Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2007 г.
Владимир СЕЛИН Доктор экономических наук, профессор Главный научный сотрудник Института экономических проблем Кольского научного центра РАН
Проводимые в нашей стране реформы существенно изменили методические подходы и нормативные основы регулирования трудовых отношений, в том числе в территориальном аспекте. Более 15 лет рядом НИИ проводятся исследования по районированию регионов с максимальным учетом объективных условий труда и проживания. Как и любая другая работа, затрагивающая интересы миллионов россиян, она требует взвешенности и деликатности. Адаптация схем районирования к существующей системе районных коэффициентов проходит поэтапно и до настоящего времени не завершена. В этой связи более чем странно выглядят изыскания, связанные с критическим анализом подходов к районированию, автор которых под видом защиты коэффициентов в итоге предлагает их отменить. Причем не только на Севере России, но и во всех других субъектах Федерации.
Выделение территорий с особыми условиями хозяйствования, к которым относится и Север, - тема, вызывающая глубокий интерес отечественных и зарубежных специалистов. К категории северных профессор С.Славин, в частности, относит территории, расположенные к северу от старообжитых экономически развитых районов страны, отдаленных (за немногими исключениями) от крупных промышленных центров, с суровыми природными условиями, неблагоприятными для сельского хозяйства, повышенными (при прочих равных условиях) затратами общественного труда на производимые здесь работы по сравнению с районами, расположенными южнее. Наиболее значимым с социально-экономической точки зрения является выделение районов так называемого Крайнего Севера и приравненных к нему местностей в целях привлечения с помощью различных льгот, надбавок и компенсаций рабочей силы в богатые природными ресурсами, но слабо заселенные регионы.
Систему северных гарантий государство использовало как важнейший элемент в регулировании трудовых отношений, тогда как ПМ, рекомендуемый автором в качестве универсального инструмента, заменяющего районные коэффициенты, для этих целей совершенно не приспособлен.
Понятие “Крайний Север”, употребляемое для обозначения строго очерченной территории, впервые появилось в “Положении о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР”, утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 10 мая 1932 г., а перечень местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, определен постановлением СНК СССР от 18 ноября 1945 г. В дальнейшем этот перечень дополнялся и расширялся: были приняты указы Президиума ВС СССР “Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера” (от 10 февраля 1960 г.), “О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера” (от 26 сентября 1967 г.), ряд постановлений правительств СССР и РСФСР.
В 1989 г. к данной категории территорий относились полностью или частично 20 краев, областей и республик общей площадью 11 млн. км2 и населением 12,2 млн. человек.
Все мы помним, каким непростым был переход от монополии государства на собственность к многообразию ее форм, от принципа планомерности к управлению по критерию эффективности. До этого семь десятилетий государство определяло, где и что строить, кому и как жить, сколько и за что платить.
Сформировалась система государственных гарантий, обеспечивающая привлечение трудовых ресурсов в районы Сибири, Крайнего Севера, Дальнего Востока, в другие регионы. Естественно, в новых условиях возник вопрос, как должна трансформироваться эта система в целом и отдельные ее составляющие в частности.
В соответствии с постановлением СМ РСФСР от 29 августа 1990 г. Государственный комитет по социально-экономическому развитию районов Севера (Госкомсевер) сформировал рабочую группу из специалистов НИИ труда, Института экономических проблем Кольского научного центра РАН, Института географии РАН, ряда других научных учреждений, включая медицинские, под руководством доктора экономических наук Г.Лузина. В постановлении подчеркивалось, что принятие квалифицированных решений по вопросам российского Севера сталкивается со слабой научной проработкой принципов районирования северных территорий, отсутствием обоснованных критериев для районирования, преобладанием “волевых” методов при определении размеров различных трудовых гарантий и денежных компенсаций населению. В 1991 г. рабочая группа свою задачу в основном выполнила, и в связи с подготовкой к VI Съезду народных депутатов РФ соответствующий доклад был выпущен массовым тиражом и направлен во все республики, края и области, имеющие северные территории.
Не стану утомлять читателей детальным анализом документа, приведу лишь его структуру:
Замечу, что, разработав научно обоснованный подход к районированию, авторы доклада отнюдь не предлагали немедленно пересчитать на его основе северные гарантии - ведь в их состав входят не только районные коэффициенты.
