Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2008 г.
Александр РАЗУМОВ Доктор экономических наук Заместитель генерального директора по научной работе ФГУП ”Научно-исследовательский институт труда и социального страхования” Мария ЯГОДКИНА Кандидат экономических наук ФГУП ”Всероссийский центр уровня жизни”
Более подробно см.: "Бедность в современной России". М.: Формула права, 2007. (www.povertyRU.livejournal.com). С авторами можно связаться по телефону: (495) 917-04-41 и адресам электронной почты: aarazumov@mail.ru, myag@fromru.com
Интерес научного сообщества к проблеме бедности в России практически не ослабевает, хотя в государственных структурах и СМИ эта тема отошла на второй, если не на третий план. Тем не менее ее социальная острота определяет ее высокую актуальность. В этой связи важно подчеркнуть, что разные методологические подходы к определению и измерению российской бедности, использование тех или иных баз данных дают неодинаковые показатели и параметры, характеризующие это явление; зачастую они не сопоставимы между собой и с международными индикаторами.
Важно оценить существующие подходы и разработать предложения по совершенствованию мониторинга бедности, методов и способов ее измерения, имея в виду оценку целесообразности практической реализации в нашей стране концепции многоуровневой бедности, принятой на Западе. Речь идет о множественности ”линий бедности” (ее причин и проявлений), что предполагает предоставление соответствующих им видов социальной поддержки.
Для оценки возможности применения концепции многоуровневой бедности в России в качестве эмпирической базы для анализа были использованы данные более 9-13 раундов Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), проведенного в 2000-2004 гг. В 39 регионах страны было опрошено 12 тыс. человек, представлявших 4,5 тыс. домохозяйств.
Одним из ключевых вопросов исследования был выбор показателя благосостояния, измерение которого остается дискуссионной проблемой как для отечественных, так и для западных специалистов. Каждый из двух подходов к оценке благосостояния (через доходы и через потребление) имеет и достоинства, и недостатки. Что касается измерения благосостояния семей путем оценки доходов, то оно легко осуществимо на практике, однако полученная информация, как правило, не отличается большой достоверностью, поскольку люди нередко скрывают свои доходы. Измерения, основанные на изучении реального потребления семей, в целом значительно точнее, но гораздо более сложные с точки зрения отслеживания расходов (покупка товаров длительного пользования, оплата услуг и т.д.).
Поскольку целью нашего исследования являлась не разработка оптимального показателя благосостояния, а сравнение существующих в российской и международной практике концепций измерения бедности (и соответствующих расчетов), то в качестве показателей благосостояния были взяты те измерители, которые применяются на практике (табл.1).
При оценке концепций измерения бедности изменялись либо процедуры оценки показателя благосостояния (что используется в качестве его измерителя), либо само понятие ”прожиточного минимума” (на каком уровне проводить ”черту бедности”), либо происходило и то и другое одновременно. В основу формирования показателей благосостояния была положена методика Росстата. Нами были рассчитаны 14 линий бедности и крайней бедности (нищеты).
Официальный российский подход базируется на измерении уровня бедности как через доходы (на макроуровне - на основе ”Баланса доходов и расходов”), так и через потребление (на микроуровне - исходя из материалов ”Обследования бюджетов домашних хозяйств”). В первом случае используется расчетный показатель денежных доходов по балансовому методу, во втором - показатель располагаемых ресурсов, измеряемый через расходы (включает денежные расходы, стоимость натуральных поступлений, сбережения и остаток наличных денег). Домохозяйства или граждане признаются бедными (крайне бедными), если имеют денежные доходы или располагаемые ресурсы ниже величины ПМ (соответственно 0,5 ПМ), установленного для региона. Прожиточный минимум как черта бедности был рассчитан для каждого участвовавшего в РМЭЗ домохозяйства с учетом его социально-демографического состава.
В рамках официального подхода для изучения возможности применения иных измерителей материальной обеспеченности домохозяйств нами также были определены такие показатели, как располагаемые ресурсы/по доходам (включающие, кроме денежных доходов, стоимость натуральных поступлений, сумму израсходованных сбережений и взятых в долг денежных средств), и показатель потребления Всемирного банка (ВБ), рассчитанный в соответствии с рекомендациями специалистов этой организации.
Всемирный банк разработал (на 2002 г.) ”свой”, более жесткий ПМ для всех российских регионов. ПМ рассчитан ВБ на основе нормативно-статистического метода, а официально применяемый в России ПМ - на основе нормативного. В соответствии с рекомендациями ВБ для других лет региональные ПМ определялись путем их корректировки на индекс потребительских цен (ИПЦ).
