Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 12, 2005 г.
Андерс ОСЛУНД Директор Евразийских программ Фонд Карнеги, США
Опыт стран Восточной Европы, Восточной Азии, и Южной Америки подтверждает, что эффективные государственные институты могут не только вывести страну из кризиса, но и способствовать ее долгосрочному экономическому развитию.
В свою очередь слабые институты власти являются одной из главных причин часто возникающих кризисов и неустойчивости экономики. Но как небогатой стране переломить ситуацию? Сколько времени на это потребуется? К сожалению, у нас все еще недостаточно знаний, чтобы ”анатомировать” устройство государственных институтов и давать конкретные советы. Не существует также и магического рецепта, как, впрочем, и единого универсального размера или типа института, который бы подошел всем. Тем не менее, мы полагаем, что все же есть одна аксиома, к которой следовало бы прислушаться, в частности, посткоммунистическим странам: переход к упрощенному налогу с фиксированной суммой и низкой ставкой снижает барьеры на пути развития малого предпринимательства.
Малые предприятия очень важны для нормального функционирования экономики. В развитых странах, входящих в ОЭСР, около 60% ВНП производится именно МП, то есть предприятиями с числом работников не более 50 человек. Легко понять почему: современная рыночная экономика предлагает тысячи рынков, которые создаются миллионами эффективных и конкурентоспособных предприятий. В менее развитых странах (например, Латинской Америки, СНГ) количество МП относительно невелико - в этом их главная структурная слабость.
Вероятно, значимость МП лежит не только в экономической, но и в политической плоскости. В странах, где малый бизнес развит недостаточно, в экономике господствуют крупные предприятия. При этом число МП, как правило, не увеличивается, производительность труда в целом снижается.
Размеры сектора МП значительно разнятся не только по странам, но и регионам. Классическим примером может служить Италия, где большое количество МП сосредоточено на севере, в провинции Эмилия (часто с коммунистическим большинством в местном правительстве), и довольно малое - на консервативном юге. Стандартное объяснение ситуации - исторические различия в способах и объемах накопленного в обществе капитала, хотя тезис о том, что территории с низким уровнем доверия в прошлом никогда не смогут культивировать такие ценности, как сотрудничество, честное предпринимательство, противоречат действительности. Например, в социалистической Польше существовало множество частных МП, в то время как в Чехословакии их практически не было (хотя в период между мировыми войнами она славилась своим малым предпринимательством).
В исследовании Всемирного банка (2002 г.) отмечалось, что посткоммунистические страны, каждая из которых в принципе имела равные условия для развития малого предпринимательства, можно разделить на две группы. В первой (Чехия, Венгрия, Латвия, Литва, Польша) - МП производят 50-60% ВНП, почти столько же, сколько в промышленно развитых странах Запада. Во второй (Россия, Казахстан) - доля МП в создании ВНП составляет лишь 20%.
Таким образом, можно сделать следующие выводы: относительно небольшие институциональные различия серьезно влияют на размеры сектора МП; если институциональных перемен не происходит, доля МП в разных экономических районах одной страны может очень сильно различаться в течение длительного времени; даже небольшие изменения экономической политики быстро отражаются на количестве МП.
Для посткоммунистических стран можно обозначить два типа равновесия в экономике: оптимальное, при котором доля МП в производстве ВНП достигает 50-60%, и стремящееся к оптимальному - порядка 20%.
Цель государственной политики - привести экономику в состояние оптимального равновесия. Однако вряд ли МП смогут кардинально улучшить свое положение, так как маловероятно, что они станут участвовать в коллективных действиях, поскольку выгода от такой деятельности, как правило, ниже затрат. Здесь, пожалуй, важнее другое: предприниматели чувствуют себя достаточно комфортно, когда на них оказывается умеренное давление, так как монопольная рента, получаемая ими вследствие ограниченной конкуренции, гораздо больше дополнительных официальных расходов (а также взяток).
Однако в критических ситуациях, когда мелкие предприниматели уже не могут получать монопольную ренту, им приходится заниматься лоббированием своих интересов в правительстве. В этом случае малый бизнес становится настолько политически влиятельным, что подвергнуть его преследованиям достаточно непросто. При стремлении экономики к оптимальному равновесию, ключевой задачей является увеличение числа МП до уровня выше критического.
По данным Всемирного банка (2002 г.), превышение критического уровня наступает тогда, когда официально зарегистрированные МП обеспечивают приблизительно 40% официально зафиксированного ВНП. Это означает, что малый бизнес переходит в ранг государственной экономики, то есть предприниматели становятся гораздо сильнее политически, провести отчуждение принадлежащей им собственности уже достаточно сложно, соответственно изменяется и их поведение. Если же критический уровень не достигнут, своего рода ”уязвимость” бизнесменов удерживает их в рамках более низкого статуса.