Почему методика не нашла всеобщего или даже широкого применения? Выделю как минимум два фактора. Первый связан с призывом, обращенным к регионам: “Берите свободы, сколько хотите”; второй - со сложностью адаптации нового подхода к районированию и системе выплат (решение этой задачи постоянно откладывалось, чтобы не создавать поводов для роста социальной напряженности).
Представляется обоснованным остановиться на сомнительных приемах, которыми пользуется М.Тараканов. В частности, он считает, что поскольку районирование на первом этапе проводилось исключительно для районов Севера, то на остальных территориях, где районные коэффициенты выплачиваются, их можно и вовсе отменить. Приводится следующая цитата: “Кроме официально утвержденных районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей, на которые распространяется действие федерального закона “О гарантиях и компенсациях”, существует большая территория (с юга примыкающая к Северу России), состоящая из 18 субъектов Федерации, на которую распространяется действие льгот по оплате труда по типу “северных”. По данным НИИ труда (сейчас ИТ и СС), в 1997 г. в этих районах проживало 45,9 млн. человек, в том числе 19,7 млн. работающих, то есть в 3,9-3,5 раза больше, чем в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Формально объединение указанных районов в территории Севера, по мнению специалистов, существенно искажает реальную картину поддержки Севера, значительно ее завышая”.
Далее автор замечает: “Поэтому систему следует поменять”. Какую систему? Как поменять? Об этом умалчивается. Но зерно сомнений брошено: не иначе, как новая методика районирования содержит нечто неблагоприятное для тех территорий, которые не относятся к Северу, но где применяются районные коэффициенты.
На самом деле, если бы уважаемый автор прочитал не только введение, но и саму работу, он бы легко понял, о чем идет речь. Дело в том, что в то время основным аргументом Министерства экономики РФ против районных коэффициентов на Севере была высокая затратность выплат для бюджета, якобы исчисляемая в десятках миллиардов рублей. Однако специалисты НИИ труда, проведя контрольные расчеты, доказали, что в эту сумму министерство включило коэффициенты не только Крайнего Севера и приравненных местностей, но и всех других территорий, где они используются, а также выплаты работникам хозяйствующих субъектов, которые к бюджету не имеют никакого отношения. Таким образом, министерские “затраты” сразу сократились на порядок, а сам аргумент “канул в Лету”. Но, как оказалось, не окончательно, только сейчас он совершенно по-новому интерпретируется.
В противовес районированию по условиям дискомфортности в качестве универсального средства регулирования автором выдвигается территориальный ПМ. Это очевидное заблуждение. Стоит напомнить, что в соответствии с Федеральным законом “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” данный расчетный показатель применяется в субъектах Федерации в целях:
По своему экономическому содержанию ПМ не предназначен для регулирования заработной платы. Определяя некую предельную сумму, обеспечивающую выживание человека, ПМ никак не связан ни с количеством, ни c качеством труда.
Необходимо иметь в виду хотя бы тот факт, что ПМ определяется стоимостью потребительской корзины для основных социально-демографических групп с учетом девяти зон по минимальным наборам продуктов и трех зон по минимальному набору услуг в субъектах Российской Федерации”.
При этом в распределении регионов по зонам, сформированным в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления непродовольственных товаров, республики Карелия и Саха (Якутия), Мурманская, Томская и Новосибирская области и еще более 20 субъектов Федерации отнесены к одной группе с холодным и резко континентальным климатом. А при группировке по зонам, сформированным в зависимости от факторов, влияющих на особенности потребления продуктов питания, северная часть Республики Саха относится к первой зоне, а остальная часть - к третьей, в то время как Мурманская область полностью относится ко второй зоне.
Теперь самое время вспомнить приводимый автором пример, связанный с тем, что у Мурманска “интегральная оценка дискомфортности с учетом значимости факторов” равна 33,3, тогда как у Оймяконского улуса (полюс холода) - 34,7. Это позволяет утверждать, что и с позиций потребительской корзины они должны быть примерно равны.
