Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 5, 2006 г.
Вячеслав БОБКОВ Доктор экономических наук, профессор Директор ФГУП ”Всероссийский центр уровня жизни” Николай МАЛИКОВ Кандидат философских наук Заведующий отделом ВЦУЖ
Общее и профессиональное образование - одна из составляющих экономического роста, повышения личных доходов, культурного уровня граждан, фактор, способствующий росту качества жизни.
Признание важности и актуальности развития образования (будущее страны всегда сидит за партами) получило воплощение в одном из приоритетных национальных проектов.
Документом, раскрывающим сущность и содержание этого проекта, является Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ № 803 от 23 декабря 2005 г. Ее цели - обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования в сфере образования, обновления структуры и содержания образования, усиления фундаментальности и практической направленности образовательных программ, формирования системы непрерывного образования.
Каким образом предполагается реализовать эти цели? Посредством совершенствования содержания и технологии образования, соответствующих экономических механизмов; повышения качества образовательных услуг и эффективности управления в этой сфере. К 2010 г. Минобрнауки планирует добиться значительных результатов: доля расходов на образование в ВВП страны составит 6%, охват детей до 6 лет детскими дошкольными учреждениями - 75%, практически все дети в возрасте 7-15 лет должны учиться в 1-9-х классах, 37% молодых людей в возрасте от 15 до 34 лет - проходить обучение, среди 25-34-летних восемь из каждых десяти человек - иметь среднее специальное образование и выше. Снизится доля нетрудоустроенных выпускников-очников государственных и муниципальных учебных заведений (начального профессионального образования - до 2%, среднего - до 5%, высшего - до 3%). Количество персональных компьютеров в школах должно увеличиться в 10 раз.
Новая Программа развития образования вносит принципиально важные изменения в Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденную в 2002 г.
Четыре года назад целью модернизации образования было создание механизма устойчивого развития системы образования, задачами - обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей его получения; достижение современного качества дошкольного, общего и профессионального образования; формирование соответствующих нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов; повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки; развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения.
Программа более радикальна по сравнению с Концепцией, что вполне оправданно. За прошедшие годы в системе образования проблемы не столько решались, сколько накапливались: учебно-материальная база школ продолжает устаревать; каждый второй школьник и каждый пятый студент учится в зданиях, требующих капитального ремонта; снижается фундаментальность среднего образования, обеспеченность методическими материалами остается низкой; качество знаний все более отстает от требований экономики; свыше четверти выпускников вузов и около трети выпускников техникумов не трудоустраиваются по специальности, полученной в учебном заведении; процесс ротации педагогических кадров проходит медленно. Возраст большинства педагогов превышает 40 лет.
Предпринимаемые государством меры по улучшению содержания образования, к сожалению, оказались малоэффективными. Так, осуществляемая на протяжении 12 лет разработка нового содержания образования привела лишь к созданию ”контуров новых стандартов”.
Вместе с тем новая формулировка в Программе главной цели образовательной системы ”снимает” с федерального уровня ответственность за уровень образованности населения, поскольку ограничивается обеспечением условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании. В такой формулировке фактически отсутствует задача придания развитию образования опережающего характера относительно текущих потребностей экономики.
Из перечня приоритетных исчезли такие существенные задачи, как обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования, повышение социального статуса и профессионализма работников, усиление их государственной и общественной поддержки. Отсутствует и задача динамичного роста доли специалистов с высшим профессиональным образованием в составе экономически активного населения, тогда как экспертным сообществом признано, что высокая конкурентоспособность страны достижима, когда численность когорты специалистов с таким уровнем образования составит не менее половины работающих.
Ссылки на то, что в нынешней экономике страны большинство рабочих мест не требуют специального профессионального образования, некорректны: недостаток высокопрофессиональных специалистов очевиден. Согласно социологическим опросам, 90% работодателей считают обязательным наличие диплома о высшем профессиональном образовании при найме на должности специалистов и руководителей, 50% - служащих и квалифицированных рабочих. Поэтому представляется обоснованным включить в Программу положение, согласно которому качественное бесплатное высшее образование должно быть доступным каждому, кто способен учиться.