Логический вывод: до тех пор, пока сектор малого бизнеса не преодолеет отметку критического уровня, о котором шла речь выше, МП необходима защита прав собственности. Хотя это и противоречит одному из основополагающих принципов ”правильной” экономической политики: все предприятия должны находиться в равных условиях как в плане регулирования, так и налогообложения.
В романе ”Скотный двор” Джордж Оруэл писал: ”...Некоторые животные были ”равнее” других”. Это же ”справедливо” и в отношении бизнеса. Вообще-то принцип равного отношения к предприятиям в плане регулирования и налогообложения на практике реализовать очень сложно. То есть бремя расходов, вменяемых государством предприятиям разного уровня, значительно различается, и категория ”равенства” носит скорее относительный характер.
Довольно часто регулирование и налогообложение характеризуются эффектом масштаба. Например, требования статистической отчетности одинаковы для всех предприятий, что приводит к непропорционально большим расходам для МП. Сложное налогообложение выгодно крупным предприятиям: объем регулирования и проверок не возрастает с увеличением размера компании, что предполагает возрастающий эффект масштаба. То же самое можно сказать и о юридическом обеспечении предприятия.
Фактически все страны, входящие в ОЭСР, разделяют взгляды относительно понятия равенства, обозначенные в документе ОЭСР (1999 г.): ”Все страны ОЭСР применяют специальные меры, включая меры налогообложения, направленные на улучшение экономического и технологического климата малых предприятий, а также для ускорения их становления и роста. Наиболее важной причиной для проведения такой политики является то обстоятельство, что малые и средние предприятия пока рынок еще несовершенен несут более высокие расходы. Кроме того, помимо чисто экономических выгод, общество получает выгоды в более широком контексте: в процессе задействованы важные социальные цели”.
Наиболее подвержены коррупции слаборазвитые в экономическом отношении страны, но это верно и в отношении государств с переходной экономикой. Известно, что коррупция не возникает на пустом месте, (причин для этого - множество), но она усиливается при плохом отношении к малому бизнесу. Например, в странах с переходной экономикой захваты рынка происходят зачастую на государственном уровне: предприятия, связанные с влиятельными политическими силами, используют свое положение для получения определенных выгод.
Действительно, во многих посткоммунистических странах владельцы МП подвергались дискриминации. В 1999 г. Международной финансовой корпорацией было установлено, что, к примеру, на Украине средняя налоговая нагрузка на МП оценивалась в 30% валового объема продаж.
Таким образом, есть все основания считать, что ”равное” регулирование или налогообложение все же носит дискриминационный характер по отношению к МП. По логике, государство должно ликвидировать перекос в отношении малого бизнеса, мешающий общему экономическому развитию, введя защиту прав собственности МП. Чем более коррупционно государство, тем сильнее должны быть защищены права собственности.
По иронии судьбы наибольший вред развитию малого предпринимательства наносит международное сообщество экономистов, которое настаивает на подчинении всех предприятий одним и тем же правилам, даже если часть из них подвергается дискриминации. К сожалению, и МВФ и Всемирный банк поддерживают эту точку зрения, хотя на практике малый бизнес успешно развивается в тех странах, где здравый смысл доминирует над традиционным экономическим мышлением.
Такие расходы можно разделить на три основные категории: налоги, регулирование и платежи, связанные с правами собственности. Налогообложение, пожалуй, самая прозрачная сфера, государственные расценки обозначены здесь достаточно четко. Регулирование - наиболее туманная, она включает определенные ограничения для предприятий: административные процедуры, проверки, а также санкции, если эти ограничения не соблюдаются. Платежи, связанные с правами собственности, содержат правила, относящиеся к ее регистрации (в том числе лицензирование и юридическую защиту прав собственности).
Возникает естественное желание упростить перечисленные функции государства. Однако сделать это нелегко. Например, чтобы способствовать развитию МП, Россия осуществила множество изменений правового характера, но безрезультатно. Когда власти теряют один из рычагов воздействия, они сразу же прибегают к другому, более мощному, поскольку их главная мотивация не меняется.
В Швеции, например, за последние 100 лет МП были сконцентрированы в южной части страны, тогда как в центральной преобладали крупные заводы. Нехватка МП в центральной части - прямое следствие проведения в жизнь конкретного закона - о введении зонирования (если предприятие не имеет земли, ему не поможет никакое освобождение от налогов).