Кто-то наверняка скажет, что сравнение неправильно, ведь величина ПМ определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных соответствующего органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. Как известно, цены - дело тонкое, и в Якутии они могут быть намного выше, чем в Мурманской или любой другой области в европейской части страны. Информация для скептиков: в 2005 г. ПМ в Мурманской области составлял 4820 руб., в Республике Саха (Якутия) - 4851 руб., а в Ненецком АО - 5214 руб.
А теперь вопрос на “засыпку”. Кто больше потеряет от “мротно-антикоэффициентной” реформы - Мурманская область или Оймяконский улус? Правильно, улус, так как там сейчас коэффициент 2, а в Мурманской области - только 1,5. Ведь нужно иметь в виду и тот факт, что никто не рассчитывает ПМ для каждого района или села. Счет идет в целом по субъекту Федерации или (в случае значительного “широтного простирания”) по двум зонам. А как будут обстоять дела в регионах (Красноярский край, Тюменская область, республики Саха (Якутии) и Коми), где установлены три-четыре районных коэффициента?
Дальше - больше. М.Тараканов считает, что благодаря ПМ “снимается проблема бесконечных дискуссий по поводу того, что такое Север России, как и зачем его делить на широтные зоны”. Вот оно - откровение! Нет Севера - нет проблемы. Он подчеркивает, что бюджетник бюджетнику рознь, что “зарплата государственных чиновников уже давно вышла за приемлемые в общественном сознании пределы”. Но позвольте! Заработная плата старшего научного сотрудника академического НИИ или доцента вуза сейчас практически соответствует денежному содержанию ведущего специалиста областного правительства или главного специалиста администрации среднего города с населением в 60-70 тыс. человек, что в целом коррелирует с требованиями к квалификации и сложностью работ. Так неужели автор полагает, что чиновникам коэффициенты нужно отменить, а ученым мужам - оставить. Или готов во имя научного эксперимента пойти на жертвы и в отношении собственной заработной платы? Но согласятся ли коллеги?
Черчиллю приписывают такую фразу: “Когда русские сталкиваются на своем пути с большой проблемой, они создают еще большую проблему, чтобы преодолеть первую”. Это очень тернистый путь.
Обратимся к заключительному расчету борца с “северным изоляционизмом”. К сожалению, его придется привести полностью, иначе не будет понятно социально-экономическое содержание новой проблемы.
Итак, автор хочет через какое-то время, допустим в 2014 г., заменить ориентиры государственного регулирования зарплаты (от районных коэффициентов - к ПМ) и предлагает идти следующим образом. Например, в Мурманской области в 2006 г. минимальная зарплата - 800 руб. в месяц, ПМ - 4500 руб. К 2014 г., когда предполагается отказ от районных коэффициентов, инфляция повысит ПМ до 7000 руб.
Постепенность снижения границы, сверх которой не будет начисляться коэффициент, определяется в 1000 руб. Тогда относительно размера границы по применению районного коэффициента сложатся такие величины: 2007 г. - 7000 руб., 2008 г. - 6000 руб., 2009 г. - 5000 руб., 2010 г. - 4000 руб., 2011 г. - 3000 руб., 2012 г. - 2000 руб., 2013 г. - 1000 руб., 2014 г. - 0 руб. Соответственно последовательность повышения минимальной зарплаты окажется следующей: 2007 г. - 1500 руб., 2008 г. - 2000 руб., 2009 г. - 2500 руб., 2010 г. - 3000 руб., 2011 г. - 4000 руб., 2012 г. - 2000 руб., 2013 г. - 1000 руб., 2014 г. - 0 руб.
Таким образом, общий размер заработка работников, получающих по минимуму, с учетом районного коэффициента (предполагается, равного 1,4), составит в 2007 г. - 1500 руб. + 600 руб. = 2100 руб., в 2008 г. - 2000 руб. + 800 руб. = 2800 руб.; в 2009 г. - 2500 руб. + 1000 руб. = 3500 руб.; в 2010 г. - 3000 руб. + 1200 руб. = 4200 руб.; в 2011 г. - 4000 руб. + 1200 руб. = 5200 руб.; в 2012 г. - 5000 руб. + 800 руб. = 5800 руб.; в 2013 г. - 6000 руб. + 400 руб. = 6400 руб.; в 2014 г. - 7000 руб. + 0 руб. = 7000 руб.
