на Главную | Содержание номера | на Первую
Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 6, 2005 г.
Существующая система обязательного социального страхования, находящаяся на пороге глубокого кризиса, нуждается в коренном обновлении. Таков диагноз экспертов, ученых, членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы. Аналогичные оценки были высказаны на ”круглом столе” на тему ”Среднесрочная перспектива финансовой обеспеченности государственных внебюджетных фондов”, проведенном Комитетом СФ по социальной политике в конце марта.Данный вопрос находится в центре внимания и Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, в рамках которой образована специальная рабочая группа. Ее цель - выработка концептуальных подходов к решению узловых проблем функционирования системы социального страхования в средне- и долгосрочной перспективе.
Редакция ”ЧТ” обратилась к ряду экспертов и специалистов в этой сфере с просьбой высказать свою позицию по принципиальным аспектам темы.
П. БЕРКС, заместитель председателя Комитета СФ по социальной политике: ”Вопросы финансовой обеспеченности государственных внебюджетных фондов после снижения с 1 января 2005 г. размера ЕСН (в результате чего доходы их бюджетов уменьшатся в текущем году на 300 млрд. руб.) выдвигаются на авансцену государственной социальной политики. Наряду с неблагоприятной финансовой ситуацией, складывающейся в области социального страхования, серьезную тревогу вызывает и то, что этот базовый институт социальной защиты утратил необходимое для функционирования в рыночных условиях свойство достаточности собственных, закрепленных исключительно за ним финансовых ресурсов. Масштабы возрастающего дефицита таковы, что на его покрытие в следующем финансовом году потребуются дотации из госбюджета в размере около 350 млрд. руб., а в 2007 г. - порядка 400 млрд. руб.
Следует признать, что проблема утраты системой социального страхования собственных финансовых ресурсов возникла не случайно. Приходится констатировать, что до настоящего времени не выработана государственная стратегия развития обязательного социального страхования, с одной стороны, комплексно решающая проблему достойных пенсий, пособий и медицинской помощи, с другой - позволяющая обеспечивать финансовую устойчивость государственных внебюджетных фондов в средне- и долгосрочной перспективе. Комитет СФ по социальной политике принимает меры, направленные на выработку принципиальных рекомендаций концептуального характера по реформированию системы обязательного социального страхования”.
А.КУРТИН, первый заместитель председателя правления Пенсионного фонда РФ: ”Проблемы, с которыми сталкивается система социального страхования, во многом объясняются незрелостью рыночных механизмов и инструментов, влияющих на функционирование этого института социальной защиты. В частности, представляется абсолютно необоснованным снижение тарифа взносов в ПФР с 26% до 20%. К сожалению, результаты наших актуарных расчетов не были приняты во внимание. Это привело к тому, что финансовая стабильность ПФР оказалась подорванной.
Вызывает тревогу долгосрочная тенденция снижения финансовой устойчивости ПФР. Так, актуарные расчеты баланса ПФР на период 2005-2020 гг. позволяют утверждать, что в пенсионной системе на протяжении всего прогнозируемого периода будет наблюдаться постоянно увеличивающийся недостаток средств и существенное снижение коэффициента замещения пенсий.
Как известно, стратегической целью реформирования пенсионной системы является реализация страховых принципов ее функционирования. В этой связи особое значение приобретает расширение круга финансовых механизмов управления ее развитием. Значимым ресурсом в этом контексте может служить повышение размеров страховых взносов в пользу наемных работников малых и средних предприятий (около 12 млн. работников), а также введение обязательного страхового взноса, выплачиваемого самозанятыми работниками (8 млн. работников)”.
И.ЛОМАКИН-РУМЯНЦЕВ, руководитель Федеральной службы страхового надзора: ”На мой взгляд, основные недуги нашей системы социального страхования обусловлены введением ЕСН, отказом от страхового принципа формирования доходной части государственных внебюджетных фондов, ликвидацией 1%-ного взноса в ПФР застрахованными. В итоге утрачена заинтересованность в формировании личного ”пая” в системе пенсионного страхования, подорваны стимулы к увеличению доходной базы. Негативную роль сыграла и передача администрирования налоговым органам: для них основным показателем является налог на прибыль, в то время как ЕСН - это в определенном смысле вычет из прибыли, а поэтому взносы сократились.
