Пенсионное обеспечение

Пенсионная система России: какими будут ответы на новые модернизационные вызовы

Валентин РОИК
Доктор экономических наук, профессор
Заместитель генерального директора
Научно-исследовательского института труда
и социального страхования

Результаты социологических опросов, проведенных в конце 2007 г. Исследовательским центром ”Superjob”, свидетельствуют, что, помимо терроризма, экологических катастроф и преступности, наши соотечественники больше всего боятся старости. Свыше 60% респондентов подчеркнули, что не хотят становиться обузой для своих близких, ходить по аптекам в поисках дешевых лекарств, жить на одну пенсию. Эксперты утверждают, что подобное не характерно для граждан западноевропейских стран, где старость рассматривается как естественный этап жизни, когда наконец-то можно отдохнуть от работы и путешествовать по свету. Для нас же выход на пенсию знаменует сужение возможностей, резкое падение материального достатка. По этой причине подавляющее большинство россиян стремится продолжать работать, чтобы по крайней мере отложить попадание в зону бедности.

---

Высокие темпы инфляции, за которыми не поспевает индексация пенсий, обесценивание денежных сбережений, коммерциализация здравоохранения, ставящая пенсионеров в уязвимое положение, быстрое повышение платы за жилье и коммунальные услуги - эти и другие факторы ухудшают и без того нелегкие условия жизнедеятельности пожилых граждан.

Специалисты Миздравсоцразвития России подготовили ряд предложений по совершенствованию пенсионной системы, которые направлены на повышение размеров пенсий и финансовую стабилизацию системы. Рассмотренный на заседании Правительства РФ данный пакет предложений получил поддержку.

Причины уточнения курса пенсионной реформы

Главными целями пенсионной реформы 2002 г. были провозглашены повышение уровня жизни российских пенсионеров, достижение и поддержание финансовой устойчивости системы. Сегодня следует признать, что об их реализации говорить рано. По-прежнему пенсии большинства их получателей крайне малы, а устройство самих пенсионных институтов таково, что они не позволяют значительной части работников заработать приемлемую по размеру пенсию. Например, таким категориям работников, как занятые в сельском и лесном хозяйстве, легкой и текстильной промышленности, бюджетной сфере и культуре, в малом и среднем бизнесе (примерно 30-35% всех работающих), объем реально зарабатываемых ими пенсионных прав не позволит получить пенсию даже в размере прожиточного минимума пенсионера. Проблема усугубляется и тем, что пенсионная реформа оставила фактически вне правового пенсионного поля примерно треть россиян. Самозанятые работники (фермеры, частные предприниматели и т.д.), работающие без оформления должным образом своих трудовых отношений, в будущем могут рассчитывать только на социальную пенсию.

При этом и сегодня, и в среднесрочной перспективе объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии примерно на 40% не обеспечивает расходы ПФР на выплату указанной части трудовых пенсий. Каковы причины сложившейся ситуации? Их несколько.

• Во-первых, за семь лет пенсионной реформы так и не удалось завершить конструирование всех элементов новой пенсионной системы. В частности, до сих пор не создан механизм формирования профессиональных пенсионных систем. В итоге примерно шестая часть средств страховых ресурсов вынужденно направляется на выплату досрочных пенсий, что финансово ослабляет потенциал пенсионного страхования.
  
  
• Во-вторых, в последние годы произошел фактический отказ от многих страховых механизмов. Например, трудно считать оправданным шагом замену в 2001 г. страховых взносов отчислениями в ЕСН. При этом проблема состоит не просто в изменении наименования платежей в ПФР и передаче функции контроля за их уплатой налоговым органам (как уверяли авторы этой меры), дело - в фактическом отказе от страховых принципов. С помощью налогов государство перераспределяет финансовые пенсионные ресурсы в пользу низкодоходных групп населения, способствуя в определенной мере решению проблемы бедности. При этом пропорции перераспределения беспрецедентно высокие - они достигают 50% и даже 70% общего объема внесенных работодателями сумм. Это подрывает мотивацию к зарабатыванию пенсионных прав средне- и высокодоходными группами работающих.

По сути, государство оказалось не готово к применению страховых пенсионных механизмов прежде всего из-за крайне неупорядоченной системы заработной платы, высокой доли теневого рынка труда и необходимости в связи с этим переложить основную долю издержек по финансированию пенсионной системы на работников со средней и высокой заработной платой.

В качестве основных аргументов в пользу введения ЕСН руководство Минфина и Минэкономразвития называли необходимость вывода заработной платы из тени и повышение собираемости страховых взносов. Однако этого не произошло. Данная мера привела к фактическому возврату советской модели социального обеспечения, но уже без прежних возможностей планового государства. В результате к концу 2003 г. возник дефицит распределительной части пенсионной системы, который в 2012 г. составит пятую часть от общего объема средств, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий.

• В-третьих, ситуацию усугубило снижение в 2005 г. размера ЕСН, что еще больше ухудшило финансовое состояние пенсионной системы, лишив ее перспектив на возможное развитие в будущем. К 2020 г. дефицит бюджета пенсионной системы составит четвертую часть бюджета ПФР, или от 1,8% до 2% ВВП.
  