Затраты на регулирование пропорциональны налогообложению. Во время исследования новых производственных фирм в Польше, Румынии, России, Словакии и Украине, проведенного в 1997 г., было установлено, что, например, главной ”заботой” российских и украинских предпринимателей являлись налоги и услуги судебных инстанций. И хотя совокупный объем взимаемых налогов (в долях ВНП) в Центральной Европе выше, общая сумма налоговых платежей составляет там 16% от продаж, в то время как в России и Украине - 24%. При этом сумма взяток, которые российские предприниматели дают чиновникам, превосходит соответствующий показатель по Западной Европе на 50% (украинские - на 75%). Все это наводит на мысль, что взятки и налоги тесно связаны. Если сказанное верно, можно сделать вывод, что неформально регулируемые расходы, или коррупция, могут снижаться при уменьшении налогов.
Миллионы предпринимателей во всем мире заняты в теневом бизнесе, поскольку лишены легальных прав собственности. Они не могут обращаться в судебные инстанции, любое инвестирование таких предприятий подвержено риску. Кроме того, теневикам почти невозможно брать кредиты в банке или закладывать активы, они более уязвимы с точки зрения вымогательства чиновников, а также действий организованной преступности.
Некоторые эксперты связывают проблему теневого бизнеса с недоступностью капиталов, но вряд ли это может быть главной причиной. Права собственности - вот что наиболее существенно. В конце концов на ранних стадиях развития инвестиции поступают главным образом из нераспределенной прибыли компаний. Необходимо в максимальной степени упростить и государственную регистрацию предприятий.
Понятно, что тот аспект отношений государства и бизнеса, где возможна коррупция, необходимо свести к минимуму. Наилучшим решением в данном случае может стать невысокий налог с фиксированной суммой. Он освобождает предприятие от любого регулирования и проверок и, кроме того, выполняет функцию регистрации предприятия.
В мировой практике налоги с фиксированной суммой применялись довольно широко. Благодаря им развивалось предпринимательство в Польше, в коммунистическую эпоху сохранялся частный сектор в Восточной Германии. Тотальная либерализация мелкого бизнеса Л.Бальцеровича в 1990 г. позволила каждому поляку заниматься индивидуальным предпринимательством, не платя при этом никаких налогов, что явилось мощным стимулом к развитию МП. Хорошие результаты принесло установление (после 1998 г.) фиксированного налога в Украине и Киргизии. МП развивались в этих странах достаточно бурно, тогда как в других, где проводились менее радикальные реформы, успехи были либо незначительными, либо их не было вовсе.
Например, в России в период тотальной либерализации малого бизнеса с января 1992 г. число независимых предпринимателей начало возрастать стремительными темпами, но к маю 1992 г. политика государства изменилась, и развитие малого предпринимательства приостановилось. В крупных городах местные власти начали сворачивать процесс либерализации, поскольку не имели мотивации к поддержке новых владельцев МП. Фирмам, занимающимся торгово-посреднической деятельностью, была невыгодна конкуренция со стороны мелких производителей, и они также начали вытеснять МП (зачастую неэкономическими методами). Вывод: для необратимости процесса необходим критический уровень числа предпринимателей.
Успешное применение налога с фиксированной суммой ограничивается МП, на которых заняты лишь члены семьи или еще максимум два-три сотрудника. Для предприятий с большим числом работников, например до 10 человек, используется низкая единая ставка налога с оборота. Никакой бухгалтерии не требуется, взаимодействие с властями - минимально. Эти льготы необходимы малому бизнесу, в противном случае он не сможет стать политической силой, что грозит серьезными диспропорциями в экономике.
По своей сути налог с фиксированной суммой является регрессивным. Наверное, поэтому большая часть властных структур для гарантии перераспределения средств от богатых к бедным предпочитает прогрессивные системы налогообложения. Действительно, такие системы весьма эффективны в государствах с высоким доходом на душу населения, в большинстве же стран они являются главным препятствием на пути развития малого бизнеса. Таким образом, невысокий налог с фиксированной суммой смог бы помочь небогатому населению развивающихся стран занять устойчивое положение на рынке.