На наш взгляд, серьезной ошибкой является отнесение ассигнований на образование к категории расходов на ”благосостояние”, что свидетельствует об их недооценке, поскольку это - вложения в развитие человеческого потенциала. Расходы консолидированного бюджета-2004 по разделу ”образование” составляли 3,5% ВВП, в то время как в Швеции - 7,3%, Франции - 5,6%, Германии - 4,6%, Великобритании - 4,5%. По-видимому, чтобы наверстать огромное отставание и исправить допущенные ошибки, нам надо увеличивать финансирование более энергично, чем это заявлено в Программе. Следует заметить, что повышение оплаты труда преподавателей в число приоритетных задач не включено.
По существу, главная новация этого документа - переход к осуществлению подушевого финансирования образовательных учреждений. При этом основную ответственность за финансирование образования разработчики Программы возлагают на уровень субъектов Федерации. Очевидно, что региональные и местные бюджеты эту ношу не потянут. Если сравнить финансирование в расчете на одного учащегося в разных регионах, то разрыв составит 7 - 8 раз (!); то же относится и к заработной плате педагогов. Без финансовой поддержки федерального центра сгладить эти диспропорции регионы не смогут. Таким образом, абсолютизация принципа подушевого финансирования образования на фоне неравномерно сокращающейся численности детей, подростков и молодежи в субъектах Федерации может привести к дальнейшему углублению их неравенства по признаку образования.
Уровень оплаты труда в отрасли ”образование” является одним из самых низких в стране. Он не только не учитывает высокую социальную значимость педагогического труда, но и далек от выполнения своих экономических функций.
В настоящее время заработная плата в образовании немногим более 60% средней в экономике и значительно ниже, чем в промышленности. Зарплата женщин, составляющих абсолютное большинство занятых в образовании, - 2/3 оплаты труда женщин в экономике; зарплата мужчин-преподавателей в 2 раза меньше оплаты мужского труда в стране. Такое положение, по сути, противоположно тому, которое существует в большинстве промышленно развитых стран, где заработная плата в образовании значительно выше средней по экономике.
У этого явления, кстати, есть и политический подтекст. Маленькая зарплата способна вытолкнуть большинство педагогов в низшие слои общества, а значит, в оппозицию власти. А поскольку именно в школе начинается формирование умонастроений молодого поколения, было бы недальновидно допустить, чтобы подростков учили озлобленные, бедные преподаватели...
Низкая оплата труда российских педагогов, вынуждающая многих из них работать по совместительству, предопределяет и невысокое качество образования, что, в свою очередь, не способствует динамичному развитию человеческого потенциала, повышению национальной конкурентоспособности.
В прошлом году президент поставил задачу увеличения к 2008 г. в 1,5 раза реальной оплаты труда в учреждениях бюджетной сферы. Если взять среднюю заработную плату в здравоохранении, физической культуре, социальном обеспечении, образовании, культуре и искусстве (около 18% общего количества занятых), то в 2004 г. она была примерно на треть, а к 2008 г. (даже в случае выполнения поставленной задачи) останется примерно на четверть ниже, чем средняя зарплата в экономике.
По проектировкам Минобрнауки, оплата труда учителей общеобразовательных школ в 2010 г. составит 75% средней по стране. Намеченный уровень слишком низкий: чиновники хотят лишь сгладить разрыв в оплате, а его необходимо форсированно преодолеть. Очевидно, что подобный сдвиг вряд ли можно оценить как принципиальный.
Если от ПМ перейти к такому более или менее приемлемому социальному нормативу, как восстановительный потребительский бюджет (ВПБ) работника, то заработная плата среднестатистического трудящегося в 2007 г. может быть приблизительно оценена в 1,75, а работника указанных отраслей - в 1,35 от величины ВПБ. Это означает, что через три года в семье, условно состоящей из одного работающего за среднестатистическую заработную плату и одного - за среднюю в бюджетной отрасли, на уровне ВПБ можно будет экономически обеспечить только одного ребенка. (В то же время для простого воспроизводства, необходимого для экономики страны, в подобной семье надо вырастить как минимум двоих детей...) Разумеется, в такой семье и речи идти не может ни о каком-либо самостоятельном решении, скажем, жилищной проблемы. Очевидно, что продекларированные государством меры в области повышения заработной платы принципиально ситуацию не изменят.
