Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 4, 2005 г.
Наталья ВИТЕР Институт США и Канады РАНВ своем первом после победы на президентских выборах (2 ноября 2004 г.) выступлении Дж.Буш уделил особое внимание необходимости повышения благосостояния жителей США и, в частности, укреплению экономической независимости нуждающихся (по американским стандартам). Президент подчеркнул важность проведения мер, способствующих переходу социально уязвимых граждан из состояния, когда они находятся на государственном пособии по нуждаемости, в положение занятых, имеющих оплачиваемую работу.
В качестве еще одного приоритетного направления социальной политики было названо укрепление института семьи и социальной защищенности детей.
США традиционно являются страной с высоким уровнем личного потребления, что стало важнейшим фактором ее динамичного социально-экономического развития и повышения конкурентоспособности, обеспечивающим расширенное воспроизводство человеческих ресурсов и способствующим росту производства материальных благ и услуг.
За 1980-2001 гг. доля семей с наименьшим доходом (до 15 тыс. долл. в год) снизилась с 12% до 9,7%. Однако в США немало и тех, чей годовой доход ниже официально установленной черты бедности (около 9,5 тыс. долл. в 2002 г.)
Американская статистика учитывает бедных с 1959 г. Именно в этом году был зарегистрирован самый высокий за все последующие годы уровень бедности - 22,4% (почти как сегодня в России). Тогда бедность была официально признана национальной проблемой номер один. К 2000 г. этот показатель снизился вдвое (в сравнении с 1959 г.). Таков результат активной государственной политики в сфере борьбы с бедностью.
Главной целью правительства стало стимулирование программ развития человеческого потенциала, которые создают условия для самореализации гражданина, обеспечивая возможность зарабатывать. Программы денежной помощи (из бюджетных средств), направленные на поддержку бедных (по американским стандартам), не способны в конечном счете вывести этих людей из бедности. В начале текущего десятилетия федеральные расходы на подобные программы, в том числе нуждающимся пенсионерам, инвалидам, семьям с детьми, составляли около 20% общей суммы расходов федерального бюджета на цели вспомоществования. На программы неденежных видов помощи приходится 80%.
В неденежные программы (наряду с медицинской и продовольственной помощью, по оплате жилья и электроэнергии) включены средства, направляемые правительством на профессиональную подготовку и переподготовку неработающих бедных, их поддержку при трудоустройстве. Кроме того, частным работодателям, принимающим на работу социально уязвимые категории граждан, государство предоставляет налоговые льготы. Если реципиент пособия по нуждаемости найдет работу не в своем штате, государство оплатит ему переезд и обустройство на новом месте жительства.
Государство оказывает поддержку тем, кто организует курсы переподготовки, на которые будут принимать и бедных. Власти финансируют и специальные детские центры, где ухаживают за детьми, чьи родители выразили желание трудоустроиться, получить новую профессию. В последние годы большое внимание уделяется созданию информационных центров, позволяющих оперативно получать информацию о предложениях на рынке труда и профессиональной подготовке.
Поскольку одной из проблем остается застойная бедность (многие американские семьи из поколения в поколение живут на пособие и не желают работать), были разработаны очень жесткие меры по борьбе с ”профессиональными бедняками”. Например, такая: если в течение пяти лет человек не сумел найти работу, его лишают всех пособий.
Начав работать, бывший бедный получает зарплату в среднем в два-три и более раз выше, чем его пособие (400-500 долл.). В качестве поощрения за разрыв с прошлой жизнью в ряде штатов выплачивается единовременное пособие (около 2 тыс. долл.) За новоиспеченными работниками сохраняется право на медобслуживание, которое им предоставлялось по программе поддержки бедных.
По данным, содержащимся в ежегодном докладе Конгрессу о ходе реализации Программы временной помощи нуждающимся семьям (принятой согласно Закону о личной ответственности и возможностях трудоустройства в 1996 г.), уровень занятости среди взрослых реципиентов пособий по этой программе существенно возрос. В 2002 г. работал один из каждых трех получателей государственных пособий, в то время как десять лет назад - менее одного из каждых пяти.
Одной из наиболее социально уязвимых групп населения в США традиционно являются одинокие матери с детьми до 18 лет. Занятость этой категории населения после принятия Закона о личной ответственности и возможностях трудоустройства существенно возросла. При этом уровень занятости имеет тенденцию к росту и среди одиноких матерей с детьми до 6 лет.