Подобную политику можно представить как радикальную отмену регламентации мелких предприятий в противовес неэффективности государства, которое наносит МП наибольший вред. Однако, как правило, усилия по развитию малого предпринимательства направлены на смягчение реальных или предполагаемых проявлений неэффективности рыночных механизмов (особенно рынков кредита или капитала) либо сводятся к проведению обычной промышленной политики. Пример - экстенсивное развитие малого бизнеса в Индии, для которого характерны протекционизм, регулирование и предоставление субсидий. МП освобождены там от акцизных сборов, но при этом системы регулирования и налогообложения остаются довольно сложными. И хотя предпринимателям предлагают субсидированные кредиты, а также исключительное право на производство многих товаров, в стране существует целый ряд программ содействия развитию МП. Но, как и в большинстве случаев использования традиционной промышленной политики, все это не срабатывает.
Главной причиной, препятствующей развитию МП, является монопольная рента, от которой получают выгоду закрепившиеся на рынке предприятия и государственные чиновники. Другая проблема - чрезмерное регулирование и налогообложение, предоставление избыточной власти государству. Понятно, что более конкурентная среда приводит к снижению цен и, таким образом, к уменьшению монопольной ренты, так как предприниматели уже не могут продолжать платить высокие налоги и давать взятки. Таким образом, развитие малого предпринимательства - непременное условие сдерживания коррупции.
От ненадлежащего обращения с бизнесменами выигрывают чиновники многих стран. К примеру, в России служащие органов местного самоуправления неохотно идут на упрощение доступа к рынку новых фирм. Бюрократы разных мастей из города и провинции делают за счет этого хорошие деньги, вымогая их у действующих предприятий, так как ограниченный уровень конкурентоспособности поддерживает высокие доходы последних.
Однако местные органы власти могут быть и увлечены идеей развития малого предпринимательства, как это было в Южной Корее и неоднократно - в Китае. Политика ”кнута и пряника” может изменить поведение муниципалитетов. Во-первых, чтобы налог с фиксированной суммой дал положительные результаты, его следует вводить централизованно, иначе местные чиновники могут повысить его ставки до критического уровня. Во-вторых, муниципальные власти будут заинтересованы поддерживать МП только в том случае, если получат определенную часть дохода от налогообложения. В-третьих, для уменьшения возможности ”взимать дань” нужно запретить государственным чиновникам посещать МП для выяснения распределения доходов между предприятием и государством. В-четвертых, следует снизить (за счет сокращения штата) число низкооплачиваемых чиновников. В-пятых, необходимо уменьшить их полномочия, скажем, путем декриминализации налоговых нарушений, что лишит тех же налоговых инспекторов возможности возбуждать уголовные дела по своему усмотрению.
Отношения между крупным и малым бизнесом не всегда вписываются в рамки ожидаемых представлений. Так, в последнее время многое стало понятным в идее ”государственного захвата”. Мнение, что крупные бизнесмены, добившиеся контроля над государственными структурами, блокируют развитие малого предпринимательства, не совсем верно. На Украине, например, в 1998 г. (олигархи в то время имели там большую силу) было решено максимально либерализовать деятельность МП; то же самое можно сказать и о политике, которую проводит Российский союз промышленников и предпринимателей, представляющий интересы крупного бизнеса. Это можно объяснить тем, что развитые корпорации и небольшие фирмы занимают разные ниши на рынке и не представляют угрозы друг для друга. В то же время солидные компании часто нуждаются в субподрядчиках, действующих на внутреннем рынке (Samsung - в Южной Корее, Toyota - в Японии); при этом конкуренция среди МП им весьма полезна.
Одна из основных задач развития малого бизнеса состоит в организации коллективных действий. Однако нередко этому мешает реальная финансовая заинтересованность предпринимателей, особенно тех, которые нашли подход к госструктурам и не стремятся к здоровой конкуренции. Результаты исследований Джонсона, Макмиллана, Вудрафа (2000 г.) свидетельствуют, что в Центральной Европе общий размер платежей чиновникам от объема продаж оказался на 10% ниже, чем в РФ. В то же время, по данным Всемирного банка, розничные цены в России были по меньше мере на 50% выше, то есть ”устроившиеся” МП получали там значительные дополнительные доходы.
Когда властные структуры осознают важность малого предпринимательства, они начинают принимать радикальные меры для его продвижения. В Польше такое понимание созрело к 1956 г., в России - только к 2000 г. Развитие малого бизнеса обычно происходит поэтапно. Первоначальные меры не дают существенного эффекта, но они порождают своего рода цепную реакцию. Например, бум создания МП в Польше пришелся на 1958 г. и 1969 г., а с середины 70-х наблюдалась стабильная тенденция к расширению этого сектора. И все же реальный подъем экономики наступил в стране после принятия правительством в конце 1989 г. указа о полной отмене государственного регулирования. Подобные же мероприятия привели к экономическому росту в 1998 г. на Украине и в Киргизии.