Достаточность того или иного уровня оплаты труда (в частности, педагогических работников) связана с достижением социальных нормативов, определяющих условия компенсации стоимости жизни, а также с достойной оценкой сложности выполняемых работ и качества их труда в целом. Таким образом, только в единстве позитивного и нормативного подходов лежит ”ключ” к формированию научно обоснованного уровня оплаты педагогического труда.
Приближение уровня оплаты труда в сфере образования к размерам, сопоставимым со средними по экономике, и даже их превышение с учетом региональных особенностей, безусловно, является необходимым, но недостаточным условием для определения меры достойной оценки результатов педагогического труда.
В России есть регионы, где педагоги получают неплохую зарплату. В Москве, например, в конце 2005 г. она составляла 19 тыс. руб. Но если вынести за скобки относительно благополучные регионы (а их в стране примерно полтора десятка), то на большей территории страны ситуация остается неблагоприятной. Сравните: американский учитель получает в среднем более 3,5 тыс. долл. в месяц, российский - в 20 раз меньше. Стоит ли удивляться, что половина выпускников наших педагогических вузов в школы, особенно в сельские, работать не идет...
В настоящее время регионы применяют преимущественно тарифную систему оплаты труда работников бюджетной сферы на основе ЕТС с сохранением 18 разрядов, соотношением ставок 1-го и 18-го разрядов 1:4,5 и межразрядными тарифными коэффициентами, утверждаемыми Правительством РФ. До формирования в полном объеме федеральной, региональных и муниципальных систем оплаты труда и для обеспечения стабильности правового регулирования в вопросах оплаты труда РТК рекомендует в текущем году применять в бюджетной сфере эту сетку.
В экспертном сообществе и среди практиков сформировалось твердое убеждение в том, что действующая система оплаты труда в бюджетной сфере является несовершенной и требует трансформации. Чаще других предлагаются варианты значительного повышения уровня тарифных ставок (окладов) работников, их большей дифференциации, а также упорядочения видов и размеров надтарифных выплат и увеличения удельного веса тарифной части в структуре заработной платы работников. Низкие тарифные ставки в бюджетных организациях порождают стремление к совмещению должностей как способу заработать более или менее приемлемые деньги. Так, в Санкт-Петербурге в учреждениях образования, финансируемых из городского бюджета, в 2004 г. соотношение между количеством занятых ставок и количеством физических лиц, их замещающих, составляло 1,38, что не могло не сказаться на качестве их труда.
Известно, что Минобрнауки закладывает надтарифный фонд в размере 30-32% тарифной части ФОТ. Во многих республиках, краях и областях работникам учреждений образования дополнительно устанавливаются региональные надтарифные выплаты. В большинстве субъектов РФ вследствие крайне невысокого уровня основных должностных окладов (тарифных ставок) и эти дополнительные средства не позволяют, по нашим оценкам, достойно оценивать высокое индивидуальное мастерство педагогов (по существу, качество их труда). Напомним: в сфере образования доля тарифной части заработной платы, как правило, не превышает 50%, а в ряде регионов устанавливается на более низком уровне. К примеру, в 2004 г. в столичных учреждениях образования доля оплаты по тарифным ставкам в ФОТ составляла примерно 30%.
Какими должны стать децентрализованные системы оплаты труда работников организаций, финансируемых из федерального, региональных и местных бюджетов? Рассмотрим две модели оплаты труда в бюджетной сфере.
Первая основывается на сохранении на всей территории страны единых межразрядных различий в оплате труда (единство тарифных коэффициентов). В отличие от ныне действующей ЕТС, в этой модели тарифная ставка (оклад) 1-го разряда может устанавливаться в субъектах РФ с учетом региональных различий в стоимости жизни. Дифференциация в уровнях оплаты труда при этом должна быть единой на всей территории страны. Это позволит обеспечить единый подход к оценке квалификации занятых (сложности выполняемых ими работ) и через систему тарификации работников отдельных должностей и профессий, основанную на межотраслевом подходе, реализовать принципы равной оплаты за равносложный труд и единства тарифного нормирования.
Централизованное упорядочение системы надбавок, доплат и повышения тарифных ставок (окладов), а также установление для регионов предельной доли надтарифных выплат в ФОТ позволят увеличить до принятых нормативных размеров долю тарифной части заработной платы.
