Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 4, 2006 г.
Маргарита КУЧМА Кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ Заведующая кафедрой Академии труда и социальных отношений Елена ОРЛОВА Кандидат юридических наук
Как уже говорилось ранее, в российском законодательстве нет определения ”безработный гражданин”, но в ст.3 Закона о занятости названы условия, с учетом которых гражданин может быть признан безработным: он должен быть трудоспособным, не иметь работы и заработка (трудового дохода), должен искать работу и быть готовым приступить к ней, быть зарегистрирован в органах службы занятости.
Понятие ”трудоспособный гражданин” не столько медицинское, сколько юридическое. Начальный ”порог” - 16 лет - был установлен в 1991 г. в связи с тем, что в то время трудовое законодательство (ст.173 КЗоТ РФ) допускало прием граждан на работу именно с этого возраста; в исключительных случаях по согласованию с выборным профсоюзным органом могли приниматься на работу лица, достигшие 15 лет. Согласно Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. редакция ст.173 КЗоТ была изменена: общим правилом стало принятие на работу с 15 лет без какого-либо согласования с профсоюзным органом.
До введения ТК РФ существовало определенное противоречие между ст.3 (п.3) Закона о занятости и ст.173 КЗоТ. Статья 63 ТК частично это противоречие сняла, поскольку общим правилом стало заключение трудового договора с лицами, достигшими 16 лет. На граждан, не достигших 16 лет, Закон о занятости не распространяется.
Пенсионный возраст условно можно назвать верхним пределом трудоспособности. По общему правилу, это 55 лет (женщины) и 60 лет (мужчины), поскольку с указанного возраста граждане России имеют право на пенсию по старости на общих основаниях в соответствии со ст.7 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ ”О трудовых пенсиях в Российской Федерации”. Наличие в пенсионном законодательстве правил, допускающих назначение пенсий в более раннем возрасте, приводит к снижению верхней возрастной границы при признании гражданина безработным, поскольку в соответствии с п.3 ст.3 Закона о занятости не могут быть признаны безработными граждане, которым назначена трудовая пенсия по старости (часть трудовой пенсии по старости), в том числе досрочно, либо пенсия, предусмотренная п.2 ст.32 Закона о занятости, либо пенсия по старости или за выслугу лет.
Из числа тех, кто не мог быть признан безработным, в соответствии с Федеральным законом РФ от 20 апреля 1996 г. были исключены лица, которым назначена пенсия по случаю потери кормильца. Это нововведение коснулось в основном молодежи, поскольку такая пенсия выплачивается детям (сестрам, братьям, внукам) умершего кормильца до исполнения им 18, учащимся - 23 лет, а признание безработным, как уже было сказано, возможно с 16 лет. В настоящее время в п.3 ст.3 Закона о занятости граждане, получающие пенсию по случаю потери кормильца, не называются. Это значит, что в период с 16 до 18 (23) лет они могут иметь статус безработного на общих основаниях независимо от получения ими пенсии по случаю потери кормильца.
Наличие у гражданина инвалидности (при любой степени потери трудоспособности) не означает, что ему будет автоматически отказано в присвоении статуса безработного. Для решения вопроса о признании его безработным он должен предъявить в орган службы занятости индивидуальную программу реабилитации инвалида, выданную бюро медико-социальной экспертизы и содержащую заключение о рекомендуемом характере и условиях труда.
Второе условие, необходимое для признания гражданина безработным, предполагает, что он относится к числу незанятых граждан и, как следствие, не имеет заработка.
Лица, работающие по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг (в том числе по договорам, заключенным с индивидуальными предпринимателями, авторским договорам), а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей), Законом о занятости (ст.2) отнесены к числу занятых, поэтому не могут быть признаны безработными.
На практике часто возникает вопрос, относится ли к числу занятых гражданин, который уволен с основной работы по сокращению штатов, но продолжает трудиться на полставки на другой работе. Следует исходить из того, что ст.2 Закона о занятости, перечисляя граждан, считающихся занятыми, называет и тех, кто работает на условиях неполного рабочего времени. В данном случае у гражданина остается совмещаемая работа с неполным рабочим временем, то есть он фактически занят, хотя и получает неполный оклад (неполную тарифную ставку).
