Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2005 г.
Николай АБРАМОВ Кандидат технических наук, доцент
Административная реформа, начатая в 2004 г., внесла коррективы в организацию государственного управления охраной труда в Российской Федерации, существенно изменив структуру органов управления, надзора и контроля.
На III Международном конгрессе ”Безопасность и охрана труда - 2004” большое внимание было уделено вопросам обновления нормативной правовой базы, усиления действенности надзорно-контрольных мероприятий, совершенствования экономических методов управления, стимулирования работодателей к созданию безопасных условий труда. Принята ”Программа аттестации рабочих мест по условиям труда на 2005-2008 гг.”, включающая, в том числе, меры по обеспечению безопасности труда на малых предприятиях, развитию системы обучения и др.
Закрепленное в Конституции право государства на осуществление политики в области охраны труда позволяет рассматривать систему управления охраной труда в РФ как единое целое. При этом на каждом уровне управления (Федерация, ее субъекты, местное самоуправление) соответствующие органы обладают своей компетенцией.
Согласно ст.216 ТК государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральными органами исполнительной власти по труду и другими федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321, утвердившим Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, последнее является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и др., в том числе в сфере условий и охраны труда.
Так, Минздравсоцразвития России принимает следующие нормативные правовые акты:
Образованы следующие федеральные органы исполнительной власти по надзору за соблюдением установленного порядка в данной сфере деятельности:
Образован ряд федеральных агентств, наделенных полномочиями по оказанию услуг в установленной сфере деятельности. В частности, создано Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, структурным подразделением которого является Государственное учреждение ”Всероссийский центр охраны труда”.
Центр тяжести государственной системы управления охраной труда переносится на субъекты Федерации: они несут бремя ответственности за практическую реализацию государственной политики в области охраны труда. Здесь действует трехуровневая структура управления, представленная органами государственной власти регионов, органами самоуправления городских и сельских поселений, руководителями экономических субъектов. Их функции должны быть закреплены соответствующими законодательными и нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Российское законодательство об охране труда включает федеральные и принятые субъектами РФ соответствующие законы и иные нормативные правовые акты. Согласно подп.”к” п. 1 ст.72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. При этом в соответствии с п.2 ст.76 по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и исходя из них принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Осуществление административной реформы предполагает совершенствование правового регулирования в области охраны труда и на уровне регионов. О чем идет речь?
Введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” требует пересмотра законодательства в области управления охраной труда в субъектах РФ и на территориях муниципальных образований. Федеральный закон об основах охраны труда предусматривает передачу в случае необходимости органам местного самоуправления отдельных полномочий по государственному управлению охраной труда на подведомственных территориях. Но в Федеральном законе № 131-ФЗ в числе вопросов местного ведения ”охрана труда” не названа (в отличие от вопросов пожарной и экологической безопасности). Это можно трактовать в том смысле, что охрана труда не может быть таким же предметом ведения, как обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования. По-видимому, в силу того, что муниципальные образования существенно различаются между собой по виду (городские и сельские поселения), размерам территории, численности населения, структуре, социально-экономическому потенциалу и т.п., законодатель не посчитал необходимым наделить органы местного самоуправления равными объемами полномочий в области охраны труда.
Вместе с тем в некоторых случаях такая необходимость возникает. Правовые нормы и критерии определения целесообразности и необходимости передачи местному органу управления тех или иных отдельных полномочий согласовываются органами (представительными и исполнительными) государственной и муниципальной власти и закрепляются законодательными актами субъекта РФ. По нашему мнению, требуется внести соответствующие изменения и дополнения в действующие во многих регионах законы об охране труда.
Содержание регионального закона об охране труда должно соответствовать федеральным законам об основах охраны труда и об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. В структуре закона, на наш взгляд, целесообразно выделить следующие части: ”Общие положения”, ”Права и обязанности работников и работодателей на охрану труда”, ”Гарантии права работников на охрану труда”, ”Обеспечение охраны труда”; ”Управление охраной труда”, ”Надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда”, ”Ответственность за нарушение требований охраны труда”.
Далее, важно конкретизировать нормы федерального законодательства, отметив его отличие от регионального. Представляется, что действие регионального закона следует распространить на всех работников, а не только (как в федеральном законе) на тех, кто состоит с работодателем в трудовых отношениях. Таким образом, в рамки действия регионального закона включаются индивидуальные частные предприниматели (работодатели-физические лица), которые в соответствии с Гражданским кодексом РФ обязаны соблюдать требования безопасности труда и своим трудом не наносить вред (в том числе здоровью) гражданам и юридическим лицам, а также возмещать нанесенный ущерб. Такая норма отвечает потребностям городских и сельских поселений, где в сфере индивидуального предпринимательства широко применяется наемный труд.
Региональное законодательство должно предоставить региональным органам государственной власти субъектов Федерации право передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда на территории соответствующих муниципальных образований.
Чрезвычайно важно включить в закон статью ”Полномочия органов местного самоуправления в области охраны труда”, в которой необходимо зафиксировать, что ”предметом ведения местного самоуправления является создание безопасных условий и охраны труда, предупреждение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования”, а также то, что ”органы местного самоуправления осуществляют муниципальное управление охраной труда на соответствующей территории” (конкретизировав это понятие в статье ”Муниципальное управление охраной труда”).
На наш взгляд, статья о муниципальном управлении охраной труда должна содержать следующие положения.
Для управления охраной труда на территории муниципального образования исполнительный орган местного самоуправления создает в своей структуре службу охраны труда, назначает специалистов по охране труда, имеющих соответствующую подготовку и опыт работы в данной области.
Необходимо координировать работу служб охраны труда экономических субъектов на территории муниципального образования, регулярно проводить анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Служба охраны труда муниципалитета должна участвовать в разработке и реализации региональных или территориальных (местных) целевых программ по улучшению условий и охраны труда в субъекте РФ, а также в определении расходов на охрану труда за счет средств местного бюджета, контролировать их использование.
Специалист по охране труда органа местного самоуправления вправе посещать в установленном порядке организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, получать от них документы, справки и сведения по вопросам, относящимся к компетенции службы. Он может запрашивать и получать от руководителей подразделений предприятия материалы по вопросам охраны труда, требовать письменных объяснений от работников, допустивших те или иные нарушения, а от руководителей подразделений - отстранения от работы лиц, не прошедших в установленном порядке инструктажа по охране труда и т.д.
Взаимоотношения органов государственного и муниципального управления охраной труда строятся на основе Соглашения о взаимодействии, цели которого - формирование и реализация единой государственной политики в области охраны труда, эффективное сотрудничество по реализации законодательства в этой области, профилактическая деятельность по снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.
В компетенцию органов местного самоуправления входит принятие местных нормативных правовых актов, связанных с деятельностью служб охраны труда администраций, координационных советов по охране труда при главах самоуправления, с разработкой и реализацией городских и районных программ улучшения условий и охраны труда, проведением месячников, смотров-конкурсов и т.д.