Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 8, 2007 г.
Марина ЛУШНИКОВА Доктор юридических наук, профессор Андрей ЛУШНИКОВ Доктор юридических наук, профессор Ярославский государственный университет им. П.Г.Демидова
Интеллектуализация общественного труда в XXI в. диктует новые требования к организации профессионального образования и обучения кадров. На правовом уровне эта проблема решается в рамках межотраслевого взаимодействия государственного, международного, административного, трудового права, права социального обеспечения и др. Исследуя ее, акцентируем внимание на вопросе правового обеспечения корреляции образовательных и профессиональных стандартов.
Под образовательным стандартом следует понимать государственные образовательные стандарты РФ (начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования), включающие в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. ”Об образовании” федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения. Федеральным компонентом государственных образовательных стандартов определяется обязательный минимум содержания основных образовательных программ, требования к уровню подготовки выпускников. Профессиональное образование соответствующего уровня (начальное, среднее, высшее, послевузовское и дополнительное) основано на обязательных государственных образовательных стандартах.
В этой системе должны быть скоординированы государственные стандарты профессионального образования в учебных заведениях, с одной стороны, и формы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации на производстве, с другой. При этом важно разграничить право на профессиональное образование, основанное на государственных образовательных стандартах, и право на профессиональное обучение, включающее профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников, отнесенное ТК РФ к основным правам работника. Организация профессионального обучения должна охватываться всеми уровнями правового регулирования трудовых отношений (нормативным, коллективно-договорным, локальным и индивидуально-договорным). Формы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации определяются работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном для принятия локальных нормативных актов. Права на профессиональное обучение реализуются конкретным работником путем заключения дополнительного договора между работником и работодателем (ст.197 ТК).
Новый этап в развитии законодательства о профессиональном обучении предполагает усиление образовательных элементов в содержании коллективных соглашений и индивидуальных трудовых договоров. Как справедливо отмечал И.Киселев, это ведет к тому, что трудовые договоры все более трансформируются в договоры труда и обучения. В этой части рассматриваемая тема соотносится с международными стандартами ”пожизненного обучения работника”, то есть непрерывного обновления профессиональных знаний, обеспечения ”траектории преемственности” различных уровней и форм профобразования и обучения (ПОиО) работника, его карьерного роста, адекватного ответа на потребности рынка труда.
В свою очередь, профессиональный стандарт - это нормативный документ, устанавливающий минимальные необходимые требования к профессиональному уровню работников с учетом обеспечения производительности и качества выполняемых работ в определенной отрасли. Он включает в себя наименование должностей и соответствующие им квалификации и образовательные уровни, перечень должностных обязанностей, рассматриваемых с точки зрения навыков, знаний и умений. В настоящее время таким профессиональным стандартом являются Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих и Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих. Согласно ТК эти справочники должны утверждаться Правительством РФ. По общему правилу они носят рекомендательный характер, но обязательны в случаях, если в соответствии с федеральным законом по определенным должностям, профессиям и специальностям предоставляются компенсации и льготы (ст.57 ТК).
Нынешнюю ситуацию с правовым обеспечением профессиональных стандартов вряд ли можно признать приемлемой. Во-первых, в силу отсутствия необходимой координации между образовательными и профессиональными стандартами (к примеру, когда речь идет о бакалаврах, различных дополнительных системах профессионального обучения, которые не находят отражения в действующих профессиональных стандартах). Во-вторых, содержание профессиональных стандартов не отражает обновленных требований к профессиям и специальностям. В-третьих, юридическая сила профессиональных стандартов вызывает немало вопросов. Не претендуя на разрешение этой проблемы, позволим себе высказать ряд предложений, касающихся путей ее решения.