За последние годы существенно снизилась роль представителей страхователей и застрахованных в управлении этой системой. В середине 90-х еще говорили о необходимости введения ”элементов соучастия”, например, в виде хотя бы небольшого по размеру соплатежа (скажем, на уровне 2% стоимости медицинской услуги). Введение такого соплатежа позволило бы застрахованному представить реальные затраты общества на медицинскую помощь. По существу, у нас сформировались две медицины и два медицинских страхования - для бедных и для богатых...
Прежняя распределительная система была понятной, простой и, что самое главное, достаточно прозрачной с точки зрения финансовых потоков. На мой взгляд, при разработке концепции совершенствования системы социального страхования следовало бы использовать ее элементы и механизмы”.
С.АГАПЦОВ, аудитор Счетной палаты РФ: ”Разделяю позицию коллег, которые встревожены положением государственных внебюджетных фондов с точки зрения финансовой обеспеченности и устойчивости.
Во многом это связано с тем, что по сей день не определены ни правовой статус, ни порядок создания, ни механизмы функционирования государственных внебюджетных фондов. Соответствующая норма (ст.148 Бюджетного кодекса) все еще не введена. Начинать надо с определения их правового статуса. Для этого необходимо принять законодательные акты, в соответствии с которыми следует четко прописать учредительные документы, определить правовую природу финансовых средств.
К сожалению, пока в должной мере не отрегулированы вопросы ни бюджетного процесса в данной сфере, ни финансового контроля за деятельностью государственных внебюджетных фондов. Не введена и статья Бюджетного кодекса, в которой четко зафиксированы контрольные полномочия Счетной палаты.
Происходит своего рода поглощение федеральным бюджетом финансового поля государственных внебюджетных фондов, которые становятся все более зависимыми от дотаций из госбюджета. Так, если в 2003 г. ассигнования ПФР из федерального бюджета составили 41,3%, то в 2005 г. доля дотаций возросла до 43,3%. Не исключено, что в долгосрочной перспективе данная тенденция создаст тупиковую ситуацию”.
В.САВОСТЬЯНОВА, депутат Госдумы: ”Фактически у нас нет страхования. Много проблем накопилось и в смежных областях. До сих пор не пересмотрена стоимость потребительской корзины. В действующую корзину не включены затраты ни на жилье, ни на транспорт.
Изменив ст.234 Налогового кодекса, мы тем самым разрешили осуществлять нестраховые расходы из бюджета ПФР (на дома-интернаты, материальную помощь, лекарственное обеспечение).
Считаю, что следует законодательно определиться со страховыми взносами, которые работодатели вносят за работающих военных пенсионеров, которые в 40-45 лет выходят на пенсию (они получают ее из федерального бюджета) и еще 20-25 лет трудятся ”на гражданке”. И это при том, что законодательно утверждено: в стране функционирует индивидуально-накопительная система”.
В.ГОНЧАРОВ, заместитель Председателя ФНПР: ”Очевидно, что система социального страхования под давлением нашего правительства разваливается. На всех уровнях государственной власти, на различных переговорных площадках профсоюзы предупреждали, что ЕСН принесет вред системе социального страхования. К сожалению, наши опасения подтвердились. Если не принять срочных мер по исправлению ситуации, завтра могут проявиться еще более серьезные последствия для всей системы жизнеобеспечения населения.
Не прислушиваясь к нашему мнению, правительство проводит снижение тарифов платежей в государственные внебюджетные фонды, что ведет к существенному снижению уровня социальной защиты работников.
В этой связи предлагаю создать при Комитете СФ по социальной политике рабочую группу по реформированию системы социального страхования, чтобы уже в этом году принять необходимые документы, основывающиеся на реализации страховых принципов”.
И.МИХАЛЕВ, руководитель аппарата Комитета СФ по социальной политике: ”Важнейшим условием эффективного функционирования финансовой системы социального страхования является автономность бюджетов государственных внебюджетных фондов, их отделенность от государственного бюджета (на всех уровнях). Это тем более необходимо, учитывая введение персонифицированного учета страховых прав конкретных застрахованных.
Переход к ЕСН, включение значительной части ресурсов в федеральный бюджет минимизирует возможность реализации принципа финансовой самодостаточности в данной системе, ограничивает самоответственность работников и работодателей за финансовую стабильность государственных внебюджетных фондов, нарушает баланс доходной и расходной частей их бюджетов. Негативные последствия включения финансовых ресурсов социального страхования в федеральный бюджет в результате снижения размера ЕСН резко обострятся в ближайшие два-три года. При разработке концепции реформирования социального страхования представляется необходимым учесть опыт развитых стран, сумевших решить свои социальные проблемы в значительной мере благодаря грамотной реализации страховых принципов”.
В.РОИК, советник Аналитического управления СФ: ”Выстраивание адекватной рыночным условиям модели невозможно, если не создать комплекс необходимых условий, которые, на мой взгляд, включают:
В.БОБКОВ, директор ФГУП ”Всероссийский центр уровня жизни”: ”Вопрос совершенствования системы социального страхования невозможно решить при существующей крайне низкой правовой ответственности субъектов правоотношений в данной сфере, включая государство. Поясню свой тезис на примере ПМ. В настоящее время подготовлен новый проект закона, согласно которому ПМ заморозят весьма оригинальным способом: долю на питание определят в натуральных показателях, а другие группы расходов (на непродовольственную группу и услуги ) - в процентах от расходов на продовольственную группу. Это в корне порочный метод. Ведь сегодня более высокими темпами растут как раз расходы на услуги. Поэтому уже через полгода этот ПМ будет еще менее пригоден для нормативного регулирования доходов, нежели используемый сегодня.
Необходимо определиться с методами регулирования доходов населения и выполнения по ним обязательств государства. Ведь сегодня эти обязательства крайне занижены. Важно привлечь внимание общественности к этой проблеме”.
Г.ДЕГТЯРЕВ, заведующий лабораторией Института социально-экономических проблем народонаселения РАН: ”Согласно новому пенсионному законодательству страховая часть трудовой пенсии подлежит периодической индексации в течение года в зависимости от темпов инфляции. Кроме того, ежегодно с 1 апреля следующего года производится так называемое дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии, которое призвано учитывать темпы роста заработной платы в стране за прошедший год. Таков действующий механизм индексации пенсий, который состоит из двух элементов: один представляет собой восполнение утраты покупательной способности пенсии (индексация пенсии по инфляции), другой - сокращение разрыва между заработной платой и размером пенсии (индексация пенсии с учетом роста заработной платы). За три года пенсионной реформы коэффициент индексации страховой части трудовой пенсии составил вроде бы впечатляющую величину - 1,743 раза. Однако начисленная номинальная средняя заработная плата за тот же период выросла более чем в 2 раза (на 211%). Таким образом, темпы роста страховой части трудовой пенсии существенно ниже темпов роста начисленной заработной платы в стране, что крайне неблагоприятно влияет на качественные характеристики пенсионного обеспечения.
Данный механизм осовременивания пенсий законодательно определен с помощью такого понятия, как доход ПФР, полученный в расчете на одного пенсионера и направляемый на выплату страховой части пенсий. Во многом он напоминает механизм, действовавший ранее согласно федеральному закону №113-ФЗ, в соответствии с которым пенсии индексировались в размерах существенно более низких, чем индекс роста среднемесячной начисленной заработной платы в стране. Такой порядок резко критиковался научной общественностью и вызывал немалые нарекания со стороны населения. Похоже, должных выводов исполнительная власть не делает. Более того, она ”творчески” переносит ущербные механизмы из прошлого в настоящее.
Другими словами, в пенсионной системе механизм индексации пенсий представляет своего рода ”ножницы”, который не сокращает, а увеличивает разрыв между средней заработной платой и средней пенсией. Наглядно это проявляется в заданном таким механизмом постепенном снижении коэффициента замещения пенсий. В 2002 г. он составлял 32% средней зарплаты, в 2005 г. - 27%, в 2008 г. - примерно 24%, в 2010 г. - 20%”.
