Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 11, 2006 г.
ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ КАПИТАЛОценка эффективности расходов вуза: сочетание финансовых и нефинансовых показателей
Татьяна РОДЕНКОВА Кандидат экономических наук Доцент кафедры ”Финансы и цены” РЭА им.Г.В.Плеханова
776-миллиардный профицит бюджета позволяет увеличить расходы на социальную сферу. Применительно к образованию это означает не только расширение финансирования данной отрасли в 2006 г. до 201,6 млрд.руб. (по сравнению со 155,3 млрд. руб. в 2005 г.), но и изменение его идеологии. Соответственно, нужна корректировка законодательства, призванного обеспечить более благоприятный инвестиционный климат как в экономике в целом, так и в секторах, обеспечивающих инновации, к которым безусловно относится и высшая школа. Одновременно необходимо добиваться оптимизации управления финансовыми ресурсами, направляемыми на образование, увеличивая при этом расходы на оплату труда специалистов, занятых подготовкой кадров нового поколения.
Рационализация финансирования образования (как часть государственного регулирования экономики) должна осуществляться с учетом сложившихся условий и рыночных сигналов на основе сочетания плановых и рыночных механизмов. Целесообразно при этом использовать зарубежный и накопленный отечественный опыт.
Сегодня, по мнению многих экономистов, самыми значительными, хотя и самыми неэффективными являются инвестиции в образование из средств бюджетов различных уровней. Как добиться повышения их отдачи?
Важную роль в развитии отечественной системы образования призван сыграть переход на программно-целевое бюджетное финансирование и индикативное планирование соответствующих государственных расходов. Суть такого перехода заключается в распределении финансовых ресурсов между администраторами бюджетных средств с учетом достижения конкретных результатов, отвечающих приоритетам социально-экономической политики. Данная модель предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований, а значит, и повышением предсказуемости объемов ресурсов, которыми смогут распоряжаться администраторы бюджетных средств. Поэтому процедуру составления бюджета высшей школы следовало бы переориентироть на выработку четких расходных приоритетов и оценку отдачи от их реализации при существенном расширении полномочий администраций вузов.
Для оценки эффективности расходов на целевые программы, направляемых из бюджета (как высшей школе в целом, так и каждому вузу), необходимо не только распределить их по задачам образовательной деятельности, но и сформировать систему показателей оценки их результативности. Построение такой системы осложняется трудностями структуризации базового экономического ресурса образовательной деятельности - знаний, являющихся одновременно и ее ”продуктом”, и основным условием развития самой системы образования. К тому же надо выделить собственно инновационную деятельность в самом образовании, как наиболее соответствующую характеру процесса накопления и обновления знаний, чтобы обеспечить приоритетность ее финансирования.
Следует также учитывать двойственную (социальную и экономическую) природу образовательной деятельности, а также тот факт, что в процессе ее реформирования появляются новые организационно-правовые формы учебных заведений. Так, рассматривается проект введения специализированной государственной образовательной организации с внесением соответствующих дополнений и изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. К тому же предполагается, что бюджетное финансирование по государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО) будет осуществляться по всем вузам, имеющим государственную аккредитацию, независимо от форм собственности. Это обусловлено первым этапом трансформации системы финансирования высшей школы: ведь бюджетные ассигнования - сегодня, а внебюджетные - с момента их возникновения, связываются с потребителем образовательных услуг, а не с их производителем. При этом системе показателей эффективности образовательной деятельности отводится роль индикаторов результативности использования как государственных, так и внебюджетных средств.
На наш взгляд, для определения результативности социальной функции высшей школы необходимо законодательно обязать государство обеспечить доступность качественного образования, а вуз - создать соответствующий практический механизм. Для оценки же экономического эффекта - установить определенные финансовые показатели. Далее имеет смысл не только определить приоритеты стратегических и тактических целей образования, но и выделить в образовательной деятельности технологию организации обучения (”бизнес-процесс”) и непосредственно сам учебный процесс.
Важно также учитывать, что, во-первых, нефинансовые показатели служат для характеристики прежде всего социальной функции высшей школы, а финансовые - ее экономической функции; во-вторых, нефинансовые показатели ”работают” на стратегические цели и в будущем станут влиять на финансовые показатели (табл.1).