Как известно, согласно ст.178 ТК работникам, высвобождаемым из организаций в связи с их ликвидацией или сокращением численности (штата), выплачивается выходное пособие и сохраняется средняя зарплата в течение определенного периода времени (два-три месяца), если гражданин не нашел работу. Эти выплаты не влияют на признание гражданина безработным.
Для присвоения гражданину статуса безработного не имеет значения, сколько времени прошло со дня увольнения по день обращения в службу занятости - даже в тех случаях, когда увольнение состоялось в соответствии с п.1 и п.2 ст.81 ТК. Последнюю оговорку приходится делать в связи с тем, что на практике не всегда правильно понимают целевое назначение срока обращения в службу занятости, указанное в ст.178 ТК для лиц, уволенных в связи с сокращением численности работников или штата либо ликвидацией организации. При таком увольнении сохраняется средняя заработная плата на период трудоустройства, но не свыше двух месяцев со дня увольнения; средняя заработная плата в течение третьего месяца сохраняется в порядке исключения по решению органа службы занятости и при условии, что работник в двухнедельный срок после увольнения обратился в этот орган и не был трудоустроен. Если этот срок пропущен, то рассчитывать на средний заработок за третий месяц гражданин не может, однако получить статус безработного ему ничто не мешает. Чтобы не было разрыва между получением среднего заработка по прежнему месту работы и пособия по безработице (если не найдется подходящей работы), ему надо прийти в службу занятости со всеми необходимыми документами до истечения второго месяца.
Третье условие - поиск подходящей работы и готовность приступить к ней - документальное подтверждение имеет не всегда. В некоторых случаях можно заметить, что несмотря на уверения гражданина, готовность приступить к работе у него явно отсутствует (это может быть связано с временной нетрудоспособностью, нахождением на медицинском обследовании в стационарном учреждении и т.д.). Поскольку начать работать он в данный момент не может, признавать его безработным нет оснований. Нельзя также считать готовой приступить к работе мать, осуществляющую уход за больным ребенком, ребенком-инвалидом, требующим постоянного ухода со стороны взрослого члена семьи (если, конечно, в семье нет других лиц, которым можно перепоручить уход).
Регистрация в органах службы занятости (четвертое условие) производится следующим образом: в день, когда гражданин, претендующий на получение статуса безработного, приходит в службу занятости со всеми необходимыми документами, заводится карточка персонального учета. Законом о занятости (п.1 ст.3) установлено минимальное количество документов, которые необходимо представить: паспорт, трудовая книжка, документы, удостоверяющие профессиональную квалификацию, справка о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы. Документы должны быть соответствующим образом оформлены: зарегистрированы, заверены подписями руководителя и бухгалтера организации, их выдавшей, печатью. Впервые ищущие работу и не имеющие профессии (специальности) предъявляют паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, и документ об образовании.
Предъявивший трудовую книжку с записями о приеме на работу или увольнении с работы, оформленными с отступлениями от Инструкции по заполнению трудовых книжек (утвержденной постановлением Минтруда России от 10 октября 2003 г. № 69), предупреждается о том, что эти периоды не будут включены в стаж. Если такая запись относится к последнему периоду работы, то гражданин может быть зарегистрирован при условии его согласия на любую оплачиваемую работу, поскольку отсутствует возможность правильно определить стаж за последние 12 месяцев перед обращением в службу занятости.
Если в последнее время гражданин трудился у индивидуального предпринимателя, то одновременно с трудовой книжкой он должен предъявить договор с отметкой налоговой инспекции и справку из налоговой инспекции о доходе за соответствующий период с расшифровкой по месяцам. Если последней была работа по договору подряда, другому гражданско-правовому договору, то одновременно с трудовой книжкой должен быть представлен договор, оформленный в установленном законодательством порядке, и акт сдачи-приемки работ (с указанием размера полученного денежного вознаграждения).
Индивидуальные предприниматели без образования юридического лица не могут вести трудовые книжки лиц, работающих у них по трудовому договору. Трудовой стаж подтверждается справками, расчетными книжками, лицевыми счетами и ведомостями на выдачу заработной платы, а также справками из Пенсионного фонда РФ об уплате страховых вносов.