  
• В-четвертых, ее финансовой дестабилизации способствовало неоправданно завышенное изъятие ресурсов на накопительную пенсию, что существенно сузило возможности для финансирования текущих пенсий. То есть реформа 2002 г., как отмечают многие эксперты, проведена за счет нынешних пенсионеров. Для корректировки ситуации в 2003-2008 гг. были приняты решения по ускоренной индексации базовой части трудовой пенсии. Это еще сильнее подорвало страховые принципы в организации обязательного социального пенсионного страхования.
  
  
• В-пятых, существенным внешним фактором, ограничивающим формирование эффективной пенсионной системы страны, выступает неупорядоченность системы заработной платы, являющейся базой для отчислений в ЕСН. Крайне низкий уровень заработной платы у большей части работающих, огромная ее дифференциация, значительная доля теневых выплат чрезвычайно негативно влияют на формирование пенсионных прав работающих. Так, примерно половина занятых при существующей системе оплаты за 35-40 лет трудовой деятельности не сможет заработать себе пенсию в размере 2-2,5 ПМ пенсионера.

Таким образом, отечественная пенсионная система до сих пор не приблизилась к реализации ни одной из поставленных в ходе реформы 2002 г. целей. Несмотря на некоторый рост абсолютных размеров пенсий (в 2008 г. средний размер пенсии составит 115% ПМ), существующий их уровень вряд ли можно считать приемлемым. Что касается коэффициента замещения (сегодня он составляет постыдно малую для цивилизованной страны величину - 25%), то рассчитывать на его увеличение в будущем пока что не приходится.

Что предлагает Минздравсоцразвития и как можно оценить эти меры?

Целевые ориентиры программы мер по совершенствованию пенсионного обеспечения граждан, предлагаемой Минздравсоцразвития, таковы:

• для нынешних пенсионеров и застрахованных лиц, на которых частично распространяются правила ”пенсионной системы-2002 г.”, предлагается осуществить комплекс мер по повышению размеров пенсий и улучшению условий для зарабатывания пенсионных прав, что позволит довести размеры пенсий к 2020 г. до 2-2,5 ПМ пенсионера;
• для застрахованных лиц, на которых полностью распространяются правила ”пенсионной системы-2002 г.” (то есть с учетом накопительного компонента), предлагается создать благоприятные условия для зарабатывания пенсионных прав на пенсию по старости на уровне 40% утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы;
• для нынешних пенсионеров и лиц с незначительными периодами трудового (страхового) стажа и низкими размерами заработной платы предлагается повысить уровень пенсий с тем, чтобы минимальные размеры пенсий совместно с другими мерами социальной поддержки обеспечивали бы ПМ пенсионера начиная с 2010 г.

Для достижения финансовой стабилизации и устойчивости пенсионной системы предлагаются следующие меры по оптимизации источников доходов:

• перейти с 2010 г. от ЕСН к страховым взносам и повысить их до 26% от ФОТ;
• установить единый для всех организаций и работодателей тариф страховых взносов независимо от отраслевой принадлежности;
• усилить действие принципа эквивалентности страховых пенсий и страховых взносов, позволяющего обеспечить сбалансированность и финансовую самодостаточность института пенсионного страхования путем установления предельного размера заработка, учитываемого при расчете взносов и выплат, в размере 415 тыс. руб. в год);
• установить минимальную величину страховых взносов с тем, чтобы их уплата в течение 30 лет в этом минимальном размере обеспечивала трудовую пенсию не ниже ПМ пенсионера, и обязать работодателей уплачивать страховые взносы в размере не ниже минимального независимо от начисляемого заработка.

Переход в 2002 г. на новые принципы исчисления пенсий не позволил в полной мере решить проблему оценки и зачета пенсионных прав, приобретенных гражданами к моменту начала пенсионной реформы. Прежние пенсионные права в динамично меняющихся экономических условиях и на фоне быстрого роста заработной платы оказались существенно ниже по сравнению с зарабатываемыми после 2002 г. В этой связи предлагается увеличить (осовременить) и тем самым провести валоризацию (повышение стоимости) дореформенных пенсионных прав для старшего поколения. Для этого в зависимости от возрастной группы предлагается повысить (от 25% до 50%) размеры трудовых пенсий по старости нынешним пенсионерам, имеющим продолжительный ”дореформенный” трудовой стаж. При этом не предполагается пересматривать нормы ранее действовавшего законодательства, с применением которых производилась денежная оценка приобретенных пенсионных прав, и положений концепции, обосновывающей порядок и величины сохранения пенсионных прав.

Большинство предложений вне всякого сомнения логичны, не вызывают возражений и основываются на отечественном и зарубежном опыте. В случае их законодательного оформления ситуация изменится к лучшему. С точки зрения покупательной способности пенсии существенно (примерно в 2 раза) вырастут, будут созданы предпосылки для установления более справедливых условий формирования пенсионных прав для работников молодых и средних возрастов, для которых коэффициент замещения также вырастет примерно в 2 раза (с 18-22% до 40%).