По методике ВБ в качестве ”черты крайней бедности” используются три уровня: 1,075 долл. в день на человека, 2,15 долл. и 4,3 долл. Эти показатели были пересчитаны по паритету покупательной способности (ППС) за 2000-2004 гг. в их рублевый эквивалент (в месяц на человека).
Для измерения уровня бедности и отсечения бедных от небедных домохозяйств по методике, применяемой в Западной Европе, брались соответственно 50% от медианного денежного дохода и 50% от среднего денежного дохода.
В программе РМЭЗ данные по доходам собирались на основе как индивидуального опроса каждого члена домохозяйства, так и получения общей информации о домохозяйстве (опрашивался самый информированный член домохозяйства). Данные по расходам были получены благодаря использованию семейного вопросника. Отметим, что все показатели доходов/расходов приводились к месячному периоду на душу населения. После этого были сформированы показатели ”располагаемые ресурсы/по доходам”, ”располагаемые ресурсы/по расходам” и ”показатель потребления ВБ”. Для достижения сопоставимости результатов расчетов по данным РМЭЗ и государственной статистики проводилась специальная процедура взвешивания.
Результаты расчетов по 14 линиям бедности, выбранным нами для практической отработки концепции многоуровневой бедности, представлены в табл.2, 3. Они настолько наглядны, что не требуют подробных комментариев и полностью подтверждают нашу гипотезу, что в зависимости от применяемого метода к исчислению бедности и базы данных для расчетов будут различаться и показатели бедности. Так, в 2004 г. уровень бедности в целом по России колебался от 10,3% до 37,5%, а уровень крайней бедности (нищеты) - от 0,4% до 15,7%.
Если на ”условной” шкале расположить по возрастанию уровни бедности, полученные на основе разных показателей благосостояния, то налицо существенная разница. При этом в 2000-2001 гг. денежные доходы превышали показатель потребления ВБ, но разница в оценках уровня бедности находилась в пределах допустимой ошибки (5%). В 2003-2004 гг. оценки бедности по последним двум показателям практически совпали, но это не изменило общей картины: в зависимости от используемого показателя показатели бедности различались в 3-4 раза, хотя и имели схожие тенденции в динамике.
Это позволяет сделать вывод о том, что выбор концепции бедности - вопрос политики, а не методологии. Простым ”росчерком пера” бедность в стране можно уменьшить в 3-4 раза, приняв ”удобные инструменты” измерения. В этом смысле официальная методология измерения бедности таковой не является: публикуемые Росстатом оценки не занижают долю бедного населения по сравнению с большинством других применяемых подходов.
Важно отметить, что вне зависимости от используемой концепции, уровень бедности на селе выше, чем в городе. Очевидно, при разработке социальных программ необходимо в первую очередь обращать внимание на сельские территории. Если использовать ”региональный ПМ” для этих поселений, то в числе нуждающихся окажется более трети всего сельского населения. В этой связи целесообразно разрабатывать ПМ отдельно для города и села с учетом специфических стандартов жизни, размеров семьи и числа иждивенцев. Надо иметь в виду, что в сельской местности существенными источниками доходов являются личное подсобное хозяйство (ЛПХ) и натуральная оплата труда. Именно за счет таких поступлений во многом формируется совокупный доход сельских жителей. Домохозяйство может реально быть весьма зажиточным, имея (официально) низкий денежный доход.
Заметим, что и в городской местности люди могут иметь источники дополнительных доходов (например, наличие второго жилья, которое можно сдавать в аренду). В связи с этим при оказании социальной помощи бедным семьям необходимо на государственном уровне узаконить обязательный учет и неденежных активов. Но при этом важно избегать крайностей. Не стоит, с одной стороны, помогать семьям, которые в период оказания социальной помощи покупали дорогостоящие предметы быта (второе жилье, автомобиль и т.д.), с другой - отказывать в поддержке тем, кто имеет такие предметы и требовать их продажи. В первом случае нужен контроль за крупными расходами домохозяйств, а во втором - учет жизненной ситуации (автомобиль, например, может быть единственным источником заработка).
Концепция измерения бедности, которая применяется в странах Западной Европы и основана на использовании в качестве показателя благосостояния денежных доходов, для России в настоящее время не совсем подходит. Показатель денежных доходов в России - скорее расчетная, условная величина. Это связано с тем, что население скрывает часть из них. По оценкам думской фракции ”Единая Россия”, официально 6 млн. человек получают заработную плату ниже 2000 руб., при том, что большинство из них дополнительно получают определенные суммы в ”в конвертах”.
