Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 8, 2007 г.
Анатолий МИШИН Кандидат экономических наук Начальник Управления Алтайского края по труду
Экономические преобразования, начавшиеся в 90-х годах, сопровождалось формированием института социального партнерства, давно и успешно используемого во всех развитых странах. В нашем крае результатом усилий всех заинтересованных сторон (глав городов и районов, руководителей предприятий, профактива) стало создание краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и подписание в сентябре 1992 г. первого регионального соглашения на 1992-1993 гг. В целом оно правильно определило вектор совместных действий, при том что в процессах переговоров, разработки, принятия и проверки выполнения краевого соглашения, коллективных договоров выявились достаточно серьезные правовые и организационные пробелы.
Федеральный закон от 11 апреля 1992 г. № 2490-I ”О коллективных договорах и соглашениях” не давал ответов на многие вопросы. До середины 90-х годов федеральная правовая база по этим проблемам серьезно отставала от практики. У участников СП не было единого взгляда на методы регулирования социального диалога, место государства в нем.
Развитие нового института в крае в тот период шло по четырем основным направлениям:
Необходимо было также сформировать отделы по труду органов местного самоуправления, обучить специалистов новым для них функциям. Глав администраций муниципальных образований приходилось убеждать в важности развития данного института.
В декабре 1997 г. был принят закон ”О социальном партнерстве в Алтайском крае”. По мере осмысления принципов СП, накопления опыта совершенствовалась его нормативная база. В июне 2002 г. этот краевой закон был приведен в соответствие с нормами Трудового кодекса РФ, а с принятием в конце того же года закона ”О краевой трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений” правовое поле СП приобрело завершенный вид. Управлением Алтайского края по труду был подготовлен полный комплект методических рекомендаций по структуре и содержанию колдоговоров, разработаны правила внутреннего трудового распорядка, памятка специалистам по труду для изучения вопросов СП, рекомендации по созданию городских, районных объединений работодателей и др.
Процесс формирования договорных отношений в крае можно с известной степенью условности разбить на три периода:
Сегодня мы можем констатировать, что в крае создана целостная система регулирования социально-трудовых отношений.
Региональный уровень. С 1992 г. в крае принято и реализовано восемь региональных соглашений. В настоящее время действует соглашение на 2007-2008 гг. Следует отметить, что уже второе региональное соглашение (1994 г.) отличалось достаточно тщательной проработкой. Основными его разделами, ориентированными на защиту трудовых и социальных прав работников, жителей края, были: ”Оплата труда”, ”Социальные гарантии”, ”Содействие занятости населения”, ”Охрана труда”. В подготовке предложений по обязательствам краевой администрации участвовали все ведущие комитеты и управления.
Каждое полугодие на заседаниях краевой трехсторонней комиссии обсуждалось выполнение взаимных обязательств. Наиболее сложный этап в трехстороннем сотрудничестве пришелся на 1995-1997 гг., когда в крае активизировалось забастовочное движение. Закономерно, что комиссия стала собираться практически ежемесячно. Основной вопрос - определение путей погашения задолженности по заработной плате во всех секторах экономики. В бюджетной сфере долги удалось полностью погасить только к 2000 г. на основе подписанного сторонами краевой трехсторонней комиссии специального соглашения ”О мерах по ликвидации задолженности и повышению заработной платы в 1999 году”. Однако для реального сектора экономики, особенно промышленности и сельского хозяйства, эти вопросы и сегодня не потеряли остроты. В настоящее время в составе комиссии функционирует специальная рабочая группа, ежемесячно рассматривающая вопросы погашения задолженности в наиболее проблемных организациях, отраслях и территориях. Суммы просроченной задолженности снизились.
В целом проведено более 70 заседаний комиссии, рассмотрено 220 вопросов. Заседания проходят ежеквартально, на каждое выносится по три-пять вопросов. С первого дня деятельность комиссии координирует один из заместителей главы администрации края. Наработан опыт ведения переговоров, проекты соглашений проходят экспертизу в администрации края, краевом Совете профсоюзов. Для изучения сложных вопросов создаются рабочие группы.
