Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2007 г.
На заседании рабочей группы Комиссии в области экономической политики рассмотрены материалы Министерства экономического развития и торговли РФ ”О разработке мер по введению административных регламентов, обеспечивающих создание прозрачной системы регулирования процедур предоставления государством услуг организациям и физическим лицам”. Нормативной правовой основой разработки административных регламентов является постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 ”О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”.
Цель разработки административных регламентов - повышение качества государственных услуг, предоставляемых гражданам и предпринимателям, сокращение сроков их оказания, повышение прозрачности деятельности федеральных органов исполнительной власти, исключение избыточных административных действий и процедур, упрощение всей процедуры предоставления услуги для получателя.
К настоящему времени федеральными органами исполнительной власти разработано около 300 административных регламентов, 260 из которых рассмотрено Минэкономразвития, из них 140 согласовано, около 130 утверждено приказами федеральных органов исполнительной власти и зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ.
Эффективность их внедрения была проанализирована на примере административных регламентов предоставления массовых общественно значимых государственных услуг Федеральной службой по труду и занятости, Федеральной миграционной службой, Федеральной регистрационной службой и Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, что позволило сформулировать основные проблемы в области повышения качества государственных услуг.
При предоставлении сложной межведомственной и межуровневой государственной услуги каждый орган власти (участник данного процесса) действует обособленно, в рамках собственных полномочий, вне связи с деятельностью других ведомств.
Ведомства практически не обмениваются информацией при предоставлении сквозных государственных услуг - налицо своеобразный информационно-технологический ”сепаратизм”. Получатели государственных услуг вынуждены сами собирать справки, подтверждающие документы, другую информацию, которая уже содержится в разного рода государственных и муниципальных информационных системах и базах данных.
По мнению Минэкономразвития, могут быть предложены следующие пути решения вышеуказанных проблем.
1. Предоставление наиболее массовых государственных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ).
МФЦ - это организация, создаваемая для взаимодействия с заявителями и обеспечения предоставления взаимоувязанных между собой государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления в режиме ”единого окна”. При этом межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая согласования, получение выписок, справок и т. п.), происходит без участия заявителя.
В 2007-2008 гг. в 16 субъектах РФ реализуются проекты по созданию МФЦ (всего их - 18). Уже на первом этапе на базе МФЦ будет предоставляться от 30 до 100 государственных услуг всех уровней публичной власти.
2. Для полноценной реализации принципа ”единого окна” при предоставлении государственных услуг необходимо создание системы межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти, автоматизация процессов обмена данными между отдельными ведомственными информационными системами, а также обеспечение доступа к ним других органов государственной власти. Это требует формирования соответствующей информационной и технологической инфраструктуры для обработки межведомственных информационных потоков с учетом требований по информационной безопасности.
В этих целях Министерством информационных технологий и связи РФ и Федеральным агентством по информационным технологиям ведется работа по созданию Государственного информационного центра.
Задача по информированию граждан о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и оформляемым документам, может быть реализована с помощью создания системы интернет-порталов государственных услуг, которые будут объединять в единое информационное пространство данные о государственных услугах, предоставляемых федеральными и региональными органами исполнительной власти. Источником сведений для таких порталов являются административные регламенты. В системе порталов должны размещаться сведения об общем перечне (реестре) государственных услуг, подробная и систематизированная информация по каждой из них, необходимые бланки и формы для заполнения. В ближайшей перспективе предусматривается возможность предоставления государственных услуг в электронной форме.
Систему интернет-порталов предлагается увязать с созданием ”телефонных центров” (call-центров), с помощью которых граждане по единому многоканальному телефону могут получить исчерпывающую информацию по необходимым им государственным услугам, о месте и порядке их предоставления.
Для закрепления в нормативной базе упомянутых приоритетов Минэкономразвития представлены в Правительственную комиссию по проведению административной реформы предложения по внесению изменений в Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.
Предложения, подготовленные стороной Комиссии, представляющей общероссийские объединения профсоюзов, по вопросу ”О предложениях по внесению изменений и дополнений в уголовное и административное законодательство Российской Федерации в части повышения ответственности работодателей за умышленные действия по воспрепятствованию деятельности профсоюзов, ликвидации профсоюзных организаций” были рассмотрены на заседании рабочей группы Комиссии по социальному партнерству и координации действий сторон Соглашения.
Необходимость применения уголовного наказания за воспрепятствование осуществлению права на объединение в профессиональные союзы и деятельности профессиональных союзов посредством включения в Уголовный кодекс Российской Федерации специальной статьи 1481 ”Воспрепятствование осуществлению права на объединение в профессиональные союзы и деятельности профессиональных союзов”, по мнению стороны Комиссии, представляющей общероссийские объединения профсоюзов, обусловлено рядом объективных обстоятельств.
