возросла на 63% (до 15 тыс. человек); для охраны границы задействовано 6 тыс. национальных гвардейцев. Одновременно предусмотрена процедура постепенной легализации многомиллионной армии нелегалов (по оценкам, 12-13 млн. человек). Как ожидается, эти меры будут способствовать упорядочению неконтролируемых миграционных потоков в США.

Государство и сфера труда

Государственная политика США в сфере занятости и развития трудовых ресурсов имеет давнюю историю. Еще в 1790 г. Конгресс одобрил ассигнования на развитие государственного среднего образования. В 1862 г. в соответствии с ”законом Моррилла” федеральное правительство выделило каждому штату территории для организации сельскохозяйственных колледжей, ставших впоследствии основой современной системы высшего образования.

В ХХ в. государственное регулирование в сфере занятости приобрело значительные масштабы. Большую роль в этом сыграла политика администрации Ф.Рузвельта, ставшей инициатором крупных программ общественных работ в целях создания рабочих мест. Были приняты законы о пенсионном страховании и страховании на случай безработицы, в 1933 г создана государственная служба трудоустройства (согласно ”закону Вагнера-Пейсера”).

В период Второй мировой войны в министерстве обороны и гражданских государственных учебных заведениях развернулась подготовка специалистов прежде всего по военно-техническим профессиям. В 1944 г. был принят специальный Закон о правах военнослужащих, по которому федеральное правительство брало на себя ответственность за подготовку и трудоустройство около 14 тыс. ветеранов войны.

В послевоенный период государственное регулирование рынка рабочей силы становится составной частью политики правительства. В 1946 г. был принят Закон о занятости, обязавший федеральное правительство поддерживать максимальную занятость в стране. С конца 50-х в условиях развернувшейся научно-технической революции государственное регулирование в сфере занятости начинает рассматриваться как часть политики экономического роста. Помимо ограничения масштабов безработицы, декларируется необходимость более активного участия государства в подготовке и переподготовке рабочей силы.

До конца 70-х годов концептуальной основой деятельности государства на рынке труда являлись воззрения сторонников активной государственной политики (кейнсианцы и институционалисты - Р.Гордон. Л.Ульман, С. Левитан). Они исходили из необходимости разработки целевых государственных программ, направленных на конкретные группы рабочей силы, их переобучение и обустройство. Критикуя своих коллег - неоклассиков и монетаристов, они отмечали, что полагаться на совершенство функционирования капиталистического рынка - опасная иллюзия. В 80-е и 90-е годы в экономическом регулировании в США, в том числе и на рынке труда, возобладали концепции сторонников ”экономики предложения” (А.Лаффер, Д.Гилдер, Д.Ванниски и др.) и неолибералов (М.Фридман Г.Хайек и др.). Стали превалировать концепции, не связывающие безработицу с недостаточностью совокупного спроса. Безработицу, с одной стороны, начали трактовать как в значительной степени естественное и добровольное явление, объяснение которому лежит в поведении индивидов; с другой - объяснять высоким уровнем заработной платы и ”негибкостью” последней: ставки заработной платы работников растут быстрее цен на продукцию, что приводит к увеличению издержек производства, не способствуя повышению занятости. Главная вина за это возлагается на профсоюзы, которые добиваются высокой зарплаты. Именно на этом подходе основывается так называемая кривая Филлипса, устанавливающая обратную связь между инфляцией (являющейся следствием роста зарплаты) и безработицей. Долгие годы социально-экономическое регулирование в США и других западных странах ”отталкивалось” от кривой Филиппса. Многие экономисты и сегодня исходят из того, что существует однонаправленное движение изменений в заработной плате и ценах и разнонаправленное - в данных величинах и безработице. Однако немало примеров того, что, несмотря на рост безработицы, цены растут...

Государственное регулирование американского рынка труда осуществляется посредством реализации программ, направленных на стимулирование роста занятости и увеличение числа рабочих мест, подготовку и переподготовку рабочей силы, содействие найму рабочей силы, социальное страхование от безработицы (правительство выделяет средства на соответствующие пособия).

В рамках этих программ, например, в послевоенный период были созданы сотни тысяч рабочих мест в государственном секторе (в сфере общественных услуг - образовании, медицинском обслуживании, коммунальном хозяйстве и т.д.). В результате уровень безработицы в конце 70-х годов снизился на 0,8 п.п.

Все более важное значение приобретает государственное содействие найму. Так, служба трудоустройства США, имеющая более 2500 местных агентств (бирж труда), ведет регистрацию безработных, пытается найти вакансии, проводит тестирование претендентов на работу для определения их квалификации, занимается профессиональной ориентацией безработных, выплачивает пособия.

Система подготовки и переподготовки кадров в Соединенных Штатах представлена учреждениями высшей и средней школы, учебными курсами и центрами частных корпораций. Государственная система профессиональной подготовки развита достаточно слабо.

Перечисленные направления не исчерпывают всех способов воздействия государства на рынок труда. Большую роль играют меры косвенного регулирования рынка рабочей силы: налоговая, денежно-кредитная и амортизационная политика правительства. Немалое влияние на рынок труда оказывает законодательство в области социального обеспечения, трудовых отношений, гражданских прав и т. п. (большая часть такого рода законов была принята в 30-х годах).

Основные условия получения пособия по безработице законодательно регулируются как на федеральном, так и на штатском уровнях. Максимальный срок его получения - 26 недель (в некоторых случаях он может быть продлен еще на 13 недель). Средненедельное пособие по стране (при довольно больших различиях по отдельным штатам) в 2006 г. - примерно 220 долл. (обычно это пособие составляет от 50% до 70 % средненедельной заработной платы, которую безработный получал на своей последней работе). Исследования, проведенные во второй половине 90-х годов, показывают, что увеличение пособия по безработице ведет к удлинению ее срока. В частности, рост пособия на 10 п. п., как правило, увеличивает срок нахождения человека в статусе безработного на 1-1,5 недели, то есть этот фактор демотивирует активный поиск работы.

Большинство экономистов полагает, что проблема безработицы и других диспропорций на рынке труда может быть смягчена только с помощью комбинации различных средств: стимулирования экономического роста, сокращения рабочей недели, создания эффективной системы переподготовки кадров.

Государство на законодательном уровне способствует преодолению негативных последствий глобализации, связанных прежде всего с высвобождением работников вследствие расширения импорта, перевода предприятий за рубеж. На это направлены, в частности, федеральные законы и соответствующие программы. Эти программы, управляемые министерством труда, предполагают целый набор мер, включая материальную помощь, переподготовку и содействие занятости работников, потерявших работу в результате международной конкуренции. Дополнительная помощь предоставляется в соответствии с новым Законом об инвестициях в рабочую силу.