Однако анализ предложений Минздравсоцразвития свидетельствует о том, что они все еще в недостаточной степени учитывают имеющиеся проблемы отечественной пенсионной системы и практику других стран в сфере формирования страховых механизмов. Так, в проекте отсутствуют предложения и механизмы, обеспечивающие создание профессиональных пенсионных систем, которые потребуют значительных финансовых ресурсов (примерно шестая часть бюджета ПФР) и гармонизации со всеми пенсионными институтами. Это - весьма серьезная задача, решение которой откладывается с 1991 г. Более того, ответственное за подготовку соответствующих законопроектов ведомство - Минэкономразвития - начиная с 2002 г. так и не смогло определиться с путями формирования профессиональных пенсионных систем.

Вызывает сожаление и отсутствие в предложенной системе мер намерений по привлечению работников со средней и высокой заработной платой к обязательному участию в пенсионном страховании. В то же время, как свидетельствует опыт экономически развитых стран, финансовое участие работников в своем пенсионном страховании является одним из наиболее действенных и эффективных механизмов утверждения подлинно страхового пенсионного института.

По мнению западногерманских ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является основным при построении и развитии национальных систем социального пенсионного страхования. Для этого сами работники должны делать взносы, то есть выступать одновременно и страховщиками, и застрахованными. Аргументируется это тем, что выплачиваемые пособия должны быть правом, а не помощью, при этом взносы самих застрахованных - служить средством поддержания у получателя пособия чувства собственного достоинства. Участие работников в уплате страховых взносов имеет чрезвычайно важное психологическое воздействие на формирование мотивационных установок работников. Делая регулярные страховые взносы, они приобретают чувство сопричастности и ответственности за формирование лично-коллективной системы пенсионного страхования, а страховые взносы выступают формой резервирования части заработной платы на строго определенные по закону виды страховых пенсий.

Страховые взносы работодателей и самих застрахованных играют роль источника, обеспечивающего выплату компенсаций за утрату дохода пропорционально его величине, а средства государства предназначаются для выплат всеобщего характера и обеспечения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостает поступающих страховых взносов.

Что желательно учесть при доработке Концепции и Программы

Сложившаяся система государственного пенсионного обеспечения в России не отвечает современным вызовам - демографическим, структурным и т.д. Проведенное в последние годы реформирование пенсионной и налоговой систем не позволило преодолеть системный кризис государственного пенсионного обеспечения и сформировать эффективные институты обязательного социального пенсионного страхования. Уровни пенсионного обеспечения крайне низки, а сложившиеся тенденции в средне- и долгосрочной перспективе позволяют оценивать государственное пенсионное обеспечение как все менее дееспособное.

Выход из создавшейся ситуации, на наш взгляд, находится в плоскости формирования института обязательного социального пенсионного страхования и реформы системы заработной платы. Это возможно при условии применения междисциплинарного и внутрисистемного подходов, позволяющих учитывать внешние и внутренние факторы. Особое место среди первых занимает система заработной платы, которая определяет масштаб и тип охвата социальным пенсионным страхованием (наемные и самозанятые работники, методы и формы финансирования, масштабы формального и неформального секторов занятости), позволяя создать благоприятные условия для реализации потенциала обязательного социального пенсионного страхования. В этой связи все большую актуальность приобретает задача разработки концепции совершенствования системы заработной платы и доходов населения, включения ее важнейших направлений в процесс формирования экономически эффективной пенсионной системы страны.

Представляется целесообразным предусмотреть:

• поэтапное, в течение двух-трех лет, повышение МРОТ с тем, чтобы ее уровень приблизился к 40-45% средней заработной платы;
• принятие законодательных мер по уменьшению поляризации заработной платы и доходов, доведению в среднесрочной перспективе соотношения заработков крайних децильных групп до 1:10, тем самым уменьшив ”разбег” в 1,5 раза;
• законодательное определение сроков и мероприятий по доведению величины национальных расходов на пенсионную систему до 10-12% ВВП, а социальную защиту до минимального уровня в 20% ВВП, как это определено рекомендациями и решениями Копенгагенского социального саммита 1995 г., которые обязалась выполнять и Россия;
• законодательное определение порядка и процедур, а также источников финансирования дефицита средств на выплату базовой и страховой частей трудовой пенсии.

Кроме того, необходимо ввести страхование профессиональных и региональных (северных) пенсий, что позволит финансово обеспечить существующие виды досрочных пенсий (за работу во вредных условиях труда и ”северных”); страхование по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому.

Формирование новых институтов обязательного социального пенсионного страхования потребует принятия ряда федеральных законов. Прежде всего - ”Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации”, ”Об обязательном пенсионном страховании работников, проживающих в районах Крайнего Севера”, ”Об обязательном социальном страховании одиноких пенсионеров и инвалидов и других категорий работников, нуждающихся в регулярной и систематической помощи на дому”.

Новая модель социального пенсионного страхования потребует усиления демократичности в управлении страхованием. Для этого необходимо разработать и принять федеральный закон о товариществах взаимного страхования, а также ратифицировать Конвенции МОТ № 102 и № 144, к которым Российская Федерация еще не присоединилась.