Насколько высокой может быть ставка налога с фиксированной суммой, и кто ее устанавливает? Обычно это определяется методом ”проб и ошибок”. Регулярно (из-за отсутствия реакции со стороны предпринимателей) власти снижают ставку налога, уменьшают регулирование и централизованно стандартизируют налог, после чего на определенном этапе предприятия начинают бурно развиваться. На наш взгляд, здесь стоит обратить внимание на следующее: налог с фиксированной суммой должен устанавливаться на длительный срок, и платить его следует один раз в год; к налогу больше доверия, когда его утверждает парламент страны; важно также, чтобы не требовалось ведения бухгалтерии.
Что касается ставки налога, то она должна быть низкой - несколько процентов от предполагаемого оборота, из расчета на рабочего средней квалификации. В России в настоящее время применяется ставка налога, равная 6% от оборота. Очевидно, что это очень высокий процент, так как в стране еще довольно много мелких предприятий, работающих нелегально. Для того чтобы налог с фиксированной суммой стал результативным, он по крайней мере должен быть ниже, чем коррупционные сборы.
Основная критика в адрес фиксированного налогообложения состоит в том, что такая практика якобы уменьшает доходы государства. Это не совсем так, потому что успешное применение налога с фиксированной суммой убеждает предпринимателей выйти из тени и работать честно. Кроме того, получают стимул к развитию экономически пассивные группы населения. Вывод работников в легальную сферу деятельности очень важен как в моральном, так и экономическом аспекте. Хотя более высокие налоговые поступления в этом случае не гарантированы.
Другим недостатком налога с фиксированной суммой является то, что он не совместим с налогом на добавленную стоимость. Но на самом деле НДС не может оказывать универсального воздействия на экономику. Положительный эффект от использования фиксированного налога значительно выше, чем от НДС, который ни в одной из стран СНГ не работает должным образом. Лишь в Прибалтийских странах НДС действительно эффективен.
Стандартным ответом на критику налога с фиксированной суммой является подтвержденное на практике раскрепощающее воздействие упрощенного варианта единого налога с оборота для предприятий со штатом 10-20 человек. На Украине, например, введен упрощенный 10%-ный налог с оборота, включая НДС, для фирм с максимальным оборотом 200 тыс. долл.
Для успешного развития малого предпринимательства необходимы отмена государственного регулирования и уменьшение налогового бремени, что невозможно без осуществления условно-расчетного налогообложения, расширения конкурентной среды и изменения интеллектуальной парадигмы в направлении рынка. Анализ переходных экономик позволяет говорить о том, что высокое налоговое бремя обусловливает предельные издержки для общества. Такие выводы были сделаны в отношении многих постсоциалистических государств, после того как в семи из них госдоходы стали составлять менее 25% ВНП, при этом большая часть стран с транзитной экономикой имеет достаточно высокие доходы относительно уровня их экономического развития. В настоящее время Эстония, Грузия, Латвия, Россия и Украина уже ввели единую (самую низкую из когда-либо там существовавших) ставку подоходного налога и, похоже, другие страны последуют их примеру. Эстония, которая отменила налог на прибыль, является лидером в плане подобных преобразований.
Часто возникают споры: в какой мере МП обязаны участвовать в финансировании системы социального обеспечения? На наш взгляд, в бедных странах с переходной экономикой мелкие предприниматели не должны производить таких выплат. Главная цель - это создание условий для выхода МП из тени, любые дополнительные ограничения уменьшают число желающих ”выйти на свет”. Когда же предприятия станут крупнее, у государства опять появится мотивация к созданию стандартной системы налогообложения (с высокими ставками налога) и развитой структурой социального обеспечения.
Итак, повсеместное применение налога с фиксированной суммой может быть лишь временной мерой для снижения уровня коррупции, уменьшения вмешательства государства во внутренние дела предприятий и сокращения теневого сектора экономики. После установления контроля над этими реалиями фиксированный налог в результате политического давления будет отменен. И все же в любом обществе подобный налог очень удобен для некоторых видов индивидуальной деятельности - например, для артистов, мастеров, розничных торговцев...
Применение налога с фиксированной суммой следует рассматривать не как отклонение от нормальной практики налогообложения, а скорее как инструмент для быстрого введения наиболее эффективной системы налогообложения для экономики в целом. Правда, для того чтобы такой налог пробил себе дорогу, например, в чрезвычайно неблагоприятных экономических условиях социалистической Польши, понадобилось не менее трех с половиной десятилетий. Тем не менее именно развитый сектор малого предпринимательства явился главной причиной, объясняющей успехи польской экономики.