Периоды деятельности в качестве глав крестьянских (фермерских) хозяйств подтверждаются документом территориального органа ПФР или территориального налогового органа об уплате обязательных платежей. Если крестьянское (фермерское) хозяйство зарегистрировано в установленном порядке как юридическое лицо (организация) и с работающими в них лицами заключены трудовые договоры, то в трудовые книжки вносятся соответствующие записи.
От граждан, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, требуется справка из инспекции по налогам и сборам, подтверждающая период занятия предпринимательской деятельностью.
В соответствии со ст.62 ТК работодатель обязан выдать работнику по его письменному заявлению справку о его заработной плате при каждом обращении (даже если это не первая справка за непродолжительный срок). Если гражданин не может представить такую справку по объективным причинам (ликвидация организации, нахождение ее за пределами области, занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью и др.), расчет среднего заработка и заполнение справки осуществляются органами по труду администрации городов и районов при наличии исходных данных.
Беженцам, вынужденным переселенцам, гражданам, стремящимся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва, а также тем, кто уволен с предприятий по любым основаниям, но не имеет 26 недель оплачиваемой работы в течение 12 месяцев, предшествующих началу безработицы, при регистрации в целях поиска подходящей работы справки о среднем заработке по последнему месту работы не требуется.
В случаях, когда представляются справки о заработной плате в иностранной валюте, органы службы занятости, как сказано в п.2 ст.3 Закона о занятости, осуществляют перевод валюты в рубли по официальному курсу, установленному на день увольнения.
Для подбора подходящей работы, назначения пособия по безработице отдельным категориям граждан могут понадобиться и другие документы: инвалидам - индивидуальная программа реабилитации, выданная в установленном порядке и содержащая заключение о рекомендуемом характере и условиях труда; лицам, имеющим ограничения в работе по состоянию здоровья, - соответствующие заключения из учреждений здравоохранения. Уволенные с военной службы предъявляют военный билет, беженцы и вынужденные переселенцы - удостоверение установленного образца и документы, подтверждающие их регистрацию по месту жительства.
Служба занятости в течение десяти дней со дня обращения гражданина в целях поиска подходящей работы по возможности предлагает ему два варианта работы, включая работы временного характера, а впервые ищущему работу (ранее не работавшему) и при этом не имеющему профессии (специальности) - два варианта получения профессиональной подготовки или оплачиваемой работы, включая работу временного характера.
Решение о признании гражданина безработным принимается органом службы занятости не позднее 11-го календарного дня со дня предъявления документов. Если есть основание для отказа в признании гражданина безработным, то об этом ему сообщается в письменной форме и обязательно с указанием конкретной причины отказа.
Повторное обращение в службу занятости для признания безработным возможно через месяц.
Следует отметить, что п.2 ст.3 Закона о занятости предусматривает регистрацию в качестве безработного по месту его жительства. Однако не раскрывается понятие ”место жительства гражданина”. Обратимся к Закону РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 ”О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, где сказано: местом жительства является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договорам найма (поднайма), аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
Регистрация гражданина в качестве безработного по месту жительства направлена на обеспечение организационных и иных условий его социальной защиты в различных формах, включая поиск подходящей работы (в том числе с учетом места жительства), а также имеет целью предотвращение возможных злоупотреблений правом и, соответственно, неправомерного расходования средств на выплату пособий по безработице.
На практике большой процент жалоб на органы службы занятости подается именно при отказе в регистрации граждан, не зарегистрированных по месту жительства. По этому вопросу имеется определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1998 г., где говорится о правомерности данного ограничения в целях исключения злоупотреблений, которые могут выражаться в получении пособия одновременно в нескольких местах.
Исходя из п.4 ст.13 Федерального закона ”О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ безработными могут быть признаны иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, то есть имеющие вид на жительство, а также временно проживающие, имеющие разрешение на временное проживание.
Как следует из изложенного выше материала, безработными не могут быть признаны: граждане, входящие согласно ст.2 Закона о занятости в число занятых лиц; те, кто не достиг 16 лет; пенсионеры, получающие трудовую пенсию по старости (в том числе досрочную) либо пенсию по старости или за выслугу лет по Закону о государственном пенсионном обеспечении в РФ.
Дополнительно в п.3 ст.3 Закона о занятости указаны еще четыре категории граждан, которым может быть отказано в присвоении статуса безработного.
К ним относятся: