Россия перед вызовом XXI века

Важным условием результативности происходящих радикальных преобразований несомненно является выстраивание полноценного гражданского общества как системы независимых институтов, защищающих общественно значимые интересы. Процесс его формирования, как это часто у нас случается, подталкивается “сверху”: за обыденностью рядовому человеку само понятие ”гражданского общества” не кажется таким уж значимым, а существующие его атрибуты - действительно весомыми. Ничего не поделать: осознание людьми того, что истинным субъектом власти является народ, которому государство служит, требует времени (а что для истории 15-20 лет?). Тем более важным представляется акцентирование косвенных признаков становления гражданского общества. Один из наиболее очевидных - институт Счетной палаты, посредством которого осуществляется независимый внешний контроль граждан за использованием общественного достояния, то есть контроль за государством. О деятельности этого органа - в интервью, которое Сергей СТЕПАШИН, Председатель Счетной палаты РФ, любезно согласился дать главному редактору “ЧТ”.

---

Очевидно, речь идет не о прямом, а об опосредованном контроле общества за государством?

Разумеется. Счетная палата формируется представительной ветвью власти, а стало быть, по поручению избравших ее граждан-налогоплательщиков контролирует правильность использования их средств исполнительной властью. В этом ей ассистируют СМИ, Общественная палата, Российский союз налогоплательщиков и другие институты. В совокупности данный процесс в отличие от внутреннего ведомственного контроля (самоконтроля) государства и называется внешним, независимым от исполнительной власти. В законе о Счетной палате РФ прямо прописано, что она обладает функциональной и организационной независимостью.

Мы являемся органом, подотчетным Федеральному Собранию. Ежегодно отправляем в парламент до тысячи материалов по результатам проведенных проверок. Дважды в месяц наши аудиторы отчитываются перед сенаторами с привлечением чиновников разного уровня.

Рядовой гражданин вроде бы и не прочь узнать, как чиновники тратят бюджетные средства, однако этим желанием, как правило, все и ограничивается...

Исследования в области так называемой экономики бюрократии показывают, что любой бюрократ не заинтересован в экономии общественных ресурсов. Напротив, принятие дорогостоящих программ, разного рода проектов национального масштаба предоставляет чиновникам широкие возможности для личного обогащения и оказания услуг так называемым аффилированным структурам. С этой точки зрения отсутствие независимого внешнего финансового контроля за деятельностью органов исполнительной власти создает условия для процветания бюрократии, а ее укрепление с неизбежностью ведет к ослаблению государства, снижению его эффективности.

В государстве нет и не может быть зон, закрытых для внешнего аудита. Более того, органы власти сами понимают, почему так важно быть открытыми для внешнего финансового контроля. Ведь развитие в России эффективной системы финансового контроля - важнейший фактор укрепления доверия общества к государству, повышения результативности проводимых широкомасштабных реформ в бюджетной, административной, муниципальной и социально-экономической сферах. И в этом заключается важнейшая социально-регулятивная роль института государственного аудита.

Неотъемлемой его функцией является защита национальных интересов России в сфере финансов и экономики, в том числе в вопросах недропользования. (В этой связи не могу не привести в качестве примера проверки Счетной палатой соглашений о разделе продукции “Сахалин-1” и “Сахалин-2”. Напомню также, что наша позиция относительно ситуации вокруг Штокманского месторождения поддержана последними решениями.)

Кроме того, развитый внешний аудит является действенным инструментом для снижения информационной асимметрии в отношениях общества и государства.

Работа Счетной палаты в последние годы реально демонстрирует, как на практике высший орган государственного аудита осуществляет функцию ”обратной связи” и оптимизации решений органов государственной власти: начиная от обязательных заключений на проект федерального бюджета и заканчивая оценками хода реализации национальных проектов, развития местного самоуправления или реформы РАН.

Счетная палата фактически участвует в формировании бюджетной политики государства. Как бы вы охарактеризовали бюджет-2007 в сравнении с бюджетами, скажем, последних трех лет? В чем его достоинства, в чем - недостатки?

Бюджет-2007 в большей мере, чем в прошлые годы, ориентирован на активизацию бюджетной политики государства, ее переориентацию на решение стратегических задач в социальной и инвестиционной сферах. Пожалуй, впервые этот документ разработан на базе реалистичного макроэкономического прогноза.

Одним из основных приоритетов бюджета является решение задач по улучшению качества жизни россиян, в частности в рамках реализации приоритетных национальных проектов. Увеличены расходы на инвестиционные нужды: только на федеральные целевые программы планируется выделить 543 млрд. руб., что на 29% выше уровня предыдущего года. Повышены ассигнования на выполнение таких социально важных задач, как обеспечение жильем военнослужащих и граждан, проживающих в сельской местности, на поддержку бюджетов субъектов Федерации.

