Социальная политика

Вячеслав БОБКОВ
Доктор экономических наук, профессор
Директор ФГУП ”Всероссийский центр уровня жизни”

Бедность - комплексное социальное явление, имеющее экономические, культурные и психологические корни. Ее последствия касаются состояния всего общества и влияют на его развитие.

---

Увеличение доли бедных в стране в конце ХХ - начале XXI в., как известно, было связано с кризисным спадом производства, резким снижением трудовых доходов и возникновением массовой безработицы на фоне радикальных экономических реформ и явной неэффективности системы социальной защиты населения. Сегодня бедность обусловлена прежде всего низкими доходами занятого населения, особенно в сельской местности и малых городах. Более всего страдают многодетные и неполные семьи.

Высокий уровень абсолютной бедности в нашей стране сочетается с усиливающейся дифференциацией в распределении денежных доходов и имущества (необычайно быстро формируется слой богатых и очень богатых людей). Бедность всегда ассоциируется с плохим качеством жизни из-за низких денежных доходов или недостаточной имущественной, прежде всего жилищной, обеспеченности людей. Причинами же низкого уровня доходов очень часто являются плохое здоровье, недостаточное образование и, соответственно, слабая конкурентоспособность на рынке труда.

В документах ООН бедность рассматривается с позиций оценки качества человеческого развития. Именно такой подход содержится в Декларации о целях развития тысячелетия. Само же качество человеческого развития определяется как производная многих факторов, далеко не всегда связанных со способностями и внутренними мотивами людей. Нередко крайне малые доходы человека с высоким уровнем развития являются показателем низкого качества среды, в которой он оказывается, ее неспособности поддерживать талантливых интеллигентных людей. В таких условиях даже высокоразвитые личности и крепкие семьи, прежде имевшие неплохие доходы, могут на протяжении длительного времени испытывать материальные лишения, т.е. качество их жизни резко падает. В нашей стране в подобном положении оказались миллионы людей, особенно на начальном этапе рыночных преобразований.

Богатство, как и бедность, обусловлено и личностными особенностями, и факторами, определяемыми средой жизнедеятельности. В начале 90-х годов, когда формировался слой ”новых русских”, к вхождению в их контингент были ”допущены” люди с далеко не самыми высокими социальными и духовными качествами. Их предприимчивость во многом базировалась на полезной информации, которой не владело остальное население. Многие из них получили возможность распоряжаться природными ресурсами и предприятиями в результате, по существу, теневого передела собственности. Однако, очевидно, не все из этой когорты выдержат испытание жизнью. По-видимому, пользу себе и стране принесут другие предприниматели - те, которые идут к состоятельности и богатству, опираясь на собственный потенциал и руководствуясь высокими устремлениями. В большой степени именно с ними связываются надежды, в том числе и на преодоление бедности.

Исследования с ориентацией на регионы

В ряде регионов с участием ВЦУЖ были выполнены крупные проекты, направленные на повышение уровня и качества жизни, а значит, на снижение показателей бедности. В центре исследовательской работы - изучение семей, имеющих в своем составе работающих по найму. Почти у 50% из них доходы ниже ПМ, что совершенно ненормально. Разработаны методология и методики повышения уровня заработной платы, в отдельных отраслях с помощью механизмов социального партнерства внедрены социальные нормативы оплаты труда.

Более десяти лет во ВЦУЖе проводится комплексный мониторинг уровня и качества жизни населения. Ежеквартально по оригинальным методикам рассчитываются и затем обнародуются сведения о величинах ПМ, потребительских бюджетов восстановительного и развивающего уровней, покупательной способности личных денежных доходов. На этой основе население РФ и всех ее субъектов группируется по уровню материального достатка; дается оценка социально-экономической дифференциации и стратификации российского общества; проводится ранжирование регионов по частным и интегральным показателям уровня и качества жизни.

Полученные в результате мониторинга индикаторы - размеры ВВП на душу населения, покупательной способности среднедушевых денежных доходов, доли населения с доходами ниже ПМ и выше минимального потребительского бюджета, а также показатели, характеризующие уровни здоровья и образования в субъектах РФ, - используются для расчетов индексов качества жизни. Реализация наработок ВЦУЖ, как показывает практика, способствует повышению эффективности мер, осуществляемых в социальной сфере.

