Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2005 г.
ДИСКУССИОННЫЙ КЛУБ
Валентин РОИК Доктор экономических наук, профессор
Первый этап реализации 122-го закона высветил неэффективность алгоритма замены части льгот денежными компенсациями, что привело к возникновению социальной и политической напряженности в стране.
По мнению участников "круглого стола", посвященного мониторингу монетизации льгот, который состоялся в Госдуме 3 февраля 2005 г., введение в действие с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ наглядно продемонстрировало институциональные недостатки системы социальной защиты населения, слабость ее экономических и организационных механизмов, отсутствие достоверных данных о реальной стоимости транспортных расходов населения, лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения.
Хотя в 122-м законе достаточно четко зафиксированы объемы ответственности федерального бюджета, эффективная технология взаимодействия последнего с региональными бюджетами в нем отсутствует.
Это наглядно видно при распределении ответственности за финансовые обязательства по категориям льготников: большая их часть - от 21 млн. до 28 млн. человек - отнесена к компетенции регионов, а меньшая -14 млн. человек - федерального центра. Но даже при условии социальной поддержки граждан по минимальным нормативам финансовые обязательства большинства регионов не обеспечены соответствующими ресурсами. Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям, структуре населения, численности льготников, сложившемуся уровню социальной защиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга.
Высока вероятность того, что значительное число регионов, которые сохранят натуральную форму льгот, в лучшем случае ”заморозят” сложившуюся за последние годы ситуацию, когда большая их часть финансовыми ресурсами не обеспечивалась, а продекларированные в законах обязательства перед гражданами выполнялись частично.
Финансовая поддержка регионов предусматривается в форме социальных трансфертов (34,5 млрд. руб.), кроме того, существенно увеличивается объем Фонда софинансирования социальных расходов (22,9 млрд. руб.), средства которого будут предоставляться субъектам Федерации на долевых условиях исходя из их бюджетной обеспеченности.
В качестве расчетных показателей для выделения дотаций региональным бюджетам Минфин России установил следующие размеры компенсаций льгот: ветеран труда - 200 руб., труженик тыла, репрессированный - 300 руб.
Учитывая, что бюджеты около 40 субъектов РФ сводятся со значительным дефицитом, нельзя исключить возможности возникновения у них проблем при социальной поддержке ”своих” льготников, несмотря на трансферты из федерального бюджета. Например, в Новосибирской области выплаты были установлены в размере соответственно 110 и 180 руб., в Воронежской области - 100-150 руб., в Республике Башкортостан - по 100 руб.
Очевидно, что приемлемого уровня социальных выплат можно достичь лишь путем увеличения дотаций подобным регионам.
Принципиальный посыл 122-го закона - сохранение существовавшего уровня социальной защиты граждан, имеющих право на льготы, которые будут предоставляться в форме денежной выплаты.
При переводе натуральных льгот в денежную форму субъекты Федерации не имеют права уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления (преамбула и п.2 ст.153 Федерального закона № 122-ФЗ) . При этом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперь отвечают: 122-й закон не содержит требования об обязательности замены. Таким образом, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.
На наш взгляд, в рассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.
Первый связан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам, Центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того, что Правительство РФ не представило Федеральному собранию детального обоснования размеров ЕДВ для отдельных категорий населения.
Второй вытекает из возможного толкования ст.153 в том смысле, что на региональном уровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако он не обязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Во всяком случае, такого требования 122-й закон не содержит, что может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.
Очевидно, что 122-й закон требует серьезной доработки, включая уточнение его положений, устранение правовых лакун и т.д.
Практика, которая, как известно, - критерий истины, выявила изъяны этого серьезнейшего социального проекта. Явно не продуманы решения, связанные, например, с оплатой транспортных расходов: их размеры оказались во много раз меньше их фактической величины. Это вызвало резкий рост социальной напряженности во многих регионах страны.
Столь высокий ”градус” реакции общественности на введение данного закона не удивителен. Ведь он затрагивает интересы более 40 млн. россиян, причем наиболее уязвимых - ветеранов труда, инвалидов, жертв политических репрессий. Своими акциями протеста они фактически ставят оценку действиям властей.
Перед федеральными и региональными органами власти встает задача максимально смягчить негативные последствия переходного периода, в кратчайшие сроки поправить свои ошибки и недоработки. Это тем более важно в преддверии реформ ЖКХ и системы здравоохранения.
Реформирование модели социальной защиты - закономерный шаг в сторону ее адаптации к рыночной экономике. По существу, натуральные льготы выступали как рудимент советской эпохи, условиям которой они были имманентны. Природа и значительные масштабы льгот в социалистическом государстве обусловливались планово-централизованной системой, характерными чертами которой были тотальное регулирование цен и заработной платы, неденежные способы распределения материальных благ в форме общественных фондов потребления и т.п.
Реформируемая в настоящее время система льгот несет на себе отпечаток не только советского прошлого, но и постсоциалистического периода. Поскольку регулирование доходов государством распространяется исключительно на бюджетную сферу, дифференциация заработной платы между профессиональными группами увеличилась в десятки и даже сотни раз (в СССР соответствующий показатель не превышал 1:10, а средний размер пенсии составлял около 65% средней зарплаты). При этом заработная плата значительных групп работающих не обеспечивает прожиточного минимума работнику и членам его семьи.