Сегодня отраслевые объединения работодателей края в основном сформированы. Последнее региональное соглашение наряду с главой администрации края и председателем крайсовпрофа подписали руководители 12 краевых объединений работодателей. По содержанию оно существенно отличается от заключенных ранее. В нем разграничены обязательства сторон по направлению работ, сформулированы обязательства каждого участника в сфере экономики, повышения уровня доходов населения, развития рынка труда и содействия занятости населения, обеспечения трудовых прав граждан. Особое внимание в соглашении уделено улучшению условий и охраны труда на производстве, а также повышению социальной привлекательности производственной сферы. Основной акцент сделан на проведении аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда.
Краевое соглашение ориентировано на достижение конкретных результатов по выполнению приоритетных национальных проектов (в сельском хозяйстве, образовании, здравоохранении, обеспечении жильем молодых семей через ипотечное кредитование) и решение такой важной задачи, как газификация края.
В новых условиях появилась потребность в разработке и заключении отраслевых региональных тарифных соглашений (как в бюджетной сфере, так и во внебюджетном секторе экономики), определяющих социально-экономическую политику отрасли, устанавливающих основные социально-трудовые нормативы (по оплате, охране труда и др.), которые являются базой для заключения колдоговоров, урегулирования возникающих разногласий. Сейчас на краевом уровне действует 14 отраслевых соглашений. Особое место в них занимает раздел ”Оплата труда”, в котором фиксируется МРОТ для работников основных профессий в отрасли (превышающий установленный законом), процент доплат за работу в ночное время, размер оплаты простоя не по вине работника и др.
Новым направлением СП в крае в последние годы становится заключение соглашений между администрацией края и крупными предпринимательскими структурами по социально-экономическим проблемам. В настоящее время такие соглашения действуют с ОАО ”Агромашхолдинг”, ООО ”УГМК-Холдинг”, ОАО ”Газпром”, РАО ”ЕС России”, ОАО ”РЖД”, в которых определены перспективы развития важнейших секторов экономики края, создания новых рабочих мест, улучшения жизни населения края.
Муниципальный уровень. Началом трехстороннего сотрудничества на муниципальном уровне можно считать 1996 г., когда в пяти территориях края были созданы трехсторонние комиссии. С 2000 г. они действуют повсеместно. Однако только с 2003 г. территориальные соглашения стали заключаться во всех 72 городских округах и муниципальных районах.
Первые территориальные соглашения фактически были копией краевого трехстороннего соглашения (даже по тем вопросам, которые не были отнесены к ведению органов местного самоуправления). Однако с каждым годом их содержание все полнее отражает локальные потребности. Территориальные трехсторонние комиссии рассматривают широкий круг вопросов, связанных с ликвидацией долгов по заработной плате, обеспечением ее роста, состоянием рынка труда, реализацией территориальных программ занятости, организацией колдоговорной кампании, контролем за ходом реализации городских, районных соглашений, условиями применения стимулирующих и компенсационных выплат и т.д.
С 2000 г. в практику вошло заключение отраслевых тарифных соглашений на уровне муниципальных образований. Наибольшую активность здесь проявляют бюджетные отрасли (образование, здравоохранение). На настоящий момент зарегистрировано 35 подобных документов. По своему содержанию они близки к колдоговорам и предусматривают: установление форм и систем оплаты труда, распределение надтарифного фонда, обеспечение охраны труда и ее финансирование, определение режима труда и отдыха, соблюдение социальных гарантий, предоставление льгот и компенсаций. Ряд соглашений содержит приложения, касающиеся перечня профессий и должностей, для которых утверждены доплаты, проведение медицинских осмотров, выдача спецодежды и других СИЗ, а также перечня должностей с ненормированным рабочим днем и соответствующими компенсациями и т.п. Территориальные отраслевые тарифные соглашения, по сути, являются для организаций ориентиром при заключении колдоговоров.
