Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 5, 2006 г.
В феврале в Минздравсоцразвития России состоялось заседание ”круглого стола”, посвященное анализу хода реформы государственной гражданской службы в связи с вступлением в силу Указа Президента РФ ”О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы”. Вниманию читателей ”ЧТ” предлагаются фрагменты выступлений ряда его участников.
Одним из важнейших направлений проводимой в стране административной реформы является модернизация системы государственного управления. В частности, в рамках реализации федеральной программы ”Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)” выделено три ее вида - гражданская, военная и правоохранительная. Важная роль отводится регламентации требований к служебному поведению гражданских служащих (введение ”должностного регламента гражданского служащего”, в соответствии с которым осуществляется его служебная деятельность, определяются должностные обязанности, права и др.). Кроме того, законодательно закреплены обязательность прохождения гражданским служащим один раз в три года профессиональной переподготовки, порядок организации работы с кадровым резервом.
Предусмотрены антикоррупционные механизмы, в том числе запланировано формирование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. Для обеспечения постоянного развития гражданской службы предполагается принятие соответствующих программ. Предусматривается возможность установления по отдельным должностям гражданской службы основных условий оплаты труда, например, ее дифференциации в зависимости от зафиксированных в срочном служебном контракте показателей эффективности служебной деятельности, ориентированных на конечный результат.
Введение в действие нового законодательства способствует повышению эффективности работы гражданских служащих, позитивно влияет на качество оказываемых государственных услуг. Новый федеральный закон о государственной гражданской службе потребовал изменения подзаконной нормативной правовой базы.
31 декабря 2005 г. Президент РФ подписал Указ ”О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы”, что стало важным шагом на пути к созданию эффективно организованной модели государственной гражданской службы, отвечающей замыслам административной реформы. Вступление в силу данного акта имеет системообразующее значение для правового регулирования вопросов государственной гражданской службы, отнесенных к прерогативе подзаконного нормотворчества как федерального уровня, так и субъектов Федерации. Порядок введения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, включающего в себя соответствующие реестры субъектов РФ (многие из которых уже обновлены или находятся на заключительной стадии доработки), будет утвержден указом президента. Разработчик Реестра - Минздравсоцразвития России - сегодня единственный федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование сфере гражданской службы.
Виктор КОЗБАНЕНКО, руководитель направления по развитию и прохождению государственной гражданской службы Департамента трудовых отношений и государственной гражданской службы Минздравсоцразвития России: ”Мы выступали одним из государственных заказчиков федеральной программы реформирования государственной гражданской службы, рассчитанной на 2003-2005 гг. За это время на основе федеральных законов ”О системе государственной службы Российской Федерации” и ”О государственной гражданской службе Российской Федерации” разработан ряд нормативных правовых актов. На сегодняшний день вступили в силу девять указов президента, восемь из которых подготовлены нашим министерством. Наиболее значимы указы, касающиеся отношений, которые регулируются в сфере госслужбы, - ”Об аттестации государственных гражданских служащих”, ”О конкурсе на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы”, ”О примерной форме служебного контракта”; указы, связанные с предоставлением соответствующих социальных гарантий служащим, развитием основных прав госслужащих, установленных федеральным законодательством (например, связанных с командировками). Одним из долгожданных системообразующих нормативных правовых актов в этом звене подзаконного регулирования является Указ Президента РФ ”О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы”.
Предыдущий реестр предусматривал разделение должностей на обеспечивающие: исполнение полномочий непосредственно лиц, замещающих государственные должности, и деятельность государственных органов (все госслужащие). Существование ”временных” и профессиональных госслужащих не позволяло точно распределить должности в разных государственных органах в зависимости от выполняемых служащими функций. Такое положение усложняло служебное взаимодействие в системе госвласти и существенно дестабилизировало систему государственного управления.
На основе оптимизации должностной структуры государственных органов проведено уточнение статуса государственных гражданских служащих. Должности объединены в четыре категории - ”руководители”, ”помощники (советники)”, ”специалисты” и ”обеспечивающие специалисты”. В каждой из четырех категорий - пять групп должностей (младшая, старшая, ведущая, главная и высшая). 22 раздела реестра охватывают должности в аппарате определенного государственного органа. Начинается Реестр с должностей администрации президента, затем следуют должности в обеих палатах Федерального собрания, в высших судах (Верховном, Конституционном, Арбитражном), в аппарате правительства, федеральных органах исполнительной власти, подведомственных президенту, правительству и т.д.
