Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 2, 2005 г.
Вопросы, связанные с характером и формой трудовых отношений, трудовыми спорами и конфликтами, были и остаются актуальными для всех, кто в них участвует. Более того, от их решения зависит социальный климат в стране, экономическое развитие и в конечном счете эффективность труда и производства.Участники ”круглого стола”, организованного Комитетом Госдумы по труду и социальной политике 30 ноября 2004 г., обсуждали состояние и перспективы развития законодательства о труде и, в частности, концепцию создания трудовой юстиции.
Суть Концепции и историю вопроса изложил И.Пискарев, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, доцент юридического факультета МГУ: ”Идея создания трудовой юстиции имеет более чем полуторавековую историю. Еще в 1836 г. высказывались предложения о формировании ”мануфактурной расправы”, которая должна была разбирать жалобы фабрикантов и рабочих друг на друга. В дальнейшем предпринимались попытки создания так называемых промышленных судов. После революции действовали ”примирительные камеры” и третейские суды, в дальнейшем были образованы расценочно-конфликтные комиссии (РКК) и особые трудовые сессии народных судов. В 1923-1926 гг. возникла ”трудовая прокуратура”. Однако впоследствии отечественная трудовая юстиция стала сходить на нет, растворившись в общей компетенции народных судов.
Тем не менее очевидно, что судебная защита в области трудовых правоотношений имеет свои особенности. Причем они настолько существенны, что специфика разрешения дел по спорам, вытекающим из трудовых правоотношений, образует такое качественное состояние, которое уже не вписывается в общие положения гражданского процессуального законодательства. Как это ни парадоксально, но ситуация с рассмотрением трудовых споров еще более обострилась в связи с принятием нового Гражданского процессуального кодекса РФ (вступившего в силу с 1 февраля 2003 г.), согласно которому порядок рассмотрения дел в судах общей юрисдикции теперь сориентирован на споры, возникающие из таких правоотношений, для которых характерно равенство субъектов, их независимость и самостоятельность в принятии решений. Тогда как в отношениях работника и работодателя трудно говорить о равенстве.
Справедливости ради отметим, что положения прежнего трудового законодательства требовали особого подхода судебных органов к разрешению трудовых споров: еще на стадии принятия искового заявления проводились своего рода примирительные процедуры и в значительной мере выдерживался принцип социального партнерства (хотя тогда об этом говорилось гораздо меньше, чем сейчас). Основное бремя доказательства нарушения правил трудового распорядка возлагалось на администрацию организации, которая была обязана обосновать правомерность своих действий по отношению к работнику.
К сожалению, сегодня подобная модель разрешения судами трудовых споров встречается достаточно редко. В связи с этим возникает необходимость в создании такой процессуальной формы рассмотрения и разрешения трудовых споров, которая бы позволяла наиболее эффективно применять нормы трудового права. Речь идет о принятии Трудового процессуального кодекса РФ. Создать такой нормативный акт в ближайшее время невозможно, но начать работу необходимо. В то же время уже сегодня могут быть предприняты шаги по совершенствованию судебной процедуры разрешения трудовых споров, в частности, путем реорганизации системы судов общей юрисдикции, что должно привести к повышению качества осуществления правосудия по трудовым делам.
Необходимость реформирования в сфере судебного рассмотрения трудовых споров была признана на самом высоком уровне еще семь лет назад. В Программе социальных реформ на 1996-2000 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г., на первом этапе предусматривалось создание специализированных судебных составов в рамках судов общей юрисдикции, а на втором - специализированных судов по трудовым делам. Однако эти намерения остались нереализованными. Принятие Федерального закона ”О мировых судьях в Российской Федерации” (17 декабря 1998 г.) и нового Гражданского процессуального кодекса не улучшило порядок и качество разрешения трудовых споров (в частности, трудовые споры переданы в ведение мировых судей). В данном случае возобладал формальный подход, не учитывающий цели и задачи мировой юстиции, призванной урегулировать конфликты прежде всего семейного и бытового характера, разрешать мелкие имущественные и несложные споры. Трудовые - выпадают из этого ряда. Если в рамках досудебного урегулирования спор не разрешен и доходит до суда, то, как правило, он представляет значительную сложность и требует высококвалифицированных специалистов-профессионалов.