Е.ЭЧЕНИКЭ, старший научный сотрудник Института труда и социального развития Минздравсоцразвития России: ”Идеология и политика социального страхования основываются на законодательно закрепленных обязательствах государства в отношении уровня страхового возмещения, ориентированных на общепризнанные международные стандарты в этой сфере. Их минимальный уровень должен обеспечивать по крайней мере базовые стандарты относительных размеров пенсий и пособий, что закреплено в Конвенции МОТ №102 (1952 г.) и Европейском кодексе социального обеспечения (1964 г.): 40% - для пенсий по старости, инвалидности, на случай потери кормильца при наличии 30 и 15 лет страхового стажа; 40-50% - для пенсий и пособий в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием.
Средний коэффициент замещения пенсий за пореформенные годы снизился с 35% до 27% и, по прогнозам ПФР, сократится к 2012 г. до 16-18%. Эта ситуация объясняется не только демографическими процессами, но и характеристиками экономических механизмов самой пенсионной системы, которые необходимо привести в соответствие с принципами социального страхования. Возможным дополнительным финансовым источником могли бы быть дотации из федерального бюджета на цели выравнивания возможностей лиц с низкими заработками”.
М.КАРАГОДИН, начальник отдела развития социальной политики Минэкономразвития России: ”Одна из проблем в сфере социального страхования связана с задержкой принятия закона о профессиональных пенсионных системах (достаточно давно прошедшего первое чтение).
Ключевая проблема законопроекта связана с введением дополнительных платежей работодателей за период досрочного нахождения работников на пенсии. В программе пенсионной реформы изначально зафиксировано, что введение профессиональных пенсионных систем должно быть синхронизировано с мерами по снижению ЕСН. Сейчас такие меры, как известно, осуществлены. Это дает возможность продвинуть и законодательство о профессиональных пенсионных системах. В настоящее время основные позиции, образующие общую конструкцию этих профессиональных пенсионных систем, согласованы”.
В.БОЧКАРЕВА, ведущий научный сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения РАН: ”Расчеты, проведенные в нашем институте, свидетельствуют, что существующие пропорции в распределении ресурсов на базовую и страховую части пенсий разбалансированы. Это особенно рельефно проявится в среднесрочной перспективе. Так, если к 2013 г. базовая часть пенсии, как заявляют правительство и ПФР, будет повышена до ПМ, то финансовых ресурсов в страховом компоненте практически не останется; коэффициент замещения страховой части пенсии понизится в несколько раз и составит крайне низкую величину - порядка 5%. Другими словами: пенсионная система активно ”дрейфует” в сторону государственного социального обеспечения, в котором роль собственно страхования будет сведена к минимуму.
В этой связи возможными альтернативными вариантами развития пенсионного страхования являются: создание страхового механизма (при сохранении существующей пенсионной системы в неизменном виде) исключительно для молодого поколения; законодательное разделение существующей системы на две независимые подсистемы - социальные пенсии (финансируемые за счет федерального бюджета) и страховые пенсии (финансируемые за счет страховых взносов)”.
В.ШЕРСТНЕВ, заместитель генерального директора ООО ”Капитал”: ”Финансовое равновесие системы социального страхования зависит от экономической ситуации, демографического развития и качества управления ею. Их взаимовлияние требует многовариантных расчетов и учета значимости каждого из этих факторов. В последние годы с этой целью было разработано несколько актуарных моделей различных видов социального страхования. К сожалению, результаты этих расчетов и сами модели, которые носят, по существу, закрытый характер, не оценены научной общественностью.
Необходимо открытое обсуждение актуарных моделей для каждого вида социального страхования, утверждение их на национальном уровне компетентными органами, ответственными за проведение государственной социальной политики. В рамках решения этой задачи потребуется формирование соответствующей системы статистических данных по каждому виду социального страхования”.
на Главную | Содержание номера | на Первую