Разработка образовательных стандартов, учебных модулей ПОиО должна базироваться на профессиональных стандартах (их следует применять при оценке качества подготовки специалистов, совершенствования системы ПОиО в соответствии с потребностями рынка труда). Как образовательные, так и профессиональные стандарты государству целесообразно разрабатывать и принимать совместно с социальными партнерами (профсоюзами и объединениями работодателей). На наш взгляд, это означает принятие образовательных и профессиональных стандартов в порядке, предусмотренном ТК РФ (ст.351): федеральный компонент государственного образовательного стандарта устанавливается с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, региональный - трехсторонней комиссии в субъекте РФ. Участие социальных партнеров в принятии образовательных и профессиональных стандартов обеспечит защиту и гарантии трудовых прав работников и интересов работодателей.
Особый интерес в этой связи вызывает зарубежный опыт: однако не с позиции ”слепого копирования” тех или иных моделей правового регулирования профессионального образования и обучения, а с точки зрения возможного использования ряда апробированных подходов с учетом особенностей отечественной системы ПОиО. Многие страны ЕС реализуют собственные модели социального партнерства в этой сфере, ориентированные на сотрудничество заинтересованных сторон в решении задач обеспечения рынка труда квалифицированными специалистами.
К началу 90-х годов в Западной Европе сформировались три основные модели, отличающиеся друг от друга степенью государственного участия в системе ПОиО, а также потребностями социальных партнеров в объединении усилий.
Для первой группы стран характерно незначительное присутствие государства в сфере профобучения. Яркий пример - либеральная модель профобучения в Великобритании. Государство на местном и отраслевом уровнях координирует деятельность социальных партнеров в области совершенствования отраслевого и межотраслевого мастерства, разработки стандартов профессий и совершенствования системы квалификаций.
Вторая модель, наоборот, предполагает ведущую роль государства. Так, во Франции государство, по сути, регулирует систему ПОиО в сотрудничестве с социальными партнерами. Вопросами профобразования и обучения на национальном уровне занимаются Министерство образования и Министерство труда и солидарности. Все нормативно-правовые акты принимаются только после консультаций с социальными партнерами в рамках национальных межотраслевых и отраслевых соглашений, заключенных между представителями работодателей, работников и правительством. Участие работодателей в развитии ПОиО обеспечивается системой обязательных налогов и сборов. Например, за счет налога на нужды программы ”Ученичество” финансируется все начальное профессиональное образование. При этом социальные партнеры имеют право участвовать в распределении средств данной программы.
Третью модель социального партнерства в сфере ПОиО называют неокооперативной. Здесь главную роль играют социальные партнеры, а государство определяет лишь общие рамки этой работы. Так, в Нидерландах действуют национальные организации ПОиО, созданные представителями промышленности и бизнеса, Конфедерации профсоюзов Нидерландов и государственной системы образования. В компетенцию этих организаций входит формирование содержательной части ПОиО, разработка требований к профессиональным квалификациям, программам курсов повышения квалификации и др.
Модель ”пожизненного” развития творческого потенциала национальных трудовых ресурсов утвердилась на Западе в 80-90-х годах, при этом подготовка необходимых кадров стала общим делом образовательных учреждений, работодателей и государства. Именно в таком ключе следует рассматривать право работника на профессиональное обучение - как его субъективное право в контексте реализации обязанности государства и работодателя.
Это особенно ярко проявилось в законодательстве Франции. Любой сотрудник, проработавший в фирме более двух лет, имеет право потребовать направления его на обучение продолжительностью от года до трех лет, причем обучение финансируется из средств специального фонда, в который предприятия отчисляют в обязательном порядке 0,25 - 1,5% фонда оплаты труда. Кодексом о труде Франции предусмотрен оплачиваемый (или частично оплачиваемый) отпуск для переобучения, призванный обеспечить любому работнику на каждом этапе его трудовой деятельности возможность приобретения новой специальности, учитывающей требования развивающегося производства. Французские юристы подчеркивают, что такого рода отпуск вводит в законодательство совершенно новое для наемных работников правомочие, которому соответствуют конкретные обязанности, возложенные на работодателя.
В Испании система непрерывного профессионального обучения находится в ведении государства и социальных партнеров. Эта система включает Трехсторонний фонд по обучению и занятости, учрежденный государством, профсоюзами и союзами работодателей. Средства, необходимые для деятельности этого фонда отчисляют работодатели (0,6% ФОТ) и сами работники (0,1% ). С 1993 г. в рамках этой системы заключаются трехсторонние соглашения по непрерывному профессиональному обучению между организациями работодателей, профсоюзами и правительством.
В последние годы в развитых странах государство не только совершенствует организационные формы и увеличивает финансирование государственной системы профобразования, но и ищет новые возможности косвенного стимулирования работников к профобучению посредством предоставления им образовательных ваучеров, грантов, льготных кредитов, льготного налогообложения и др. В Японии, например, существуют разнообразные программы госсубсидий работодателям (прежде всего владельцам предприятий среднего и малого бизнеса с численностью занятых менее 300 человек) на цели профессиональной подготовки персонала.
В Нидерландах реализуется проект индивидуальных счетов на профессиональное обучение (они пополняются работодателями и вкладами самих работников и могут быть израсходованы исключительно на повышение квалификации последних). В странах ЕС система образовательных ваучеров распространяется и на обучение работающих.
К сожалению, ТК РФ в этой части весьма односторонне регулирует отношения по профессиональной подготовке и повышению квалификации работников. Уже отмечалось, что данное право реализуется, как правило, на договорной основе (соглашение, коллективный договор, трудовой договор) и приобретает характер субъективного права только в двух случаях: если оно закреплено в коллективном договоре (локальном нормативном акте) и (или) индивидуальном договоре с работником, либо в случаях, когда работодатель по закону обязан провести такое профессиональное обучение.
С начала 80-х годов во многих европейских странах разрабатывается и внедряется концепция обучения, основанного на компетенциях. Профессиональная компетенция - довольно емкое понятие, включающее не только профессиональные способности и умения (трудовая функция в рамках должности, профессии, специальности, квалификации), но и способность использовать ноу-хау, самостоятельно действовать в новых ситуациях при решении профессиональных проблем. В настоящее время обучение, основанное на компетенциях, получило широкое распространение в странах Евросоюза. Западные системы образования и обучения включают в себя две подсистемы: начальное, направленное на освоение базовых квалификаций, позволяющих гражданам выйти на рынок труда, и последующее непрерывное, в значительной мере ориентированное на компетенции, а не на освоение конкретных программ обучения.
В рамках такого профессионального образования расширяются возможности приобретения квалификаций, в том числе путем постепенного накопления единиц квалификаций (так называемых ”кредитных единиц”).
Российская система профобразования еще не осуществила переход к обучению, основанному на компетенциях, позволяющему обеспечить гибкость образовательных траекторий и возможность экономически эффективного ”доучивания” или переобучения работников при переходе с одного места на другое. Перенос акцента на понятие ”компетенция” как наиболее значимого фактора обеспечения потребностей экономики потребует переосмысления традиционных институтов профессионального обучения работника и трудового договора (в ключе определения трудовой функции работника). Отметим, что согласно ТК под трудовой функцией работника понимается либо работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации, либо конкретный вид поручаемой работы. Если первый вариант определения трудовой функции особых вопросов не вызывает, то второй - наоборот, вызывает слишком много, так как ТК не называет формальных критериев определения ”вида работ”.