Профессиональные союзы, будучи равными с другими общественными объединениями граждан, тем не менее отличаются от них тем, что имеют особую значимость в социальном правовом государстве, занимая важное место в социально-политической и экономической жизни общества, являясь одним из основных институтов гражданского общества. В России профессиональные союзы представляют собой самые многочисленные общественные объединения, выполняющие признанную мировым сообществом роль социального регулятора. Только им, кроме государства, предоставлено право защищать трудовые и социально-экономические права наемного работника.
Из международных норм, признанных РФ, следует, что свобода объединения в профсоюзы и их независимая деятельность должны не только провозглашаться государством, но и обеспечиваться им.
Включение в УК РФ статьи, устанавливающей ответственность за воспрепятствование деятельности профессиональных союзов, станет шагом по пути выполнения Россией основополагающих международных правовых актов, регулирующих защиту не только прав человека и работника, но и прав профсоюзов.
Предлагаемое законопроектом закрепление федеральным законом нормы об уголовной ответственности за воспрепятствование осуществлению права на объединение в профессиональные союзы и деятельности профессиональных союзов ни в коем случае не нарушает равенства оснований ответственности всех субъектов, действующих в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82 ”Об общественных объединениях”. В данном случае законопроект лишь учитывает ту особую роль, которую играют профсоюзы в современном государстве.
При включении в УК РФ ст.1481 реализуются нормы, сформулированные в ст.378 ТК РФ и ст.30 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ ”О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”, провозглашающие, что нарушение прав профсоюзов наряду с другими видами ответственности влечет также и уголовную ответственность. Таким образом, отсутствие в УК РФ нормы, устанавливающей уголовную ответственность за воспрепятствование деятельности профессиональных союзов, свидетельствует о несогласованности законов на федеральном уровне.
Законопроектом предусматривается, что незаконное воспрепятствование осуществлению права на объединение в профсоюзы и деятельности профсоюзов и их органов, если эти деяния совершены должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления, работодателем (его представителем), должностным лицом объединений работодателей, наказывается штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо обязательными работами на срок до 120 ч, либо исправительными работами на срок до одного года. Те же деяния, если они повлекли тяжкие последствия либо совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, а также соединены с принуждением, применением насилия либо с угрозой его применения, наказываются штрафом в размере до 160 тыс. руб. или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до трех лет, либо обязательными работами на срок до 180 ч, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев.
Кроме того, стороной Комиссии, представляющей общероссийские объединения профсоюзов, предложено внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Законопроектом предусматривается, что преследование членов профсоюза и членов профсоюзных органов в связи с их профсоюзной деятельностью влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от 1 тыс. до 3 тыс. руб. Те же действия, совершенные лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влекут наложение административного штрафа в размере от 2 тыс. до 5 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.
Воспрепятствование созданию первичных профсоюзных организаций, профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), а равно воспрепятствование вступлению в профсоюз и пребыванию в профсоюзе при отсутствии признаков преступления, предусмотренного УК РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб. Подобные действия, совершенные лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влекут дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.
Те же санкции предусмотрены за воспрепятствование законной деятельности профсоюзов путем непредоставления им информации по социально-трудовым вопросам, помещения, технических средств, необходимых для работы профсоюзных органов в организациях, а равно вмешательство в деятельность профсоюзов, повлекшее за собой ограничение их прав или воспрепятствование осуществлению их уставной деятельности.
По мнению представителей Торгово-промышленной палаты РФ, предложение профсоюзов о дополнении УК РФ новой статьей 1481 предполагает, по существу, автоматическое наступление уголовной ответственности в случае признания (например в судебном порядке) перечисленных в ней действий незаконными, вне зависимости от умысла лица, их совершившего. Уголовная ответственность в данном случае может быть предусмотрена только за умышленные деяния.
Отдельные положения Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ не соответствуют положениям Конституции РФ (постановление Конституционного суда РФ от 24 января 2002 г. № 3-П) и ТК РФ. Поэтому во избежание возможных коллизий с другими законодательными актами до решения вопроса о введении уголовной ответственности за воспрепятствование законной деятельности профессиональных союзов целесообразно внести изменения в вышеуказанный Федеральный закон.
Проект федерального закона ”О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях” предусматривает его дополнение тремя новыми статьями, устанавливающими административную ответственность для должностных лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за преследование членов профсоюза и членов профсоюзных органов (ст.5.27-1); воспрепятствование осуществлению права на объединение в профсоюзы (ст.5.27-2); воспрепятствование деятельности профсоюзов по представительству и защите социально-трудовых прав и интересов работников (ст.5.27-3).
Необходимо отметить, что ст. 5.27-1 и 5.27-3 в части установления административной ответственности за нарушения трудовых прав членов профсоюзов и профсоюзных органов, а также за непредоставление профсоюзам информации по социально-трудовым вопросам, помещения, технических средств являются частным случаем действующей ст.5.27 КоАП РФ, и такое дублирование является избыточным.