В связи с передачей новых полномочий органам местного самоуправления есть основания полагать, что практика принятия территориальных тарифных соглашений в крае будет расширяться.
Поскольку в ходе реформ основная масса объектов социально-культурной сферы и обслуживания населения (больницы, школы, дома культуры, содержание дорог, транспортное обслуживание и т.п.) была передана в ведение местных (в том числе сельских) администраций без достаточного бюджетного финансирования, само существование таких объектов оказалось под вопросом. Решение было найдено в использовании механизмов СП.
Инициаторами этого движения в 1998 г. стали жители села Николаевское Поспелихинского района, где появилось первое соглашение между сельсоветом и работодателями о совместном содержании социальной сферы. Последовательное распространение договорных отношений на уровень сельских поселений позволило сохранить там социальную инфраструктуру. Сегодня насчитывается более 1200 действующих соглашений такого рода (в 2000 г. их было 130), они распространяются на 75% сельских поселений края. В них четко определяются рамки взаимоотношений, разграничиваются обязанности сторон по решению проблем территорий. Все шире в эту работу вовлекаются фермеры и предприниматели. Помимо бесспорного материального и социального эффекта, налицо повышение и социальной ответственности предпринимателей.
Договорное регулирование в организациях. При всей важности регионального и территориального сотрудничества основу социального партнерства безусловно составляют колдоговоры в организациях. Этим объясняется постоянное внимание органов управления, профсоюзов к практике заключения колдоговоров и контролю за их выполнением. Все аспекты этой работы ежегодно рассматриваются на коллегиях Управления Алтайского края по труду и в трехсторонних комиссиях. Ведутся мониторинг этих процессов, социологические исследования.
Число организаций, где отношения между работниками и работодателями строятся на основе колдоговоров, увеличивается. Они действуют практически на всех крупных и средних предприятиях, в организациях бюджетной сферы, коммунального хозяйства, связи, лесного и дорожного хозяйства, транспорта, пищевой промышленности и др.
Если в 2000 г. предприятиями края было заключено 3020 колдоговоров, то в 2006 г. - 5818. Всего колдоговорными отношениями охвачено свыше 77,5% работников, занятых в экономике региона.
Как показывают опросы, в обществе растет понимание необходимости постоянного диалога работников и работодателей, все большее число респондентов рассматривает переговоры в качестве эффективного средства установления справедливых отношений, предупреждения трудовых конфликтов: 43% участников последнего опроса уверены в выполнении обязательств колдоговора, 42% считают, что выполняются лишь отдельные его пункты, и только 2% отметили, что пункты колдоговора не выполняются вообще. По мнению большинства респондентов, основными мерами социальной защиты работников являются: содействие в профессиональной подготовке и повышении квалификации, оказание материальной помощи попавшим в сложную жизненную ситуацию, выплата компенсаций за работу во вредных или тяжелых условиях, дополнительное медицинское и пенсионное страхование работников, санаторно-курортное обслуживание. К числу иных форм социальной поддержки участники опроса относят: помощь пенсионерам, молодым родителям при рождении ребенка, материальную помощь возвратившимся из армии, а также поступившим в вузы и ссузы.
Высокую культуру коллективно-договорных отношений демонстрируют крупные предприятия. Здесь колдоговорами охватывается не только весь спектр социально-трудовых отношений, но и разрабатываются обязательства сторон по реализации бизнес-планов, масштабных проектов по расширению производства, освоению новых видов продукции, достижению качественных показателей, соответствующих мировым стандартам, увеличению числа рабочих мест. Для реализации перспективных задач работодатели (”Кондитерская фабрика ”Алтай”, ”Алтай-Кокс”, ”Барнаултрансмаш”, ”Алтайвагон”, ГП ”Бийский олеумный завод” и др.) вводят дополнительные меры стимулирования рабочих, специалистов и руководителей.