К новому этапу борьбы с бедностью

Начальный этап изучения бедности и выработки подходов к ее снижению в основном завершен. Его итогом стало значительное развитие социального законодательства. Окрепли исследовательские коллективы, способные совместно с практиками реализовывать международные, общероссийские и региональные проекты по снижению уровня бедности.

В 2003 г. в целом по Российской Федерации и примерно в половине субъектов РФ уровень бедности не только опустился до докризисных (1998 г.) значений, но в отдельных регионах стал еще ниже. Наиболее заметно доля бедного населения уменьшилась в Республике Дагестан (на 9,7 п.п.), в Свердловской области (8,4 п.п.) и в Агинском Бурятском АО, где доля бедного населения в 2003 г. по сравнению с 1998 г. оказалась ниже на 8,3 п.п.

Тем не менее в 39 регионах уровень бедности по денежным доходам превышал показатели 1998 г.: к примеру, в Республике Ингушетия - на 12,2 п.п., в Ивановской области - на 9,5 п.п, в Усть-Ордынском Бурятском АО - на 5 п.п.

В таких условиях поставленная президентом цель - снизить уровень бедности в ближайшие три года как минимум в 2 раза - была воспринята обществом с удовлетворением и надеждой. Для ее достижения важно не только полностью использовать накопленный опыт, но и учесть новые реалии, а именно - изменения, связанные с реформами в социальной сфере.

С чего начать

Кроме того, стоило бы проанализировать применяемые сегодня достаточно сложные методики построения ”рядов распределения населения по душевым денежным доходам”. Как известно, их формируют на основе данных о расходах населения по выборочным обследованиям бюджетов домохозяйств. Последующие преобразования, производимые с учетом корректировки среднедушевых денежных доходов, получаемых из данных о ”балансе денежных доходов и расходов населения”, ведутся по так называемой логнормальной модели распределения денежных доходов всего населения. Эти действия основаны на ряде допущений, правомерность которых нельзя признать безусловной. Очевидно, это требует обсуждения с экспертным сообществом.

Также назрела необходимость актуализации методики расчета ПМ, являющегося ключевым показателем при определении уровня бедности, тем более что он применяется при обосновании МРОТ, стипендий, пособий и других социальных выплат, устанавливаемых на федеральном уровне. Знание величины ПМ требуется и для оценки уровня жизни российских семей, определения доли малоимущих граждан при оказании им государственной помощи, реализации других социальных программ, формировании бюджетов субъектов Федерации. Прямо или косвенно этот социальный норматив значим для большинства россиян.

В основе ПМ лежит стоимостная (т.е. денежная) оценка потребительской корзины. Срок, на который была законодательно утверждена федеральная минимальная потребительская корзина (МПК), истек. В 2004 г. с участием экспертов был подготовлен новый вариант потребительской корзины. На предварительном обсуждении в Российской трехсторонней комиссии подчеркивалось, что с учетом изменений в потребительской корзине следует повысить ПМ (в сопоставимых ценах) примерно на 11-12%, что влечет за собой увеличение уровня бедности на 5-6 п.п.

За прошедшее с тех пор время появились новые данные о составе населения на основе переписи, проведенной в 2002 г.; началась замена ряда льгот денежными выплатами. Все эти изменения должны были бы повлиять на состав МПК и методику ее определения. Однако обсуждаемый ныне проект федерального закона о потребительской корзине не отвечает этим ожиданиям.

Спор вокруг МПК

Однако непродовольственные товары и платные услуги в составе новой МПК не предусмотрены. Той потребительской корзины, к которой мы привыкли, т.е. ”минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности”, фактически нет. Вместо нее - продовольственная корзина плюс доли расходов на непродовольственные товары и платные услуги. Иными словами, этот законопроект скорее не о потребительской корзине, а о величине минимальных доходов, необходимых для обеспечения минимальных потребительских расходов.

По нынешней методике, общая величина минимальных доходов пенсионеров в декабре 2004 г. составила 1880 руб. Если же считать по новому законопроекту, то продовольственная корзина пенсионеров потянула бы на 1008 руб. Но поскольку доля продовольствия в потребительских расходах определена в 50,6%, общая величина минимальных доходов должна быть не менее 1991 руб., т.е. на 5,9% больше, чем в декабре 2004 г.

Разработчики законопроекта утверждают, что его принятие приведет к некоторому увеличению стоимостной величины минимального потребления в среднем на душу населения, а именно на 4% по сравнению с нынешней величиной потребительской корзины. Но, по нашим оценкам, такой рост будет зафиксирован лишь на момент введения нового закона, да и то, если доля расходов на питание не увеличится.