Автор “антикоэффициентной” теории констатирует: “Значит, в определенный момент (в примере - 2014 г.) применение районного коэффициента потеряет смысл естественным образом (естественным!), потому что процесс поэтапного приближения МРОТ к территориальному ПМ синхронизируется с поэтапным ограничением зарплаты, на которую начисляется районный коэффициент”.
Давайте посмотрим, что же будет на практике. До 2010 г. соблюдаются некие приличия, то есть размер районного коэффициента (1,4) сохраняется, как и было указано во вводной части. А с 2011 г. начинается метаморфоза: сначала он превращается в 1,3, затем в 1,16, а в дальнейшем и вовсе в ноль. То есть федеральное правительство (или правительство субъекта Федерации) начиная с 2011 г. должно выпускать нормативные акты, уменьшающие размеры коэффициентов, а потом и отменяющие их, не только в производственной, но и в бюджетной сфере, естественно, с ухудшением условий оплаты труда большого количества трудящихся. Необходимо иметь в виду, что районные коэффициенты применяются и к пенсиям. С ними как быть? Да и ст.55 Конституции РФ запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Но дело даже не в этом. Давайте вернемся к расчету еще раз. Правильно провозглашается, что минимальную зарплату нужно довести до прожиточного минимума. Однако тогда этот процесс будет происходить повсеместно и с равной динамикой, кроме территорий, где применяются районные коэффициенты. Там рост минимальной заработной платы с 2011 г. замедлится (по отношению к другим субъектам Федерации), а в 2014 г. и вовсе прекратится в связи с “поглощением” коэффициентов. Причем не только на Севере, но и во всех других регионах, где применяются коэффициенты. То есть ухудшение материального положения произойдет на территориях с населением не 12 млн., а 50 млн. человек: в Пермском крае, в Вологодской области, в Приморском крае и во многих других. Им-то за что “счастье”? Такой вот метод борьбы с “северным изоляционизмом”.
Государственное регулирование трудовых отношений - проблема достаточно сложная, и касаться ее не стоило бы. Но вопрос поставлен, и хочется ответить критикам “балльного районирования”. Это регулирование зависит от общей концепции региональной политики, принятой в данной государственной системе. Однако на общие принципы заметный отпечаток накладывают специфические особенности северных регионов. Здесь в большей мере проявляются стратегические интересы государства, в ряде случаев “размывающие” стандартные критерии8.
Если говорить о Канаде, то необходимо отметить попытки стандартизации в 70-х годах (в соответствии с широко известной схемой Л.Амлена) в части установления степени “северности территорий” (кстати, тоже балльной) и на этой основе - размера надбавок. Это не являлось обязательным требованием для коммерческих структур, но выдерживалось в определенной мере для государственных и муниципальных служащих. Север Канады был разделен на шесть природно-климатических зон по дискомфортности (надбавки от 265 до 1320 канадских долл.), а также по уровню стоимости жизни (от 225 до 1275 канадских долл.). Применялись дополнительные надбавки за срок службы на Севере.
Следует иметь в виду специфику организации труда. В Канаде превалирует модель “освоения без заселения”. Так, на крупнейшем предприятии канадского Севера - никелевом комбинате “Томсон” - в 70-е годы 50% персонала было занято менее года и лишь 11% - более пяти лет. На “Норильском никеле” показатели прямо противоположные.
У нас в течение 50 лет реализовывали концепцию “базового” освоения Севера. Созданы десятки городов с населением в сотни тысяч жителей, определяющие устойчивую конструкцию освоения огромных территорий. Переход к другой модели неразумен и нереалистичен, поскольку в любом случае потребует колоссальных расходов при неизбежной потере части накопленного производственного потенциала.
Не секрет, что социально-экономические процессы на российском Севере достаточно противоречивы. По отношению к средним по стране показателям здесь невысокий уровень жизни, запредельные тарифы на услуги ЖКХ, низкая транспортная доступность и т.п. Как следствие - очень высокая миграция: за последние 15 лет население этих территорий уменьшилось на 2 млн. человек, обезлюдели сотни поселений. Так что надо хорошо подумать, прежде чем начинать абсолютно непроработанный и непредсказуемый по последствиям эксперимент с районными коэффициентами.