Мировой опыт подтвеждает успешность бюджетного финансирования, ориентированного на результаты, в сочетании с комплексным среднесрочным планированием расходов. Однако остается нерешенной проблема разделения факторов затрат и факторов доходов с учетом специфики образовательной деятельности. Ведь характер этой деятельности и ее приоритеты таковы, что произвольное уменьшение затрат без учета выполнения социальных обязательств, прежде всего требования доступности качественного обучения, может в конечном счете привести лишь к уменьшению отдачи. Иными словами, такого рода экономия обернется потерями для специалиста и для общества. ”Дешевый”, но слабо подготовленный специалист в будущем и сам потеряет в доходах, и производству толку от него будет мало. Значит, рыночный способ оценки эффективности (увеличение доходов при уменьшении расходов) в чистом виде для образовательной деятельности не подходит. Очевидно, что при распределении затрат надо учитывать дифференциацию образовательной деятельности на текущую (традиционную) и инновационную.
Использование общих методических подходов, применяемых обычно в случае бюджетного финансирования деятельности любых организаций (в международной практике - Balanced Scorecard), для высшей школы означает, что среднесрочное планирование расходов на текущую и инновационную образовательную деятельность переводится на уровень оперативных действий. То есть заданные значения показателей эффективности и сроки их достижения включаются в план мероприятий, а их стоимость отражается в бюджете вуза, что позволяет проследить, как стратегические задачи решаются в краткосрочном периоде. Такой порядок гарантирует целевое расходование бюджетных средств.
Однако в полной мере программно-целевое бюджетное финансирование в высшей школе может быть реализовано только при условии адаптации общепринятой системы показателей к специфике образовательной деятельности (ОД).
Целесообразно следовать пяти основным принципам построения системы показателей, характеризующих результативность расходов на ОД:
Издержки, связанные с введением системы оценки эффективности расходов, должны быть экономически целесообразными.
Нефинансовые показатели целесообразно агрегировать (суммировать или усреднять) ”снизу вверх”: начиная с кафедр и кончая уровнем вуза; финансовые же показатели - разложить на составляющие ”сверху вниз”: от общевузовского уровня до кафедр. В связи с этим представляется необходимой группировка показателей не только на общевузовские (внешние) и по подразделениям (внутренние), но и на нефинансовые и финансовые, причем с разделением по источникам финансовых поступлений: на текущую деятельность(финансирование) и инновационную (инвестиции).
По мнению зарубежных аналитиков, чем более существенными являются нематериальные активы, тем большую значимость приобретают нефинансовые показатели. Иными словами, в образовательной деятельности, связанной с инновациями, показатели, характеризующие текущее функционирование вуза, напрямую определяются степенью удовлетворенности потребителей и персонала.
Для формирования системы сбалансированных показателей оценки эффективности расходов вуза большое значение имеет идентификация различных видов образовательной деятельности: закрепление за одними (фронт-офисными) подразделениями функций организации всей ОД, за другими (учебными) - реализацию самого процесса обучения. Соответственно должны быть распределены и показатели (табл.2).
Оценка эффективности расходов по любому из структурных подразделений вуза строится на анализе рентабельности образовательных программ. Наиболее приемлемым способом учета затрат на уровне функциональных подразделений вуза является методика процессно-ориентированного учета затрат - ”АВС” (в отечественной практике более известного как функционально-стоимостной анализ). Она позволяет дезагрегировать затраты до уровня конкретных исполнителей и отдельных процессов. При использовании данной методики все виды затрат поддаются прямому сравнению с аналогичными показателями на любом уровне организации независимо от функционального назначения. Пошаговая реализация методики ”АВС” позволяет рассмотреть и оценить все элементы затрат на осуществление учебной программы (по курсам и специальностям), то есть представляет собой анализ фактического исполнения бюджета вуза, дезагрегированного до первичного уровня. Одновременно легко осуществляется проверка соответствия фактических затрат нормативным.
При использовании методики ”АВС” целесообразна следующая последовательность действий: рационализация организационной структуры вуза на основе введения достоверного управленческого учета; составление бюджета вуза путем консолидации расходов по каждой образовательной программе; распределение затрат на переменные и постоянные; определение финансового результата и расчет рентабельности образовательных программ.
Рассчитывая рентабельность образовательных программ надо исходить из того, что ОД включает отдельные этапы, для осуществления которых требуются затраты различного характера: краткосрочные переменные, долгосрочные переменные и постоянные. Используемая сегодня экономическая классификация расходов (ЭКР) позволяет это сделать.
Расчет уровня затрат на каждую образовательную программу можно осуществить путем распределения рабочего времени сотрудников, уровня загрузки помещения и технологического оборудования. Затраты, прямо зависящие от величины платного контингента, можно отнести к краткосрочным переменным, а к долгосрочным - те, что в некоторой степени зависят от контингента. К постоянным же целесообразно отнести те затраты, которые изменяются в случае необходимости расширения помещений или приобретения нового оборудование. Финансовый результат образовательной деятельности - оценка чистого дохода реализованных учебных программ (курсов) - равен полученному доходу от потребителя услуг минус себестоимость программы (учебного курса). Одновременно может быть определена и рентабельность образовательной программы - отношение чистого дохода к себестоимости.