Имеется насущная необходимость изъять из ведения мировых судей все трудовые споры и сосредоточить их для рассмотрения по существу в ином звене судебной системы. Представляется, что на первом этапе создания трудовой юстиции такую роль должны сыграть районные суды, в рамках которых целесообразно сформировать особый состав (сессию), сориентированный только на рассмотрение и разрешение дел, возникающих из трудовых правоотношений”.
И.Костян, кандидат юридических наук, профессор кафедры трудового права Академии труда и социальных отношений: ”Неоднозначное отношение к проблеме создания специализированных органов трудовой юстиции и к разработке трудового процессуального законодательства (в том числе в виде отдельного кодифицированного акта) вполне объяснимо. Оно обусловлено наличием различных подходов к определению юридического процесса, что связано с историческими особенностями развития процессуального права. Тем не менее никто не может отрицать того факта, что трудовое правоотношение имеет существенные отличия от других отношений, составляющих предмет гражданского и административного права. Эти отличия касаются объекта и метода правового регулирования трудовых отношений, а также принципов трудового права. Так, метод правового регулирования трудовых отношений содержит такие черты, которые свойственны ему одному. Речь идет о сочетании императивного, договорного и рекомендательного, а также централизованного и локального способов регулирования трудовых отношений.
Исторически преобладание одного способа над другим меняется в зависимости от модификации общественных, экономических и политических условий. Если в период тоталитаризма центр тяжести был на стороне централизованного регулирования трудовых отношений, то при переходе к рынку усилилось значение договорного и локального способов.
Сегодня в условиях многоукладной экономики, когда противоречия между работниками и работодателями обостряются, исключительно важно найти разумное соотношение государственного, централизованного, с одной стороны, и локального, договорного способов регулирования трудовых отношений, с другой. Нужен рациональный баланс сил при обеспечении достойного места государственного регулирования трудовых отношений. Именно государство, будучи заинтересованным в сохранении и воспроизводстве производительных сил страны (включая рабочую силу), должно устанавливать достаточно жесткие правила поведения субъектов трудового права, чтобы препятствовать чрезмерной эксплуатации граждан. Важно определить рамки допустимого, в пределах которых работодатель может преследовать свои интересы, не нарушая при этом прав, свобод и законных интересов работников.
В отличие от гражданского права, которое исходит из равенства субъектов гражданских отношений, трудовое право признает фактическое неравенство субъектов трудовых отношений, а именно - зависимость работника от воли работодателя. В целях достижения сбалансированности прав и интересов сторон трудовое право устанавливает дополнительные гарантии работнику как менее защищенной стороне, обязанной подчиняться установленным работодателем правилам поведения или трудовому распорядку. Этим обусловлено наличие в трудовом праве таких норм, как запрещение принудительного труда и дискриминации, защита от безработицы и содействие в трудоустройстве, требование справедливых условий труда и оплаты, ограничение рабочего времени, предоставление ежедневного отдыха, отпусков, право работников создавать профсоюзы и т.д.
Способы и формы защиты прав, свобод и законных интересов равноправных и неравноправных субъектов тех или иных общественных отношений, очевидно, не могут быть одинаковыми. Соответственно, необходимо установить специфических формы и способы защиты прав, свобод и законных интересов субъектов трудового права: формирование трудовой юстиции могло бы решить эти вопросы. Трудовой кодекс не стал панацеей - в нем фактически допускается смешение форм и способов защиты прав, много неясностей в отношении процессуального трудового законодательства и т.д.
Представляется, что создание специализированных судов по трудовым делам позволило бы укрепить судебную систему, повысило бы качество и скорость рассмотрения дел по трудовым спорам, оздоровило бы социальный климат в стране”.