Возможно, ситуация изменится в лучшую сторону после введения в Уголовный кодекс РФ статьи об уголовной ответственности за выплату зарплат ниже МРОТ или ”в конвертах”, причем как для работодателей, практикующих такой вид оплаты труда, так и для работников, соглашающихся на это. В настоящее время данный вопрос рассматривается в Госдуме.
Согласно данным нашего исследования крайне бедные семьи в большей степени, чем бедные, скрывают свои доходы: их денежные доходы ниже показателя потребления по методике ВБ (у бедных домохозяйств ситуация обратная).
Полагаем, что текущие расходы, на основе которых рассчитывается показатель потребления ВБ, в меньшей мере отражают реальную картину, чем показатель ”располагаемые ресурсы/расходы”, поскольку они не учитывают крупные покупки и ряд некоторых иных расходов. Именно наличие последних и обусловливает различия в потребительских возможностях домохозяйств и может являться дополнительным признаком для выделения истинно нуждающихся. В связи с этим применение показателя потребления ВБ для России представляется сомнительным, по крайней мере до тех пор, пока для органов социальной защиты не будет законодательно установлено право проверять сбережения граждан, претендующих на адресную помощь.
Поскольку многие международные организации (ВБ, ООН, МОТ) рекомендуют при оценках уровня бедности использовать потребление, то России стоит продолжать использовать расчет бедности через располагаемые ресурсы/расходы. Но поскольку расходы сложнее контролировать, то для предоставления адресной помощи необходимо, используя показатель денежных доходов, учитывать имущественную обеспеченность (крупные расходы, сбережения) и откорректировать ”черту бедности” в зависимости от типа поселения.
Очевидно, макромодель оценки денежных доходов давно устарела. Кроме того, она включает доходы 5% самого богатого населения страны, жизнь которых - ”отдельный мир”, недоступный большинству. Как справедливо отмечают специалисты ВБ, данные ОБДХ дают более реальные оценки уровня жизни россиян. На наш взгляд, целесообразно параллельно использовать международно признанные стандартные показатели бедности, обычно применяемых ООН и ВБ (для развивающихся стран - 1,075 и 2,15 долл. в день, для стран Центральной и Восточной Европы, стран Балтии и некоторых стран СНГ - 4,3 долл. в день). Это позволило бы проводить более объективные международные сравнения феномена российской бедности, используя единый ее измеритель. Сравнивать же показатели бедности, исчисленные для России на базе черты бедности в виде ПМ, и показатели бедности для большинства стран Западной Европы на уровне 40% или 50% среднего или медианного дохода, представляется не вполне корректным.
Мы также полагаем, что для России было бы полезно иметь ”стандартный” и ”чрезвычайный” варианты черты бедности. Такая практика, широко применяемая в мире, способствует определению приоритетов государственной политики по отношению к разным целевым группам населения.
В целях более успешной реализации политики в области социальной защиты бедного населения представляется целесообразным опираться на концепцию многоуровневой бедности, то есть при проведении защитных адресных мероприятий одновременно использовать и комбинировать несколько линий (порогов) бедности: предоставление различных видов социальной помощи (социальных пособий, субсидий, социальных услуг, жизненно необходимых товаров) в привязке к такой линии бедности, как официально установленный ПМ региона (или обеспеченная ресурсами часть этого ПМ), так и к линии бедности, исчисленной другим методом (используя, например, концепцию относительной или субъективной бедности). Комбинируя и накладывая друг на друга разные линии бедности, можно более детально осуществлять мониторинг параметров бедности и значительно повысить адресность предоставления социальной помощи.
Для формирования адекватной системы социальной защиты бедных на региональном уровне такой измеритель уровня бедности, как ПМ (основывающийся на концепции абсолютной бедности), объективно занимает все более ограниченную нишу. Поэтому не следует, по нашему мнению, придавать ему гипертрофированное значение и возлагать на него надежд больше, чем позволяет реальная экономическая ситуация. В рамках реализации функций этого норматива необходимо на региональном уровне предоставлять нуждающимся специальное социальное пособие, величина которого должна быть равна разнице между фактически получаемым среднедушевым доходом семьи (или отдельно проживающего гражданина) и региональным ПМ. Но наряду с этим было бы полезно использовать те линии бедности, которые соответствуют специфике того или иного региона России, в том числе и для осуществления эксклюзивных мер социальной защиты наиболее социально уязвимых групп населения.