В законопроекте предлагается также определять минимальные денежные доходы через фиксированный процент от стоимостной величины продовольственной корзины. Однако цены на продовольственные и непродовольственные товары, а также тарифы на услуги, как известно, растут неодинаково. Значит, и структура минимальных потребительских расходов постоянно меняется.

За 2001-2004 гг. стоимость набора продуктов питания, входящих в потребительскую корзину, выросла в 1,64 раза, непродовольственных товаров - в 1,63 раза, услуг - в 3,4 раза. Это означает, что доля расходов на продукты питания у населения с доходами ниже ПМ сократилась в основном не потому, что люди стали жить лучше, а из-за опережающего роста цен на платные услуги. Таким образом, если принять предложенную в законопроекте фиксированную долю расходов на питание, то она довольно быстро перестанет соответствовать реальной ситуации. А минимальные денежные доходы окажутся недостаточными для удовлетворения минимальных потребностей людей. Получается, что величина ПМ, определяемая таким способом, всегда будет искусственно заниженной.

К тому же отказ от определения потребительской корзины в целом (а не только по продовольствию) вообще означает пересмотр такого понятия, как ”прожиточный минимум”. Напомним, что в существующем законодательстве ПМ состоит из стоимостной оценки потребительской корзины плюс обязательных платежей и сборов. Согласно логике создателей нового законопроекта ПМ представляет собой совсем другое понятие, а именно: ”минимальные потребительские расходы, а также обязательные платежи и сборы”. То есть разработчики законопроекта о новой потребительской корзине делают своего рода заявку на пересмотр существующего обоснования ПМ.

В 1992-1998 гг. в нашей стране уже пробовали рассчитывать ПМ, включая в него непродовольственные товары и услуги в процентах от его общей величины. И потребовалось немало усилий, чтобы отказаться от такого порядка. Теперь нам подкладывают ”старые грабли”, возвращая к отвергнутому варианту, хотя условий для этого нет (инфляция по-прежнему весьма значительна).

Проводимые и планируемые социальные реформы существенно изменяют структуру расходов граждан. Из личных денежных доходов льготники теперь оплачивают, например, пользование телефоном и установку радиоточки. Натуральные льготы материализовались в деньги. Быстро растут расходы на оплату жилья и коммунальных услуг, образования и лечения.

Представляется очевидным, что отказываться от потребительской корзины прежнего структурного состава при определении ПМ нельзя. Хотя, безусловно, она требует обновления. В МПК должны быть представлены такие модельные (отражающие наиболее характерные виды потребления) наборы продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, которые отражали бы принципиальные изменения в структуре потребительских расходов с учетом начавшихся социальных реформ и региональных особенностей.

Кроме того, следовало бы изучить возможности практического использования относительного метода определения бедности. Страны Восточной Европы, вступившие или готовящиеся к вступлению в ЕС, уже перешли на определение границы бедности как доли от среднедушевого дохода в стране. Было бы целесообразно наряду с оценкой абсолютных показателей бедности рассчитывать и величину доходов, ниже которой материальные возможности граждан перестают обеспечивать им средний уровень материальной обеспеченности.

О расширении нормативной базы определения бедности

Экспериментальные расчеты распределения населения по величине среднедушевых располагаемых ресурсов, проведенные во ВЦУЖ, заметно изменили оценки уровня бедности в целом по стране и кардинально - в целом ряде субъектов РФ, прежде всего в тех, где высок удельный вес сельского населения.

По официальным данным, численность населения с доходами ниже ПМ в 2003 г. составляла в среднем за месяц 20,4% общей численности населения; уровень бедности, рассчитываемый по среднедушевым располагаемым ресурсам домохозяйств, - 16,9%. Таким образом, уровень бедности по РФ при более полном учете материальных ресурсов населения, используемых для текущего потребления, оказался на 3,5 п.п. ниже, т.е. 83% от официально принятой в стране базы, определяющей уровень бедности. При этом в Республике Адыгея этот показатель был меньше на 51,1%, в Вологодской области - на 46,1, в Курганской - на 44,4, в Усть-Ордынском АО - на 43,6, в Агинском Бурятском АО - на 43,5, в Карачаево-Черкесской Республике - на 43,4%.