Д.Рогачев, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры трудового права и права социального обеспечения МГЮА: ”Предложение создать трудовую юстицию должно иметь целью комплексную защиту не только трудовых прав работников и работодателей, но и иных конституционных прав личности - в частности, права на социальное обеспечение и охрану здоровья граждан. В будущий трудовой процессуальный кодекс следовало бы либо ввести термин ”социально-трудовой спор”, либо существенно расширить понятие ”трудовой спор”. Видимо, он должен охватывать дела, связанные с подтверждением всех видов трудового стажа; установлением фактов, имеющих юридическое значение для социального обеспечения (инвалидности, ограниченной трудоспособности, причин смерти, участия в боевых действиях, проживания в определенных местностях и т.д.); защитой от нарушений или восстановлением прав граждан на социальное обеспечение и медицинскую помощь (включая неполное или несвоевременное предоставление пенсий, пособий и льгот), а также отказом в выдаче необходимых для этого документов (удостоверений, справок и т.д.)”.
В.Миронов, доктор юридических наук, профессор, член Независимого экспертно-правового совета, эксперт Комиссии по правам человека при Президенте РФ: ”Необходимость Трудового процессуального кодекса обусловлена прежде всего особым субъектным составом трудовых отношений (трудовые коллективы, профессиональные союзы, объединения работодателей, комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений, примирительные комиссии, трудовой арбитраж, посредники, органы по надзору за соблюдением трудового законодательства). Чрезвычайно важно регламентировать процессуальные правила, а не создавать новые структуры, в частности - трудовые суды.
Поскольку работники в течение своей трудовой деятельности находятся в подчинении у работодателя, требуются особые способы процессуальной защиты трудовых прав и принуждения к исполнению корреспондирующих им обязанностей.
Необходимость создания ТПК РФ связана также с отсутствием сформированных с соблюдением конституционных требований судебных составов по урегулированию конфликтов в сфере труда. В ч.5 ст.32 Конституции РФ за гражданами страны закреплено право участвовать в отправлении правосудия, а согласно ст.2 Конституции признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к обязанностям государства. Следовательно, праву граждан на участие в отправлении правосудия по трудовым делам соответствует обязанность государства обеспечить такое участие. И коль скоро эта обязанность не выполняется, значит, состав суда по разрешению трудовых споров формируется с нарушением Конституции РФ. Отсюда наше предложение: допустить профессиональных общественных судей в гражданский процесс. Это позволит, в частности, приостановить рост плодящейся с неимоверной быстротой бюрократии судебных чиновников.
В соответствии с ч.2 ст.118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Составной частью гражданского судопроизводства является деятельность по обеспечению правосудием прав и свобод человека и гражданина в сфере труда. Ни о каком трудовом судопроизводстве в Конституции нет и речи.
Законодательство о реализации прав и обязанностей в сфере труда и социального обеспечения должно состоять из ТПК РФ, решений и разъяснений Пленума и Президиума Верховного Суда РФ по трудовым делам, цель которых - формирование единой судебной практики.
Мы передали в Комитет ГД по труду и социальной политике свои критические замечания по содержанию целого ряда разделов концепции (о целях и задачах ТПК РФ, принципах реализации прав и исполнения обязанностей в сфере труда и социального обеспечения, по поводу места и роли мировых судей и т.д.). Не согласны мы и с оценками положения участников процессов по делам в сфере труда и социального обеспечения, а также в целом с порядком реформирования трудовой юстиции. Так, в представленных рабочей группой Б.Шеломова документах предлагается создать специализированные суды по трудовым делам, во главе которых - Судебная коллегия по трудовым делам Верховного Суда РФ, состоящая из судей ВС РФ.
Подобное реформирование, на мой взгляд, только усугубит обстановку с реализацией прав в сфере труда, поскольку оценку деятельности соответствующих судебных составов будут давать высшие судебные чиновники, не имеющие ни малейшей заинтересованности в соблюдении трудовых прав. Решительное изменение процессуальной практики следует начинать не ”снизу”, а ”сверху” - путем введения общественных профессиональных судей во все звенья существующей судебной системы, что позволило бы обеспечить независимость и беспристрастность судебных органов”.