Учреждение структуры должностей по каждой категории важно прежде всего для того, чтобы модернизация системы государственного управления, проводимая в русле административной реформы и в известной мере, конечно, в части реформирования самой госслужбы, позволила повысить эффективность профессиональной деятельности каждого государственного гражданского служащего.
С точки зрения отнесения должности к той или иной позиции это важно, потому что влияет на статус каждого чиновника, определяемый статусом органа, в котором должность учреждена, статус структурного подразделения в этом органе и статус самой должности в структурном подразделении. Соответственно выстраиваются квалификационные требования, которые предъявляются к конкретному уровню должностей. Гражданин, поступивший на службу, может претендовать на получение классного чина, присваиваемого в зависимости от замещаемой должности.
Идеология нового Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы во многом инновационна. Существенно расширился перечень должностей категории ”специалисты”, что удлиняет карьерную лестницу, по которой предстоит пройти начинающему специалисту, особенно по окончании вуза. Вместе с тем Реестр открывает широкие перспективы для профессионального карьерного роста как молодежи, так и государственных гражданских служащих, имеющих длительный стаж, повышает уровень их профессиональной мотивации.
В Реестре приводится перечень новых должностей, ряд которых с учетом состоявшихся решений по административной реформе перенесены в главную группу должностей категории ”руководители”.
В категории ”специалисты” к унифицированным наименованиям должностей ”советник” и ”консультант” впервые добавляются ”главный” и ”ведущий”. Гражданские служащие, занимающие эти должности, образуют основной корпус наиболее профессионально подготовленных кадров государственного аппарата.
Введение должностей категории ”обеспечивающие специалисты” позволяет рационализировать служебные операции, выполняемые в структурных подразделениях государственных органов. Прежде всего - за счет освобождения ”профессиональных” специалистов, имеющих квалификацию, соответствующую требованиям по должностям, от выполнения технических и иных стандартизированных функций, которые носят вспомогательный характер (делопроизводство, организационно-техническая работа и т.п.).
Указ о Реестре должностей мы рассматриваем в качестве одного из результатов, которых министерство достигло, выполняя программные мероприятия в 2003-2005 гг. Указом президента эта программа продлена на 2006-2007 гг., что позволит продолжить работу, в частности, над проектом постановления правительства о жилищных субсидиях для федеральных госслужащих как основной форме обеспечения их жильем (на федеральном уровне в улучшении жилищных условий нуждаются 22 тыс. человек). Мы считаем, что этот аспект должен быть составной частью национального проекта ”Жилище”.
В ряду разрабатываемых (в рамках продленной программы) проектов - указ о резерве должностей. Это также очень важный документ: он позволит сформировать банк потенциальных кандидатов, с профессиональной точки зрения наиболее подходящих к замещению (на конкурсной основе) должностей госслужащих, главным образом по высшей и главной группе, которые учреждаются в федеральных органах государственной власти.
Министерство осуществляло пилотные проекты и эксперименты по реализации разработок учебных и научных организаций, в частности - факультета государственного управления МГУ. Его ученые в сотрудничестве с коллегами из Российской академии государственной службы, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, Финансовой академии, ряда негосударственных организаций на протяжении трех лет реформирования госслужбы принимали активное участие в экспертной работе в федеральных органах исполнительной власти”.
Алексей СУРИН, декан факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова: ”Исследовательская деятельность, курируемая Министерством здравоохранения и социального развития, позволяет формировать задел перспективных разработок, реализация которых способна внести значительный вклад в усовершенствование госслужбы.
Мне показался интересным опыт ряда государств в создании механизма реализации интеллектуального продукта, являющегося результатом исследований. Вопрос: кто должен инициировать установки, диктовать задание - министр, вице-премьер, ученый? В развитых странах они вырабатываются в достаточно небольших, независимых ”мозговых центрах”, которые аккумулируют опыт университетов, исследовательских групп, экспертов. Именно к ним обращаются при выборе управленческой стратегии развития госструктур. Аналитики проводят соответствующие разработки, а заказчик выбирает среди предложений оптимальное. И если разработка приносит ожидаемый эффект, то консультанты поощряются, а если нет - с ними расстаются.
Подобные группы специалистов-консультантов необходимо формировать и у нас. Допустим, пять-шесть групп занимались бы определенной проблемой, выдвигали на суд министра свои предложения. И тогда нам легче было бы определять актуальные направления исследований, наиболее полно использовать научный потенциал”.