МОТ видит тесную связь между непрерывным обучением, компетентностью и квалификацией. Для повышения своей компетентности и квалификации работник должен постоянно учиться, пополняя и совершенствуя имеющиеся знания. При этом МОТ разграничивает понятия ”компетентность” и ”квалификация” работника. Термин ”компетентность”, по определению МОТ, охватывает знания, навыки и умения, применяемые и совершенствуемые в конкретных условиях. Квалификация связывается с официальным ”выражением” профессиональных и специальных навыков работников, которые признаются на международном, национальном или отраслевом уровнях. В российской интерпретации понятие ”компетентность” во многом совпадает с понятием ”деловые качества” работника. Пленум ВС РФ в постановлении от 28 декабря 2006 г. ”О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного суда от 17 марта 2004 г. № 2 ”О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации” разъяснил, что под деловыми качествами работника следует понимать способности физического лица выполнять определенную трудовую функцию с учетом имеющихся у него профессионально-квалификационных и личных качеств (состояние здоровья, уровень образования, опыт работы по данной специальности, в данной отрасли и др.).
В условиях глобализации экономики и увеличения мобильности рабочей силы профессиональный стандарт РФ должен ориентироваться на международное образовательное пространство: очевидно, что право на профессиональное образование ”выходит за рамки” национальных систем повышения квалификации. Для достижения этой стратегической цели необходимо решить ряд задач, включая достижение сопоставимости уровней образования и профессионального обучения; сравнимости квалификаций, дипломов, полученных гражданами разных стран; взаимного признания государствами компетенций и квалификаций (”квалификационные рамки”), дипломов. Здесь можно выделить несколько уровней: акты ООН, МОТ; международные региональные акты (СНГ, Совета Европы); международные договоры РФ.
В настоящее время право работников на профессиональное обучение относится к международно-правовым стандартам трудовых прав. Право каждого человека на образование признается во Всеобщей декларации прав человека. Профподготовке и профориентации посвящены Конвенция МОТ №142 о профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов (1975 г.) и одноименная Рекомендация МОТ №150 (1975 г.), также Рекомендации №88 о профессиональном обучении работников, включая инвалидов (1950 г.), № 136 о специальных программах занятости и подготовки молодежи (1970 г.), №117 о производственном ученичестве (1962 г.). В этих актах содержится широкий комплекс норм, направленных на формирование в государствах-членах МОТ развитых национальных систем профессиональной ориентации и профессионального обучения населения.
В 2002 г. в рамках ЕС была принята Декларация Еврокомиссии и министров образования европейских стран по развитию сотрудничества в области профессионального образования и обучения в Европе, положившая начало так называемому Копенгагенскому процессу. В Декларации сформулированы задачи, связанные с созданием единого европейского пространства в области профессионального обучения, обеспечением прозрачности присвоения квалификаций, признанием квалификаций и др. Россия активно включилась в процесс унификации требований к высшему образованию, направленный на обеспечение взаимного признания документов о высшем образовании - так называемый Болонский процесс. Болонская декларация (1999 г.) определила общую модель дипломов и структуру высшего образования на основе четко сформулированных и сопоставимых на международном уровне учебных циклов и уровней обучения (бакалавриат, магистратура).
Следует упомянуть и о международных соглашениях в рамках СНГ. Думается, что не стоит откладывать в долгий ящик решение проблемы формирования единого образовательного пространства в рамках этой международной организации, пока на постсоветском пространстве еще остаются ”общие корни” организации ПОиО. Речь идет о соглашениях о сотрудничестве в области образования (15 мая 1992 г.) и формирования единого (общего) образовательного пространства СНГ (17 января 1997 г.); о взаимном признании и эквивалентности документов о среднем (общем) образовании, начальном профессиональном и среднем профессиональном образовании (15 сентября 2004 г.). 25 мая 2006 г. решением Совета глав правительств СНГ была утверждена Концепция развития образования взрослых в государствах СНГ. Она предполагает по крайней мере два основных этапа реализации: во-первых, гармонизацию национальных законодательств в области образования, во-вторых, развитие организационно-управленческих механизмов межгосударственного сотрудничества в данной сфере, обеспечение непрерывности профессионального образования, признание квалификаций.
Таким образом, российская система профобразования и обучения должна развиваться в направлении интеграции в международное образовательное пространство, но делать это надо с учетом национальных особенностей, ни в коем случае не разрушая собственной системы профобразования.