В обсуждении проблем и перспектив формирования трудовой юстиции приняли участие представители ФНПР, Генеральной прокуратуры РФ, научных институтов, исследовательских центров.
Материалы прокурорской практики, проверок трудовой инспекции, статистические данные свидетельствуют о том, что именно руководители и должностные лица на разных уровнях чаще всего оказываются нарушителями трудовых правоотношений. В общей массе правонарушений социальной направленности удельный вес нарушений трудовых прав превышает 63%. Далеко не все правовые акты по вопросам регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений приведены в соответствие с ТК РФ. По протестам прокуроров только в первом полугодии 2004 г. отменено около 19 тыс. незаконных правовых актов.
Органы прокуратуры надзирают за всем комплексом вопросов, связанных с соблюдением трудового законодательства. В частности, они отмечают недостатки в коллективно-договорном регулировании трудовых отношений. Установлено, что на некоторых предприятиях и в организациях Адыгеи, Карелии, Мордовии, Тывы, Чечни, Чувашии, Мурманской и Самарской областей, Таймырского АО коллективные договоры отсутствуют.
Зачастую в колдоговор включаются условия, ухудшающие положение работников по сравнению с действующим законодательством. Так, в ОАО ”АПК ”Казанский лен” для работающих во вторую смену продолжительность обеденного перерыва установили в 20 мин, а в третьей смене - 10 мин, что противоречит ст.108 ТК РФ. В коллективном договоре СХА ”Вихлянцевская” (Вологодская область) на 2004 г. записано, что зарплата выплачивается один раз в год (!). По протесту прокурора указанные незаконные акты были отменены. В ряде случаев виновники нарушений были привлечены к административной ответственности, а некоторые - лишены права занимать руководящие должности. Прокуроры следят за тем, чтобы трудовые договоры заключались в письменной форме, чтобы они не содержали штрафных санкций, заботятся о предупреждении дискриминации женщин, подростков, пожилых людей. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о крайне неудовлетворительном состоянии охраны труда и промышленной безопасности. Серьезную озабоченность вызывает рост травматизма и аварийности в угольной промышленности.
Работодатели не всегда выполняют положения закона об осуществлении мер по охране труда; допускается нарушение требований законодательства об аттестации рабочих мест, обеспечении работников спецодеждой, проведении профилактики профзаболеваний.
Наибольшую обеспокоенность вызывает ситуация с нарушениями законодательства об оплате труда работников. Их доля в общей массе нарушений трудовых прав граждан составляет 55% и имеет тенденцию к росту: только в первом полугодии 2004 г. количество подобных случаев, выявленных прокурорами, на 77% превысило соответствующий показатель 2003 г. Работодатели продолжают игнорировать требования законодательства о выплате компенсации (пени) при нарушении ими сроков выплаты зарплаты. Повсеместно распространена практика, при которой доля зарплаты, выплачиваемой в неденежной форме, выходит за рамки установленных законом 20%. Есть факты, когда в нарушение ст.13 ТК РФ оклады работников оказывались меньше МРОТ.
В 2004 г. органами прокуратуры было внесено более 16 тыс. представлений; по результатам их рассмотрения около 2,5 тыс. виновных должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности; в интересах граждан 29,8 тыс. заявлений было направлено в суды и объявлено 5,5 предупреждений о недопустимости нарушений закона. По постановлениям прокуроров наказано в административном порядке 8,8 тыс. лиц, возбуждено 757 уголовных дел. Благодаря такого рода мерам удалось добиться выплаты задолженности по заработной плате на сумму около 1 млрд. руб.