Себестоимость образовательной программы можно рассчитать как сумму затрат на ее осуществление для одного студента (на основе смет по каждому курсу или программе), что позволяет оценить долгосрочную рентабельность каждой программы обучения (рентабельность специальности).
Целесообразность государственных расходов и размер платы за обучение, а значит, и уровень доходов вуза, определяется качеством образовательных программ. Причем не только их содержанием, сроками освоения, но и технологией обучения и личностью преподавателя. Поэтому в процессе мониторинга эффективности расходов на любую образовательную программу первоначально решается задача-минимум - сдерживаются затраты на нормативном уровне и наращиваются доходы за счет расширения комплекса дополнительных индивидуальных занятий, инновационных проектов, тренингов и т.п.
Поскольку технология обучения, как и любая другая технология, является фактором затрат, а его полезные характеристики на выходе ( качество и сроки) - фактором доходов, можно сформулировать и задачу-максимум. А именно - определить способы устранения из образовательной деятельности избыточных действий и затрат на них при одновременном поддержании и наращивании полезных элементов. Тем самым будет повышаться ценность процесса обучения для студентов и преподавателей.
Общественную полезность той или иной образовательной программы можно оценивать, используя методы маркетинга, статистических и социологических исследований и т.д. Тонкость процесса оценки заключается в том, что обучение (определяющее величину затрат), одновременно является и генератором полезных характеристик студента. Последние могут иметь или не иметь в его глазах ценности, но они обязательно проявятся в дальнейшем, что скажется на уровне дохода выпускника, а в итоге - на конкурентоспособности и имидже вуза.
Итак, методика оценки эффективности ОД вуза на основе системы сбалансированных показателей (ССП) позволяет определить результативность ее финансовых и нефинансовых составляющих. Для оценки эффективности финансирования необходимо фиксировать прямой и косвенный вклад образовательных процессов в величину чистого дохода, а также определять недорогие ”программы”, которые можно объединять в единый ”продукт” и реализовывать за плату, в несколько раз превышающую себестоимость. При этом важно различать программы, которые можно осуществлять по себестоимости, и те, которые требуют дополнительного финансирования, а также выявлять те подразделения вуза, которые вносят значительный вклад в рентабельность, и те, которые создают только затраты. Такой подход позволит администрации вуза гибко выстраивать отношения с теми или другими, повышать эффективность общевузовских результатов. С помощью СПП можно настроить трудовые коллективы подразделений вуза на выполнение учебных программ именно по тем направлениям ОД, которые влияют на формирование высоких нефинансовых результатов, а также устанавливать критерии ”полезности” той или иной учебной программы в качестве факторов роста дохода.
По мнению пользователей СПП, одним из основных преимуществ процессно-ориентированного анализа рентабельности образовательных услуг является возможность установить взаимосвязь конечных результатов и вознаграждения сотрудников. Например, М.Мейер отмечает: ”Чем меньше показателей и чем они грубее, тем проще выстраивать должностную иерархию и систему вознаграждения персонала... Компании необходимы высокоточные показатели для повышения ее эффективности и показатели менее точные для расчета размера вознаграждения, хотя необходимость в обоих видах показателей возникает на всех уровнях организации”.
Как адаптировать процессно-ориентированный анализ рентабельности к потребностям организации оплаты труда и стимулирования сотрудников? Для этого целесообразно в качестве нефинансовых критериев использовать: степень удовлетворенности потребителя образовательной программы (курса); выбор рентабельных программ обучения (курсов); выполнение нерентабельных программ (госзаказ или изменение курса обучения) и др. К финансовым критериям относятся: потребительская рентабельность (удельный доход минус удельная себестоимость); общий доход по учебной программе (курсу, специальности); удельная себестоимость (программы, курса, специальности).
По совокупности финансовых и нефинансовых показателей можно оценить вклад каждой образовательной программы в потребительскую рентабельность и параллельно сравнить рентабельность и привлекательность различных курсов обучения (с точки зрения организации и содержания самого процесса обучения). Именно это сравнение позволит обоснованно сформировать фонды материального поощрения (ФМП) подразделений вуза, имея в виду, что у каждого из них должен быть свой набор финансовых и нефинансовых показателей.