Однако позитивные сдвиги не могут затенить и ряд нерешенных проблем: выделю, к примеру, две. Одна из них связана с дальнейшим уменьшением финансовой самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов. Другая - с новой бюджетной классификацией, затрудняющей проведение по-настоящему качественного аудита исполнения бюджета. Она не позволяет в полной мере отдельно выделить и проанализировать расходы, скажем, в такой важной сфере, как гражданская наука. Еще сложнее разобраться в основных составляющих оборонных расходов.

Достаточно ли, с вашей точки зрения, прозрачен механизм расходования бюджетных средств? Можно ли говорить, что переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в нашей стране завершен?

Начну ответ с конца вопроса, так как хотел бы предостеречь от поспешных выводов. Мировая практика показывает, что процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, долгий. В Великобритании он до сих пор не закончен (хотя был начат около 20 лет назад), то же - в Швеции и Нидерландах.

Практически во всех западных странах, переходящих к бюджетированию, ориентированному на результат, вначале была проведена реформа системы контроля, а затем уже внедрялись новые принципы бюджетного планирования. С теоретической точки зрения это вполне логично: прежде чем делегировать органам исполнительной власти, особенно на местах, новые финансовые полномочия, необходимо создать соответствующую систему контроля.

Но у нас нет времени на раскачку, и потому бюджетная реформа и модернизация системы государственного финансового контроля должны происходить одновременно. Реформы нужно продвигать ”единым фронтом”.

Могу с уверенностью сказать, что наши контрольные органы уже сегодня готовы работать в новых условиях. Но для введения современных форм аудита нам очень не хватает нормативно закрепленных индикаторов и критериев эффективности. Поэтому приходится самостоятельно формировать системы показателей, позволяющих оценивать деятельность органов исполнительной власти. Эти разработки проходят экспертизу в соответствующих министерствах и ведомствах, а потом становятся одним из инструментов их бюджетного планирования.

Проблема совершенствования управления бюджетными средствами для России весьма актуальна. Ведь в условиях формирования бюджета-2007 уже не так важен вопрос, достаточно ли денег выделено на те или иные статьи расходов. Главное, разобраться: созданы ли действенные механизмы, для того чтобы уже запланированные в бюджете средства не только дошли по назначению, но и были по-настоящему эффективно использованы, привели к достижению ожидаемого результата. Как сказал недавно по этому поводу президент, мы не должны допустить “раздувания” неэффективных расходов.

Оставляет желать лучшего и степень прозрачности бюджетного процесса. Как и в прошлые годы, расчеты доходов бюджета представлены по укрупненным показателям, не позволяющим установить их обоснованность.

Контрольные мероприятия Счетной палаты показывают, что наличие значительных неиспользованных остатков средств федерального бюджета, практика неравномерного расходования средств бюджетополучателями могут привести в 2007 г. к неполному и неэффективному их использованию, дальнейшему росту остатков объемов финансирования федерального бюджета на лицевых счетах бюджетополучателей в конце финансового года.

Изменили ли национальные проекты подход к распределению расходов на социальные цели? Как в бюджете нацпроекты соотносятся с федеральными целевыми программами? В рамках реализации нацпроектов Счетная палата проводит новый вид контрольных мероприятий - аудит эффективности бюджетных расходов. В чем его принципиальная инновационность?

Национальные проекты, напрямую обращенные к человеку и направленные на повышение его социальной защищенности, позволили сконцентрировать государственные ресурсы на нескольких важнейших направлениях развития социальной сферы - здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Для оперативного управления их осуществлением была сформирована, по существу, штабная управленческая структура (под руководством вице-премьера Д.Медведева), разработана новая нормативно-правовая база. Нацпроекты - это и своего рода полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, отработки технологий эффективного использования государственных средств на приоритетных направлениях. По сути говоря, именно на национальных проектах опробуются новые подходы, которые в перспективе позволят перейти к формированию более созидательной модели социально-экономического развития.

На реализацию национальных проектов в федеральном бюджете-2007 запланировано 231,0 млрд. руб., что на 96,5 млрд. руб. превосходит объем средств, предусмотренных на указанные цели в 2006 г.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы без индикаторов оценки их достижения. В итоге средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, не всегда ориентированы на четкие результаты.

В федеральном бюджете на 2007 г. два приоритетных национальных проекта ”Доступное и комфортное жилье - гражданам России” и ”Развитие АПК” осуществляются в рамках ФЦП (доля расходов на них в общем объеме финансирования ФЦП превышает 10%).

Уже на первых стадиях реализации проектов проводится аудит эффективности. Инновационность такого подхода по сравнению с обычными проверками расходования бюджетных средств состоит в том, что он нацелен прежде всего на комплексную оценку результативности расходов и выявление недостатков в управлении государственными средствами.