По итогам обсуждения участники ”круглого стола” сформулировали следующие предложения, адресованные Комитету ГД по труду и социальной политике:
Ирина Костян Кандидат юридических наук Профессор кафедры трудового права Академии труда и социальных отношений
Анализ отечественного трудового законодательства подтверждает наличие прямой зависимости методов правового регулирования трудовых прав работников от экономической модели развития страны. В условиях доминирования государственной формы собственности предпосылки для социального диалога отсутствовали: трудовые отношения регулировались главным образом централизованно. Соответственно, не было необходимости создавать специализированные органы трудовой юстиции на принципах социального партнерства.
Многообразие форм собственности, утвердившееся в результате преобразований последних 13 лет, сформировало предпосылки для разрешения трудовых споров путем проведения переговоров и мирного урегулирования разногласий между работниками и работодателями. Происходит смещение акцента в сторону договорного и локального способов правового регулирования трудовых отношений; государство лишь устанавливает минимальные гарантии. Все основные условия труда и его оплаты определяются в процессе переговоров между представителями работников и работодателей. Складывается объективная основа для развития социального партнерства, выработки адекватных форм защиты трудовых прав работников, в том числе с участием специализированных органов трудовой юстиции.
Западный опыт содержит немало позитивных наработок в этой области. Но применять их в России следует осторожно, с учетом исторических и национальных особенностей страны.
Изучение действующего законодательства, связанного с разрешением трудовых споров и практики его применения, позволило выявить имеющиеся недостатки. Прежде всего обращает на себя внимание отсутствие единых принципов правового регулирования отношений, складывающихся на стадиях досудебного урегулирования разногласий и собственно судебного разбирательства. Например, переход трудового спора из досудебного его рассмотрения в КТС в судебную стадию имеет дефекты юридического характера, которые выражаются в несогласованности норм ГПК РФ и ТК РФ. В частности, при обжаловании решения КТС работодателем, не согласным с выводами досудебного органа, он вынужден обращаться в суд с исковым заявлением, где истцом должен выступать работник. Нормами ГПК РФ не регламентируется положение истца, а также правовые последствия неявки в судебное заседание работника, выступающего в рассматриваемом случае истцом, что безусловно заструдняет рассмотрение дел, возбужденных по инициативе работодателя.
Все это свидетельствует о необходимости пересмотра положений трудового и гражданского процессуального законодательства. Реформирование возможно путем разработки единого кодифицированного акта - Трудового процессуального кодекса. В этой связи были подготовлены концепции создания специализированных трудовых судов и Трудового процессуального кодекса РФ. Их основные положения были представлены участникам научно-практической конференции, проведенной 10-11 декабря 2002 г. Российской академией правосудия, Московской государственной юридической академией, Союзом юристов России, Союзом юристов г.Москвы, Национальной юридической лигой, и в целом одобрены ее участниками*.
12-13 сентября 2003 г. состоялась научно-практическая конференция, проведенная Комитетом ГД по труду и социальной политике совместно с АТиСО, Субрегиональным бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии, Союзом юристов, Российской ассоциацией трудового права и права социального обеспечения, на тему ”Проблемы защиты трудовых прав граждан”. На ней обсуждались два вопроса: проблемы совершенствования трудового законодательства (включая необходимость внесения соответствующих изменений в ТК) и проблемы разрешения индивидуальных и коллективных споров.
17-18 ноября 2003 г. прошла общероссийская научно-практическая конференция, посвященная перспективам развития в России системы разрешения коллективных и индивидуальных трудовых споров. Ее организаторами выступили Правительство Москвы, Московская федерация профсоюзов, Московская конфедерация промышленников и предпринимателей (работодателей), Трудовой арбитражный суд для разрешения коллективных трудовых споров при поддержке Минтруда и ФНПР. В работе конференции приняли участие представители трех сторон социального партнерства: исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, объединений работодателей и профсоюзов. Участники конференции, в частности, признали необходимым формирование специализированных органов трудовой юстиции и установление единой системы разрешения индивидуальных трудовых споров.
И, наконец, 30 ноября 2004 г. Комитетом Госдумы по труду и социальной политике совместно с Академией труда и социальных отношений было проведено заседание круглого стола на тему ”Проблемы и перспективы формирования трудовой юстиции”.