Американский опыт показывает, что формирование экономических и правовых условий для продуктивной занятости, реализации трудового потенциала граждан - эффективный способ повышения их благосостояния. В США роль государства состоит не в прямом регулировании экономических процессов, а в создании необходимых условий для развития субъектов рынка, в том числе расширения возможностей трудоустройства.
Вектор усилий в рассматриваемой сфере направлен на стимулирование личной ответственности за свое материальное положение, получение образования и профессиональной подготовки, пенсионное обеспечение в старости. В 1996 г. был принят Закон о личной ответственности и возможностях трудоустройства (The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act), который принципиально изменил порядок и условия предоставления помощи из бюджетных средств. Главным новшеством стало требование трудоустройства для трудоспособных получателей пособий и переподготовки тех, кто не востребован на рынке труда.
За период деятельности администрации Дж. Буша в политике, связанной с социальной поддержкой населения, выявился ряд новых тенденций, в частности: дальнейшее реформирование системы вспомоществования, введение стимулов к трудоустройству реципиентов государственных пособий, медицинского страхования граждан, по тем или иным причинам ее не имеющих.
Ежегодные социальные расходы федерального бюджета ( или расходы на развитие человеческих ресурсов) за 1990 - 2002 гг. возросли в два раза, составив в 2002 г. 1317,8 млрд. долл. При этом их доля в расходной части бюджета увеличилась с 49% до 65,5%.
Администрация Дж.Буша ставит задачу дальнейшего стимулирования экономического роста, в том числе за счет налоговой политики, создания новых рабочих мест и поддержания доходов населения за счет трудовых источников. По официальным прогнозам, к 2008 г. федеральные расходы на социальные цели возрастут до 1809,9 млрд. долл. и составят 66,4% расходной части бюджета3.
Реформирование системы социальной помощи нашло отражение в реструктуризации расходной части бюджета. В целом с 1995 г. ассигнования на денежные виды помощи (в ценах 2000 г.) сократились со 103,3 млрд. долл. до 91,7 млрд. долл. в 2001 г., на продовольственную помощь - с 43,5 млрд. долл. до 34,3 млрд. долл. соответственно. Одновременно расходы на образовательные программы и программы по переподготовке и трудоустройству, социальные услуги возросли с 37 млрд. долл. до 48,4 млрд. долл.
Из 109 297 тыс. домохозяйств (по состоянию на 2001 г.) 21870 тыс. получали по крайней мере один вид неденежной поддержки, из них только 5636 тыс. - денежную помощь.
При проведении крупномасштабной налоговой реформы предусмотрены дополнительные налоговые льготы семьям с детьми, в том числе: увеличение размера налогового кредита на каждого ребенка с 500 долл. до 1000 долл.; предоставление 10%-ного налогового вычета на доход семьи, в которой работают оба супруга, и др.
Расширение доступности образования. Основным адресатом реформаторских усилий администрации Дж.Буша является система начального и среднего образования. В частности, предпринимаются меры по повышению стандартов в области образования, успеваемости, улучшению материального обеспечения школ (компьютерами, другой техникой), увеличению оплаты труда преподавателей всех уровней. Особое внимание уделяется программам повышения образовательного уровня школьников средних и старших классов из малоимущих семей.
В сфере высшего образования резко возросли расходы на поддержку выходцев из малоимущих семей (с 7,7 млрд. долл. в 2000 г. до 12,7 млрд. долл. согласно проекту бюджета на 2005 г.) в виде ”грантов Пела” ( до 4 тыс. долл. в расчете на студента) для продолжения или получения образования в колледжах или университетах страны.
Одним из направлений оказания помощи в получении образования остается поддержка студентов, имеющих физические и умственные недостатки. На эти цели в 2004 г. было выделено около 10 млрд. долл., что на 1 млрд. долл. больше, чем в 2003 г.
Проект бюджета-2005 предусматривает увеличение финансирования мер по борьбе с употреблением наркотиков учащимися, предотвращению подростковой беременности, планированию семьи и профилактике СПИДа, а также выделение средств на первый год реализации четырехлетней программы социальной адаптации заключенных, отбывших свой срок наказания.