Так, проверка в Росздраве, связанная с осуществлением нацпроекта ”Здоровье”, выявила серьезные нарушения в организации централизованных закупок диагностического медицинского оборудования, четверть из которого была приобретена без проведения конкурса.

Как показали наши проверки, некоторые регионы столкнулись с проблемой некомплектности закупленного медоборудования, что существенно затянуло сроки его введения в эксплуатацию. Несмотря на высокие темпы поставок в регионы автомобилей “скорой помощи”, отмечены жалобы по поводу их низкого качества, конструктивных недоработок и т.д.

В рамках нацпроекта “Образование” со значительным опозданием осуществляются мероприятия по оснащению школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием. В регионах отмечается низкий уровень (всего 10%) расходования бюджетных средств на общеобразовательные учреждения, активно внедряющие инновационные образовательные программы.

Достаточно серьезные недостатки выявлены при проверке реализации нацпроекта ”Доступное и комфортное жилье - гражданам России”: отсутствие выделяемых площадей под строительство; значительный износ жилого фонда и нарастающие объемы ветхих и аварийных домов, высокая стоимость жилья, неразвитость системы долгосрочного жилищного кредитования, большие банковские ставки по ипотечным кредитам.

На фоне существенного увеличения межбюджетных трансфертов в бюджете-2007 по сравнению с бюджетом-2006 финансовая обеспеченность региональных и муниципальных бюджетов ухудшается. По-видимому, благополучие последних не должно зависеть от щедрости центра?

В федеральном бюджете на 2007 г. межбюджетные трансферты, передаваемые субъектам Федерации, увеличены более чем в 1,3 раза по сравнению с уровнем 2006 г. Доля указанных трансфертов в консолидированных доходах региональных бюджетов в текущем финансовом году составит 18%. Начиная с 2000 г. доля централизованных безвозмездных перечислений из федерального бюджета в региональные бюджеты постоянно увеличивается (в 2000 г. этот показатель составлял 9,4%). Таким образом, налицо тенденция к усилению зависимости бюджетов субъектов РФ от централизованных ассигнований, выделяемых им из федерального бюджета.

Политика сверхцентрализации государственных финансов лишает субъекты Федерации стимулов к расширению собственной доходной базы. Но самое главное, что при таком подходе трудно обеспечить максимальный результат при реализации на местах важнейших социально-экономических программ (длительный процесс согласования с различными федеральными ведомствами тормозит их осуществление).

Вместе с тем применяемая методика распределения федеральных дотаций не учитывает в полной мере различий между их экономическим и налоговым потенциалом. В результате возникла категория субъектов Федерации, которые (согласно этой методике) относятся к донорам, а на самом деле таковыми не являются.

Представляется необходимым создать внутренне непротиворечивую законодательную базу, обеспечивающую стабильные источники доходов муниципальных бюджетов. По имеющимся данным, в настоящее время только 7% муниципалитетов в финансовом отношении готовы к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

По мнению Счетной палаты, укреплять финансы субъектов РФ следует не за счет все возрастающих объемов передаваемых межбюджетных трансфертов, а благодаря расширению налоговой базы и созданию условий для ее роста как на региональном, так и на муниципальном уровне. Другими словами, управлять нужно не трансфертами, а налогами, формируя системные условия для увеличения собственной доходной базы регионов.

Стабилизационный фонд является предметом мониторинга со стороны Счетной палаты. Насколько эффективно, на ваш взгляд, осуществляется управление этим фондом?

Действительно, Счетная палата проводит мониторинг размещения и использования средств Стабилизационного фонда РФ.

В июле 2006 г. размещение поступающих в него средств стало осуществляться посредством их конвертации в иностранные валюты в соответствии с утвержденной нормативной структурой (45% - в доллары, 45% - в евро, 10% - в фунты стерлингов) и размещения на валютных счетах Банка России. Таким образом, Минфином и ЦБ было начато исполнение постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 508, на необходимость скорейшей реализации положений которого неоднократно указывала Счетная палата.

В 2006 г. размещение средств Стабилизационного фонда в иностранные ценные бумаги не проводилось.

По состоянию на 1 января 2007 г. объем средств Стабилизационного фонда составил 2346,92 млрд. руб. (89,13 млрд. долл.). Доходы от размещения средств Стабфонда достигли 22,99 млрд. руб.

По мнению Счетной палаты, необходимо дальнейшее совершенствование практики формирования и использования средств Стабилизационного фонда, разработки механизмов эффективного управления его средствами. Анализ международного опыта управления средствами подобных фондов показывает, что главным его принципом является ”конструирование” эффективных инвестиционных портфелей.