Также нельзя согласиться с попыткой в ст.5.27-1 дать определение новому понятию ”преследование членов профсоюза и членов профсоюзных органов”, которое, по мнению разработчиков статьи, заключается в нарушении прав и гарантий указанных лиц, установленных федеральными законами. В соответствии с данным определением любое умышленное или неумышленное нарушение прав членов профсоюза и профсоюзных органов должно расцениваться как преследование этих лиц.
В ст.5.27-2 весьма расплывчато определен состав административного правонарушения, который к тому же невозможно разграничить с аналогичным деянием, подпадающим под действие новой статьи 1481 УК РФ.
Кроме того, в ст.5.27-3 предлагается введение административной ответственности за ”вмешательство в деятельность профсоюзов, повлекшее за собой ограничение их прав или воспрепятствование осуществлению их уставной деятельности”. Новое понятие ”ограничение прав профсоюзов” нуждается в обоснованном определении. Не может быть поддержано предложение о введении административной ответственности за ”воспрепятствование осуществлению уставной деятельности” профсоюзов, которая может быть весьма разнообразной и является внутренним делом организации.
По результатам обсуждения принято решение предложить Федерации независимых профсоюзов России доработать законопроекты с учетом состоявшегося обсуждения и представить в секретариат Комиссии для повторного обсуждения на заседании рабочей группы.
Рабочая группа Комиссии по защите трудовых прав, охране труда, промышленной и экологической безопасности рассмотрела проект постановления Правительства РФ ”О сокращенной продолжительности рабочей недели, минимальной продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, минимального размера повышения оплаты труда, предоставляемые работникам за работу с вредными и (или) опасными условиями труда”.
В связи с тем, что продолжительность рабочей недели, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, повышенный размер оплаты труда и другие компенсации работникам, занятым на тяжелых работах и работах с вредными и (или) опасными условиями труда, по сути, являются мерами, позволяющими снизить степень воздействия на работника неблагоприятных факторов производственной среды и трудового процесса, а также на основе исследований, проведенных НИИ медицины труда, в проекте постановления установлен единый подход к установлению минимальных размеров указанных компенсаций в зависимости от степени вредности и опасности условий труда на рабочем месте.
Исходя из степени отклонения фактических уровней рабочей среды и трудового процесса от гигиенических нормативов и воздействия на организм работника условия труда по степени вредности и опасности подразделяются на 4 класса: оптимальные (класс 1), допустимые (класс 2), вредные (класс 3 делится на четыре степени - 3.1, 3.2, 3.3, 3.4) и опасные (класс 4).
Проект постановления регламентирует предоставление компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, соответствующими классам 3 и 4. В пределах перечисленных классов сохранен диапазон имеющихся на сегодняшний день компенсаций.
Проектом постановления Минздравсоцразвития поручено до 1 сентября 2008 г. разработать и утвердить Порядок предоставления сокращенной продолжительности рабочей недели, продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска и повышения размера оплаты труда и других компенсаций для работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.
Представителями стороны Комиссии, представляющей общероссийские объединения профсоюзов, были высказаны следующие замечания и предложения.
1. Сохранить Список производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день, а механизм аттестации рабочих мест использовать только в том случае, если производства, цеха, профессии, должности не находят отражения в указанном Списке.
2. Не рассматривать повышенную оплату труда работников, занятых на тяжелых работах, на работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда (ст.147 ТК РФ), как компенсационную меру, так как она относится к мерам стимулирующего характера.
3. Не согласиться с предложением устанавливать сокращенную продолжительность рабочего времени только при наличии одного фактора - вредного (без учета опасного фактора), причем начиная с класса 3.3., то есть когда его воздействие может привести к профессиональной болезни. А между тем норма ст.92 ТК РФ предполагает защиту работника временем, которое позволяет ему восстановиться после пребывания в контакте с вредными факторами.
Аналогичное замечание можно отнести к разделу о предоставлении ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за работу во вредных и (или) опасных условиях труда.
В проекте постановления предполагается, что к компенсациям за работу во вредных и (или) опасных условиях труда относятся сокращенная продолжительность рабочего времени, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск и другие компенсации. В этой связи необходимо раскрыть понятия ”другие компенсации”, определить порядок и условия их выплат, а также порядок и условия выплат компенсаций за дополнительный оплачиваемый отпуск, сокращенный рабочий день, имея в виду, что согласно ст.164 ТК РФ компенсация - это денежная выплата, устанавливаемая в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей.
По результатам обсуждения принято решение предложить Минздравсоцразвития провести совместно с представителями стороны Комиссии, представляющей общероссийские объединения профсоюзов, дополнительные консультации и представить доработанный проект постановления в секретариат Комиссии для рассмотрения на заседании рабочей группы.