Медицинская помощь. Помимо обязательных ассигнований на оказание помощи нуждающимся категориям граждан по программе ”Медикэйд” (в 2002 г. ею было охвачено около 40 млн. человек), в период правления администрации Дж.Буша утверждены ассигнования на новые и расширение действующих медицинских центров для нуждающихся в сельской местности, а также в беднейших городских районах.
По проекту модернизации программы медицинского страхования для лиц пенсионного возраста (”Медикэр”) предусмотрено выделение дополнительно 400 млрд. долл. на 2004-2013 гг. для оплаты чрезвычайных расходов, обусловленных тяжелыми хроническими заболеваниями, лекарств, отпускаемых по рецепту врача, прежде всего для малоимущих.
Новым направлением участия государства в охране здоровья населения является попытка увеличить доступность медицинского страхования посредством налогового стимулирования. Дело в том, что прямая оплата медицинских расходов остается недоступной для большей части американцев. Кроме того, примерно 42 млн. человек не имеют медицинской страховки, поэтому особое внимание в начале текущего десятилетия уделяется расширению количества граждан, охваченных медицинским страхованием. В первую очередь речь идет о лицах, находящихся в наиболее ущемленном положении с точки зрения получения медицинской страховки по месту работы, в частности работающих в малом бизнесе, частично занятых и др.
Среди новшеств администрации Буша - долгосрочная программа налоговых скидок в целях стимулирования пожертвований. На период 2002-2006 гг. они оцениваются в 17,3 млрд. долл.
Президент предложил создать Фонд ”Сочувствующий капитал”, который будет предоставлять средства благотворительным, религиозным и общественным организациям, оказывающим активную помощь малоимущим. По оценкам Административно-бюджетного управления, на благотворительную деятельность в 2002-2006 гг. предполагается выделить около 1,4 млрд. долл.
Что касается инвалидов, то, например, только в 2002 г. на программы помощи лицам с ограниченными возможностями из федерального бюджета было дополнительно выделено 300 млн. долл. Эти средства имеют строго целевое назначение: они предназначены для финансирования разработок новых технологий, улучшающих условия жизнедеятельности инвалидов.
В 2002 г. в США насчитывалось около 54 млн. человек с различными физическими недостатками. Целью программы ”Новая свобода”, обнародованной Дж.Бушем еще в первый год своего президентства, является разработка новых видов персональных компьютеров, других видов техники, облегчающих инвалидам быт, общение, расширяющих возможности трудиться. Одновременно предусматриваются льготные кредиты для приобретения инвалидами новых видов техники, налоговые скидки предприятиям малого бизнеса, занятым их разработкой.
Приоритетное внимание администрация Дж.Буша уделяет укреплению института семьи. Во многом это обусловлено ростом количества неполных семей: если в 1960 г. в США насчитывалось примерно 10 млн. детей, проживавших в семьях без отца, то в 2002 г. - свыше 25 млн. детей.
Наряду с традиционными видами помощи предпринимаются меры по повышению образовательного уровня отцов семейств и их трудоустройству.
Дополнительные средства выделяются для оказания помощи молодежи, покидающей детские дома (в виде ваучеров на сумму в 5 тыс. долл. для оплаты учебы в школе или колледже, прохождения курса профессиональной подготовки). Так, в 2002 г. соответствующие ассигнования составили примерно 60 млн. долл.
В целом доля ассигнований на программы поддержания доходов в период второго правления администрации Дж. Буша предположительно останется на уровне 2001 г. - 14,2% расходной части бюджета. В 2003 г. этот показатель возрос до 15,5%, в 2008 г. прогнозируется его снижение до 13,7%.
В рамках налогового реформирования предусмотрено, в частности, уменьшение бремени двойного налогообложения семей с работающим мужем и женой путем введения 10%-ной налоговой скидки на их совокупный семейный доход до 30 тыс. долл.; отмена налога на наследство (в основном распространяется на мелкие фирмы и предприятия, переходящие по наследству); расширение сферы освобождения от налогообложения благотворительных взносов и пожертвований; уменьшение (на 40-50%) ставки налогообложения доходов наименее обеспеченных американских семей. По оценкам правительственных экспертов, ежегодные доходы каждой американской семьи, состоящей из четырех человек, в результате реализации этого плана должны увеличиться в среднем на 1600 долл.