Абсолютный уровень пенсий остается чрезвычайно низким: для 40% их получателей - ниже прожиточного минимума пенсионера. Для работников с высокой зарплатой коэффициент замещения (соотношение величины пенсии и заработной платы) составляет не более 25%, что нарушает их пенсионные права на размер пенсии, адекватный заработной плате застрахованного.
Таким образом, большая часть льгот - это, по сути дела, вынужденная добавка государства (федеральных или региональных органов власти) к низким пенсиям, призванная хотя бы в минимальной степени материально поддержать пенсионеров и инвалидов.
К сожалению, определение стоимости льгот по видам их получателей, необходимой для финансово-экономического обоснования законопроекта, основывалось на экспертных оценках, а не на конкретных расчетах. Совокупные расходы на компенсацию льгот из бюджетов всех уровней, по мнению специалистов, составляют около 500 млрд. руб. в год. Фактические же расходы федерального бюджета - примерно 170 млрд.руб., региональных - около 100 млрд. руб. То есть реальные расходы почти в два раза ниже требуемых1.
Это означает, что затраты на денежные компенсации льгот в лучшем случае достигнут 2% ВВП. Много это или мало для России? Ответ зависит от доли затрат на заработную плату и социальное страхование в структуре доходов населения (соответственно около 70% и 20%) и ВВП (26% и 8%).
Изменившаяся за последнее десятилетие структура цен на потребительские товары и услуги привела к существенному увеличению значимости потребительских бюджетов пенсионеров и инвалидов в иерархии ряда услуг, обеспечиваемых с помощью системы льгот и мер социальной поддержки - бесплатного проезда на внутригородском и пригородном транспорте, бесплатного получения лекарств и предоставления ряда льгот по оплате коммунальных платежей. Особенно велики транспортные расходы у жителей крупных городов: их вес в семейных бюджетах увеличился примерно в три-пять раз и более.
Во многих регионах общий размер компенсаций оказался меньше реальных транспортных расходов, что привело к нарушению "психологического барьера уязвимости" граждан, имеющих право на льготы.
Как это ни парадоксально, но в методических документах, на основе которых разрабатываются меры социальной защиты населения на федеральном и региональном уровнях, нормативы на транспортные услуги пенсионеров отсутствуют. Так, в ПМ пенсионера, являющемся базой для расчета соответствующей потребительской корзины, затраты на транспортные услуги заложены в нулевом размере. По этой причине на момент монетизации льготы на внутригородской транспорт федеральные органы исполнительной власти не располагали достоверной информацией о затратах льготников и пенсионеров в регионах страны. Налицо не только неподготовленность проведения данной реформы, но и отсутствие нормативной базы на федеральном уровне.
Покупательная способность нынешних пенсий и пособий все еще не достигла уровня 1990 г., составляя 65-70% дореформенного уровня.
Размер пенсий и пособий более чем у 40% пенсионеров и инвалидов ниже ПМ, что хронически не позволяет удовлетворять их минимальные потребности в пище, одежде, обрекает этих граждан на поиск дополнительных источников доходов. Большинство работающих пенсионеров заняты на низкооплачиваемой и непрестижной работе. Структуру потребительских расходов старшего поколения россиян отличают гипертрофированные доли затрат на питание и приобретение товаров повседневного спроса. Отдых и лечение для большинства из них недоступны.
Система льгот для рассматриваемых категорий населения является необходимой прежде всего для их физиологического выживания.
Представляется целесообразным после проведения мер по повышению пенсий и снижению уровня социальной напряженности в обществе осуществить ряд системных усовершенствований пенсионного обеспечения.
Значительные масштабы льгот в России - следствие того, что по своему объему заработная плата (26% ВВП) не обеспечивает даже простого воспроизводства населения. По оценкам МОТ, в развитых странах этот показатель - не ниже 50-60% ВВП, а удельный вес социального страхования (пенсионного, медицинского, от безработицы и др.) - 15-25% ВВП. Таким образом, совокупные расходы на материальное потребление населения и медицинскую помощь находятся в диапазоне 55-65% ВВП. В России же на материальное потребление (заработная плата и социальное страхование) расходуется чуть больше 30% ВВП, т.е. в два раза меньше, чем на Западе.
Зарплата, как известно, - база для начисления взносов на социальное страхование (пенсионное, медицинское, соцстрах). Отчисления с высокой зарплаты обеспечивают устойчивость социальных страховых фондов и, соответственно, достойные выплаты застрахованным - пенсии, пособия и т.д. Поэтому система ”льгот” применяется в развитых странах крайне ограниченно.
В перераспределении доходов россиян сложилась парадоксальная ситуация: налогообложение высоких и сверхвысоких доходов, включая доходы от собственности, осуществляется по одной из самых низких в мире ставок; низкие же и средние доходы фактически облагаются высоким налогом. Получается, что уровень затрат на рабочую силу сегодня оказывается почти на 80 % ниже, чем прежде в СССР. В результате блокируется развитие обязательного социального страхования, являющегося единственной разумной альтернативой системе льгот, которая, не отвечая условиям экономической среды, будет постоянно требовать расширения.
А почему бы не начать с программы увеличения доходов населения, составной частью которой могла бы стать подпрограмма модернизации системы социальной поддержки особо нуждающихся граждан?