Обязательно учитывать обеспеченность жильем

При оценке бедности важно принимать во внимание не только доходы или располагаемые ресурсы. Видимо, измерение уровня бедности следует дополнить учетом жилищной обеспеченности. Ведь семье надо тратить какую-то часть доходов на содержание жилого помещения и оплату коммунальных услуг. Федеральный закон от 20 ноября 1999 г. № 201-ФЗ ”О потребительской корзине в целом по Российской Федерации” исходил из действовавшего тогда Жилищного кодекса, предусматривавшего федеральный стандарт социальной нормы жилой площади на одного человека в размере 12 м2 и еще 6 м2 на квартиросъемщика. В новом Жилищном кодексе РФ не предусмотрен федеральный стандарт социальной нормы жилой площади на одного человека; вместо него введена норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма. Она и служит, по существу, минимальным размером площади жилого помещения, исходя из которой определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

Полагаем, что отказ от федерального стандарта социальной нормы жилой площади может привести к существенному снижению ее гарантированных минимальных размеров, поскольку теперь норма предоставления площади жилого помещения будет устанавливаться органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в данном муниципалитете уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма. (Заметим: жилая площадь, приходящаяся в среднем на одного жителя, в регионах нашей страны в 2003 г. различалась более чем в 4 раза.)

Согласно ЖК жилое помещение по договору социального найма предоставляется малоимущим гражданам. Они признаются таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта РФ с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, а также стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Введение такого порядка означает шаг вперед в определении степени нуждаемости. До сих пор для целей государственной социальной помощи при оценке малоимущих семей и одиноко проживающих граждан учитывались только размеры дохода.

Сочетание сведений о текущем доходе и обеспеченности жильем, включая его стоимостную оценку, будет, по нашему мнению, важным шагом вперед к комплексному измерению уровня бедности и приведет к более точному определению ее масштабов и структуры. Целесообразно выделять как минимум три группы бедных домохозяйств, применяя в качестве критериев совокупность показателей: текущие денежные доходы и обеспеченность жильем.

Первая группа включает домохозяйства, имеющие минимальные денежные доходы и низкий уровень обеспеченности жильем. Они охватывают лиц, не обеспеченных по минимальным нормам предоставления площади жилого помещения или имеющих неблагоустроенное жилище. Эти люди являются неимущими (их примерно 20% численности населения с доходами ниже ПМ), решить свои жилищные проблемы они могут лишь с помощью программ обеспечения жильем по договору социального найма.

Вторая группа - это домохозяйства, которые не дотягивают до минимальных денежных доходов, но при этом имеют высокий уровень обеспеченности жильем, площадь которого превышает социальную норму. По оценкам, в 2003 г. таких было примерно 30% общей численности населения с доходами ниже ПМ. Будучи бедными по доходам, эти домохозяйства имеют относительно высокий уровень жилищной обеспеченности, что расширяет их возможности для получения дополнительного дохода путем сдачи в наем излишков жилой площади. Существует также практика предоставления ”услуг за жилище”, когда старый человек (собственник жилья), имеющий низкие доходы, за определенные услуги, оказываемые ему при жизни, передает фирме право пользования этим жильем после его смерти. Организация после заключения договора оплачивает владельцу жилья содержание его квартиры и другие услуги, что, естественно, увеличивает его располагаемые доходы. Для повышения уровня текущих денежных доходов можно использовать и сдачу в наем части жилплощади.

Третью группу составляет часть домохозяйств с доходами выше ПМ, но имеющих низкий уровень обеспеченности жильем. Таких в настоящее время примерно 40% численности этой группы. Если их среднедушевые доходы выше ПМ, но ниже минимального воспроизводственного потребительского бюджета (равного примерно двум ПМ), то имея низкую жилищную обеспеченность, они не в состоянии самостоятельно улучшить жилищные условия. Не смогут они воспользоваться и ипотечным кредитом.

Государственная поддержка таким домохозяйствам, на наш взгляд, должна быть направлена прежде всего на создание условий найма жилья, частично оплачиваемого за счет их доходов, а частично (особенно для молодежи) - за счет расширения льготных условий кредитования.

Среди первой и третьей групп бедного населения примерно 14 млн. человек, или 4,4 млн. семей в целом по стране, стоят в очереди на жилье. Ежегодно его получают только 5% из них. При столь огромных масштабах жилищной необеспеченности, неимущего и малоимущего населения решение этой проблемы в обозримом будущем невозможно. Для таких групп населения надо прежде всего повышать продуктивность занятости трудоспособной его части, одновременно расширяя строительство социального жилья для нетрудоспособных граждан из числа бедных.