Ситуация в системе договорного регулирования социально-трудовых отношений постепенно улучшается. Однако очевидно и то, что размах и результативность СП сегодня еще отстают от потребностей общества.
Как инструмент политики и как объект управления СП - достаточно деликатная сфера, где невозможно заставить стороны о чем-либо договариваться. Тем более что партнеры, представленные в трехсторонних комиссиях, - не являются единомышленниками. Реальный эффект может принести только осознание ими необходимости взаимодействия. Перспективы наращивания эффективности СП в регионе напрямую связаны с продуманной организаторской и методической работой, надежным правовым обеспечением.
Как известно, регулирование процессов СП отнесено ТК РФ к ведению органов по труду субъектов РФ и органов местного самоуправления. Именно они призваны вести многоплановую организаторскую и разъяснительную работу в этом направлении. К сожалению, последние изменения, внесенные в ТК, не добавили ясности, конкретности в полномочия органов по труду. Так, распространение действия отраслевых соглашений на организации, не участвовавшие в переговорах, сегодня возможно только на федеральном уровне. Согласно ст.50 ТК колдоговоры и соглашения должны проходить уведомительную регистрацию в ”соответствующих органах по труду”, получать там правовую оценку, а в случае выявления нарушений эти органы должны информировать инспекцию труда. Нетрудно предвидеть, насколько принципиальной будет правовая оценка соглашений теми, кто их заключал. Практика уведомительной регистрации коллективных договоров, существующая на большинстве территорий, показывает, что более чем в 60% колдоговоров содержатся нормы, противоречащие трудовому законодательству, не учитываются нормативы, установленные региональным, территориальным или отраслевым соглашениями. Однако меры административного воздействия, предусмотренные законодательством за нарушения, связанные с организацией коллективно-договорной работы, к работодателям в крае практически не применяются.
Динамика договорного процесса показывает, что темпы прироста числа организаций, имеющих колдоговоры, в последние годы замедлились. Очевидно, это связано с тем, что подавляющее большинство организаций, имеющих представительные органы работников (первичные профсоюзные организации), уже вовлечены в данный процесс. На ”освоение” довольно значительного массива малых предприятий (как правило, не имеющих профсоюзов), создание на них ”иных представителей работников” придется затратить большие усилия. Последняя редакция ТК позволяет придать таким органам большую легитимность. Но даже поверхностное знакомство с проблемой указывает на то, что без методического руководства и моральной поддержки на уровне органов местного самоуправления подобные формирования обречены остаться нереализованной нормой трудового законодательства. Организаторы СП в крае (особенно на селе) отмечают пассивность, недостаточную организованность и правовую неграмотность работников. Для преодоления этих недостатков требуются значительные усилия, направленные на информирование и инструктирование работников, вступающих в переговоры с работодателями.
В соответствии с ТК локальный нормативный акт организации (приказ, распоряжение), содержащий социально-трудовые нормативы, должен приниматься с предварительным учетом мнения представительного органа работников. Однако, во-первых, процедура учета такого мнения (ст. 372) предусмотрена только для первичных профсоюзных организаций, что противоречит ст.8, во-вторых, учет этого мнения обязателен ”при наличии такого представительного органа”. Подобная непоследовательность ничего полезного в жизнь трудовых коллективов не привнесет.
Новая сфера взаимодействия органов власти, местного самоуправления, профсоюзов, работодателей и их объединений предусмотрена ст.351 ТК. Она обязывает ”органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления... обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (в случаях, когда такие комиссии на соответствующем уровне социального партнерства не образованы, - соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей) в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере труда...” Эту форму взаимодействия мы также начинаем осваивать.
Важнейшей и одновременно сложнейшей проблемой СП остается содержательная часть коллективных договоров и соглашений, основанная на реальных возможностях предприятий. Ее решение не только существенно повысит эффективность партнерства, но и позволит преодолеть формализм, обеспечит повышение доверия в обществе к данному институту.