В настоящее время рассматриваются предложения Минфина России о создании на базе Стабилизационного фонда Нефтегазового фонда с выделением в его составе Резервного фонда и Фонда сбережений.

Основная задача Фонда сбережений - гарантированное сохранение части нефтегазовых доходов для будущих поколений и обеспечение устойчивости бюджетной системы в долгосрочной перспективе. Управление средствами Фонда должно быть направлено на получение максимально возможного дохода (с учетом установленных ограничений на инвестиционные риски).

В какой степени деятельность Счетной палаты способствует снижению коррупции в эшелонах власти?

Хотел бы уточнить: Счетная палата - орган, не входящий в число правоохранительных. Непосредственной борьбой с коррупцией она не занимается по статусу. Наша задача - контроль за бюджетом, за государственными финансовыми средствами. Осуществляя такой контроль, мы опосредованно выходим на нарушения ”государевых людей”, которые дают повод подозревать их в совершении действий коррупционного характера. Свежий тому пример: ситуация вокруг проектов “Сахалин-1” и “Сахалин-2”. Еще в начале 90-х годов, когда нефтедобыча на сахалинском шельфе только начиналась, было ясно, что условия, предлагаемые нашему государству, невыгодны. Кто получил за их лоббирование солидный ”откат”, теперь можно только догадываться...

Что же касается возможностей Счетной палаты в сфере, о которой вы спрашиваете, то в последнее время они расширились. Во-первых, внесены изменения в Уголовный кодекс; теперь за нецелевое использование бюджетных средств чиновника можно привлечь к ответственности. Кстати, свобода в распоряжении серьезными бюджетными средствами в течение долгих лет провоцировала чиновников на немотивированные переброски государственных денег с программы на программу, что подстегивало коррупцию.

Если сравнивать наши возможности с возможностями идентичных зарубежных ведомств, то мне импонируют принципы, положенные в основу работы Счетных палат в ряде стран Латинской Америки. Традиционно считается, что именно там коррупция цветет пышным цветом. Так ли это? В 2004 г. я, что называется, на месте познакомился с опытом работы родственных структур (их называют Счетными судами) в Бразилии, Чили и Уругвае. И они и мы опираемся на положения Лимской декларации. Но кроме того, латиноамериканские коллеги 20-30 лет назад законодательно получили право запрашивать у крупных чиновников финансовые документы, подтверждающие легитимность средств на приобретение ими дома, квартиры, машины и т.д. Далее, без проверки и визы Счетного суда назначение на высокую государственную должность просто не может состояться.

Речь не идет о том, что у нас этими вопросами должна заниматься именно Счетная палата, но я убежден в необходимости введения сходной практики и в нашей стране. Сейчас для этого нет никаких юридических ограничений. Конвенция по борьбе с коррупцией наконец ратифицирована: семь лет понадобилось, чтобы снять все псевдоаргументы, связанные с якобы нарушением прав человека, вторжением в бизнес и прочее...

Замечу, аналогичные методы применяются и в самых демократически продвинутых странах. Недавно в Швеции подала в отставку глава одного из министерств в связи с тем, что не заплатила налоги со стоимости услуг, оказываемых ей домработницами. У нас, к сожалению, над такой щепетильностью сегодня только посмеются.

Что касается коррупции, то это явление - ”больное место” не только для России. Борьба с ней особенно актуальна для стран с развивающейся рыночной экономикой и формирующейся демократией. Конечно, коррупция - абсолютное зло в любой стране, но в странах, где высок процент бедных людей, она - зло в квадрате. Переплетение двух этих проблем вызывает в обществе высокое социальное напряжение. Объективная и прозрачная информация Счетной палаты по результатам расходования бюджетных средств и использования государственной собственности играет существенную роль в повышении эффективности государственного сектора экономики, а значит, и в снижении уровня коррупции.

С нашей точки зрения, одним из направлений борьбы с коррупцией является законодательное регулирование - прежде всего установление законодательных норм, препятствующих необоснованному вмешательству со стороны чиновников в деятельность хозяйствующих субъектов.

Когда мы говорим о взятках вокруг крупных экономических проектов, о делах некоторых олигархов, нанесших колоссальный ущерб бюджету, - это правильно. Но масса населения страдает от взяточничества на низших этажах власти, взяточничества ежедневного, ставшего чуть ли не нормой жизни.

Безусловно, чиновники должны быть прежде всего законопослушными и справедливыми. А для этого надо стараться приглашать на работу с людьми тех, кто, прошу прощения за тавтологию, к людям относится по-человечески. Вот только где набрать столько ”добряков” для работы в госсекторе? Впрочем, человек рождается добрым, злым его делает окружающий мир. Чтобы чиновники подобрели, им необходимо самоуважение, а для этого нужно заслужить уважение граждан.