Оценка бедности на основе сочетания денежных доходов и обеспеченности жилищем позволяет выявить три структурные группы бедных: неимущих, бедных по доходам и малоимущих. В связи с этим расширяется круг проблем, которые надо решить для снижения уровня бедности, и значит - уточнить приоритеты и способы государственной поддержки представителей различных социальных групп бедного населения.

С введением в действие нового Жилищного кодекса материальное положение бедных и среднеобеспеченных семей, имеющих приватизированное жилье, может резко ухудшиться. Собственники помещений (а они владеют 70% жилищного фонда) теперь будут нести значительно большее, чем прежде, бремя расходов на содержание жилья и его капитальный ремонт. Это потребует увеличения расходов, которые большинству граждан не по карману. И если заработная плата и личные денежные доходы граждан кардинально не повысятся, большинство из них может стать получателями субсидий, ибо возросшие расходы на обслуживание жилища могут быстро и значительно превысить установленную предельную их долю в общих доходах семьи.

С учетом показателей здоровья и образования

В последнее время ИЧР в международных докладах определяется не только в целом, но и для нищего населения (ИНН). Для развивающихся стран он рассчитывается на основе трех индикаторов: доли населения, не доживающего до 40 лет; доли неграмотных среди взрослых; среднего арифметического показателя долей населения без доступа к услугам здравоохранения, безопасной питьевой воде и удельного веса детей до пяти лет с отставанием в весе. Для экономически развитых стран ИНН рассчитывается на основе четырех индикаторов: доли населения, не доживающего до 60 лет; доли функционально неграмотных среди взрослых; доли населения, чьи доходы ниже 50% среднего; уровня застойной безработицы.

В нашей стране индекс бедности не рассчитывается. Видимо, целесообразно определять его с учетом процентных долей населения (не доживающего до 60 лет; 16-летней молодежи, не охваченной обучением в общеобразовательных школах); соотношения численности лиц с низким и сравнительно высоким уровнем материального достатка (бедные, с одной стороны, средне- и высокообеспеченные, с другой).

Мониторинг бедности, определяемой по совокупности такого рода показателей, позволит более полно и предметно представлять содержание этого явления, вовремя замечать происходящие изменения и выявлять тенденции. Учитывая реформы в социальной сфере, следовало бы уточнить официальные показатели ее измерения, а также выработать методику их сравнения с динамикой роста среднего класса. Эти показатели призваны более полно отражать особенности российской бедности. При этом важно, чтобы применяемые методики обеспечивали прозрачность и не изменялись в процессе реализации поставленной цели.

В заключение необходимо выделить основные задачи по уменьшению бедности: 1) более быстрый рост реальной заработной платы среди других источников личных доходов; 2) становление и укрепление среднего класса; 3) уменьшение межрегиональной дифференциации в доходах населения, численности и доли бедных; 4) разработка комплексных целевых программ снижения бедности, повышения уровня и качества жизни.

Высокий удельный вес среди бедных семей, главы которых - наемные работники, подсказывает, что для снижения уровня бедности надо прежде всего повышать заработную плату. Только при таком условии можно надеяться на успешное проведение жилищной реформы. Опасения по поводу возможного всплеска инфляции в результате роста заработной платы явно преувеличены, ибо в стране есть все возможности расширять рынок потребительских товаров и услуг, если об этом позаботиться заранее.

Не стоит забывать, что основные воспроизводственные пропорции в отечественной экономике перекошены: так, доля официальной заработной платы в российском ВВП очень низка и составляет примерно 26%, а норма прибыли, наоборот, очень высока - 30% (для сравнения: в США эти макроэкономические пропорции иные - 48:15). Поэтому инфляционный прирост заработной платы вполне допустим для восстановления нарушенных макроэкономических пропорций - для перераспределения доходов и повышения уровня жизни основной массы населения. В нашей стране на каждые 10% инфляционного прироста заработной платы инфляционный прирост ВВП составляет около 2,5%, тогда как в целом инфляционный прирост ВВП в последние годы достиг 12-14% и обусловлен главным образом свободным (граничащим с произволом) ценообразованием на товары и услуги, а не ростом заработной платы.

Таким образом, для повышения заработной платы нужно изменить вектор развития экономики - укротить монополистов, ускорить рост потребительского сектора и увеличить долю заработной платы в доходах населения.