Такая система, фиксирующая взаимосвязь потребительской рентабельности с качеством обучения и качеством организации обучения по учебным программам (курсам), дает возможность выявить и стимулировать сотрудников, непосредственно отвечающих за удовлетворение спроса потребителей. Они получают вознаграждение в зависимости от их вклада в потребительскую рентабельность. Остальные сотрудники получают соответствующую долю вознаграждения за вклад в рентабельность осуществляемых ими (вспомогательных или обслуживающих) процессов. С учетом важности инвестиций в инновационную составляющую обучения целесообразно дополнительно включить в систему вознаграждения показатели, влияющие на мотивацию персонала к самообучению и генерированию инноваций.
Таким образом, целью использования предлагаемого подхода к оценке эффективности расходов на ОД вуза является прежде всего выявление нефинансовых факторов, определяющих итоговые финансовые показатели вуза как поставщика образовательной услуги. Только так можно установить прямую зависимость объемов финансирования от запросов потребителей, причем на долговременной основе. Считаю, что условия оказания такой комплексной услуги, как образование, где устойчивые отношения с клиентами - норма, были бы идеальными для применения СПП, и вот почему.
Во-первых, высокоточная оценка с помощью процессно-ориентированного анализа рентабельности затрат и доходов позволяет определить организационную эффективность на уровне как вуза в целом, так и его структурных единиц.
Во-вторых, на основе мониторинга доходов и расходов по каждой учебной программе (курсу, специальности) можно отслеживать использование средств при одновременной дифференциации услуг; координировать расходную и доходную части бюджета вуза, контролировать качество обучения.
В-третьих, предлагаемый нами подход (на основе методики СПП, адаптированной к специфике образовательной деятельности в высшей школе) можно использовать в качестве управленческой технологии, делегируя право принимать операционные и стратегические решения, связанные с выбором наиболее рентабельных образовательных программ, руководителям и рабочим группам тех подразделений, которые непосредственно взаимодействуют с потребителями.
Конечно, для успешного введения предлагаемой системы в практику управления финансовыми ресурсами вуза нужны определенные организационные изменения. В первую очередь необходимо сформировать информационно-аналитическую группу (центр), обеспечивающую функционирование системы мониторинга и контроля финансовых и нефинансовых показателей в режиме реального времени. В ее функции должен входить пересмотр показателей себестоимости учебных программ, их рентабельности, общих показателей потребительской рентабельности, а также взаимодействие со службой внутреннего аудита, контролирующей не только правильность расчетов финансово-экономических показателей, но и качество обучения. Потребуется пересмотреть и схемы документооборота вуза, систему его автоматизации.
Важно, чтобы весь вузовский персонал, включая административно-вспомогательный, был заинтересован во внедрении системы нефинансовых и финансовых показателей, для чего необходимо разработать и ввести программу их стимулирования в зависимости от показателей эффективности. Целесообразно применить систему балльной оценки как для формирования ФМП подразделений, так и для поощрения его работников. Баллы следует начислять по результатам внутреннего аудита, строго следящего за достоверностью информации.
Трудовой коллектив каждого структурного подразделения должен пройти своего рода испытания на предмет выполнения принятых обязательств: степень удовлетворения запросов государства и потребителей, соответствие нормативам. Безусловно, потребуется устанавливать рейтинг каждого подразделения, который и послужит основанием для его премиального фонда. Вознаграждение отдельного сотрудника должно складываться из базовой (зависящей от уровня квалификации) и премиальной составляющей (связанной с эффективностью его работы).
При оценке эффективности любого структурного подразделения должны учитываться показатели по текущей и инвестиционной деятельности, а их общий премиальный фонд - определяться в зависимости от уровня финансовых и нефинансовых показателей. Таким образом, достигается основная цель сбалансированной системы показателей - сведение финансовых и нефинансовых показателей в единый механизм оценки эффективности, на котором должна строиться система поощрения и мотивация. Важно, чтобы работники понимали взаимосвязь между показателями эффективности своей работы и размерами вознаграждения.
Организационные новации должны коснуться и договорных отношений вузов с главными администраторами бюджетных средств (министерством, агентством) и инвесторами. Целесообразно в связи с этим определять рейтинг вузов по критериям финансовой и нефинансовой эффективности.
Введение системы нефинансовых и финансовых показателей оценки эффективности расходов вузов трансформирует традиционный подход к использованию средств по статьям расходов сметы на более прогрессивный - обеспечивающий соответствие расходов целям и, главное, результатам образовательной деятельности вуза. Это означает преобразование функциональной и экономической классификации расходов от ведомственной к программной, при которой достигается прозрачность процесса до конечного результата и публичная ответственность за эффективное расходование ресурсов.