Виктор Козбаненко: ”По существу, программа реформ представляет собой древо целей. Их мы сейчас и выстраиваем с тем, чтобы, разработав некое видение перспектив, приблизить существующую ситуацию к идеалу, прописанному в законодательстве. Конкурсы представляют собой демократическую процедуру, регламентирующую отбор наиболее достойных творческих коллективов. Один из ”мозговых центров”, которые вносят в органы власти экспертные предложения, - Центр стратегических разработок, участвующий во многих научных разработках в связи с административной реформой, и конечно же, - реформой государственной службы”.
Владимир ЮЖАКОВ, рукововодитель проекта ”Административная реформа” Фонда ”Центр стратегических разработок”: ”Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, по сути, является отражением административной реформы в той ее части, которая связана с разделением уровней исполнительной власти.
В концепции административной реформы закреплены три основные цели: повышение уровня удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг (с 14% в 2006 г. до 50% - в 2008 г. и до 70% - в 2010 г.); снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (с 8,5% выручки в 2006 г. до 5% - в 2008 г. и до 3% - в 2010 г.); повышение качества государственного управления с точки зрения международных стандартов (перемещение в мировых рейтингах по качеству и эффективности госуправления из второй трети списка в его первую треть). Реформирование госслужбы призвано помочь достижению этих целей.
Как известно, административная реформа направлена на усиление ориентации госслужащих на достижение результатов, а, значит, на повышение зависимости денежного содержания гражданских служащих от эффективности их труда. Это ключевой момент, без которого административная реформа будет пробуксовывать, а реформирование государственной гражданской службы сведется лишь к принятию новых нормативно-правовых актов. Определенные шаги в этом направлении уже делаются. В частности, указ о денежном содержании предполагает выделение группы должностей гражданской службы, для которых оплата в большей степени будет увязываться с итогами работы. Исходя из целей административной реформы предстоит создать правовую базу, в соответствии с которой оплата труда всех гражданских служащих (с учетом, естественно, особенностей их должностей) будет зависеть от результативности их профессиональной служебной деятельности.
Чрезвычайно важна стандартизация государственных услуг, что предполагает скорейшее принятие должностных регламентов, предусматривающих качественные показатели деятельности каждого гражданского служащего, условия зависимости от них оплаты, отражение этих норм в контрактах. Недавно правительственная комиссия по административной реформе приняла первый стандарт государственной услуги по выдаче и замене внутренних паспортов граждан РФ и административный регламент ее исполнения. Стандарты будут отражены в регламентах госслужащих.
Согласно концепции административной реформы настройка механизмов функционирования государственных органов исполнительной власти должна осуществляться в форме разработки и внедрения административных регламентов исполнения функций государственных органов и в первую очередь - функций по предоставлению государственных услуг. При этом необходимо синхронизировать принятие административных и должностных регламентов. Установление последних обязывает гражданских служащих работать по новым правилам, которые, в свою очередь, жестко ориентированы на новые стандарты государственных услуг. Так, если предусмотрено, что выдача паспортов гражданам должна проводиться в течение 20 мин (как это записано сейчас в Стандарте государственных услуг по выдаче паспорта), то соответствующим образом должна быть организована вся деятельность государственного органа и каждого конкретного государственного служащего, обеспечивающего этот стандарт.
Крайне важной является разработка в рамках административной реформы ведомственных антикоррупционных программ. Урегулирование конфликтов интересов на государственной службе, как это предусмотрено законом о государственной гражданской службе, позволяет эффективно осуществлять профилактику коррупции, предотвращать злоупотребления и использование служебного положения в личных целях. В этом плане регулирование конфликтов интересов должно входить в антикоррупционные программы каждого органа исполнительной власти.
Здесь еще многое предстоит сделать. Во-первых, до сих пор не подготовлен проект указа президента о комиссиях по урегулированию конфликтов интересов. Во-вторых, даже нормы прямого действия, содержащиеся в законе о государственной гражданской службе (в частности, осуществление регулярных проверок в целях выявления конфликтов интересов и их устранения, не дожидаясь пока они обернутся злоупотреблением служебным положением), не выполняются. На мой взгляд, каждый государственный служащий должен, и закон этому не препятствует, заполнять декларацию о конфликтах интересов (помимо декларации о доходах), то есть подтверждать, что его личные интересы не вступают в конфликт со служебными. Во многих странах это обычная практика”.