Финансирование организаций здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы независимо от того, являются ли они федеральными, региональными или муниципальными, может осуществляться в пределах полномочий, устанавливаемых уже принятыми федеральными законами, а также постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Одна из разновидностей этой модели была предложена специалистами ВЦУЖ в 2004 г. правительству Санкт-Петербурга (в рамках разработки мер по совершенствованию оплаты труда работников организаций, финансируемых из городского бюджета). В ней предусматривались: значительное повышение тарифной ставки 1-го разряда; введение единой городской тарифной сетки по оплате труда для работников, финансируемых из средств городского бюджета; включение в ставки и оклады работников городских повышающих доплат к тарифу; учет отраслевых особенностей в оплате труда и перераспределение соответствующих средств между бюджетными отраслями.
Сходные подходы просматриваются в предложениях специалистов Института труда и социального страхования по совершенствованию оплаты труда работников столичных бюджетных организаций, финансируемых из городского бюджета. В частности, имеется в виду сохранение единых профессионально-квалификационных групп работников и межразрядных различий в оплате труда, а также увеличение различий в уровнях ставок оплаты крайних профессионально-должностных групп. При соблюдении этих рамочных условий организацию заработной платы предлагается осуществлять на основе дифференцированного подхода к тарифным ставкам: с одной стороны, специфических для каждой отрасли профессий и должностей, определяющих основную направленность деятельности организаций отрасли; с другой - сквозных для бюджетной сферы профессий и должностей (рабочих, служащих и руководителей административно-хозяйственных подразделений, инженеров, экономистов, юрисконсультов, переводчиков и др.).
Вторая модель оплаты труда работников бюджетной сферы основывается на более последовательной реализации отраслевых систем оплаты труда с учетом особенностей в оплате работников межотраслевых профессий. Она опирается преимущественно на отраслевые тарифные системы, учитывающие стоимость рабочей силы и отраслевые особенности оценки качества труда персонала. Для работников отрасли эти системы должны носить обязательный характер независимо от подчиненности тех или иных учреждений, что потребует корректировки действующего законодательства.
В основу определения стоимости жизни работников, на наш взгляд, целесообразно закладывать не ПМ, а восстановительные и развивающие потребительские бюджеты трудоспособного населения. Методика их расчетов разработана во ВЦУЖ. Состав и структура потребительских корзин ПМ, ВПБ и бюджета высокого достатка характеризуют не индивидуальные различия в потреблении материальных благ и услуг, а разные модели качества жизни их обладателей и, соответственно, их принадлежность к разным социальным группам населения.
Социальное состояние первой группы характеризуется отсутствием ряда базовых возможностей для развития человека и ограничивает его выбор (прожить долгую и здоровую жизнь, иметь достойный уровень жизни, ощущать себя свободным без ущемления чувства собственного достоинства), невозможностью удовлетворять свои потребности на уровне, обусловленном физиологическими нуждами и принятыми в обществе минимальными социальными стандартами (имеются в виду питание, одежда, досуг и пр.).
Социальное состояние второй группы определяется возможностями вывода потребления на восстановительный уровень и преодоления нижней границы средней обеспеченности. Социальные группы с уровнем потребления выше восстановительного являются обладателями среднего и высокого достатка и составляют благополучные слои нашего общества.
Восстановительные потребительские бюджеты целесообразно определять с учетом тяжести и напряженности труда работников по группам условий труда на основе аттестации рабочих мест в отраслях бюджетной сферы. Считаем, что основное внимание в этих моделях следует отвести определению ВПБ для категорий персонала, отражающих специфику отдельных отраслей. Ключевую роль играет выбор основных групп специфических профессий и должностей, наиболее характерных для каждой из сфер приложения труда. Для работодателей важной задачей является привлечение и закрепление прежде всего основного квалифицированного персонала, обладающего наиболее востребованными специфическими профессионально-квалификационными навыками.
Сложность трудового процесса, являющаяся важной характеристикой условий труда работников сцецифических профессионально-должностных групп, позволяет определить требования к составу продовольственных корзин ВПБ. Состав их непродовольственных потребительских корзин и корзин платных услуг формируется с учетом общих факторов, обеспечивающих восстановительное потребление.