Экономическая политика

Александр Сафонов: ”Если мы хотим перейти на целевое управление финансовыми ресурсами, необходимо инструмент - систему оплаты труда - подстроить под эту задачу”

Труд, как известно, основополагающее понятие в иерархии средств решения всех национальных задач, главная из которых - повышение уровня и качества жизни россиян. Подразделением Минздравсоцразвития, выполняющим соответствующие функции в основных секторах этой сферы, является Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы. Его директор, доктор экономических наук Александр САФОНОВ, любезно согласился дать интервью главному редактору ”ЧТ”.

---

В рамках новой трехзвенной структуры преобразованных органов исполнительной власти, которая действует уже более полутора лет, на Министерство здравоохранения и социального развития РФ возложены обязанности по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию широкого круга вопросов. Учитывая ”номенклатуру” направлений деятельности департамента, которым вы руководите, можно ли сказать, что он практически выполняет роль прежнего Минтруда? Только гораздо меньшими силами...

Это не совсем так, потому что не только наш департамент реализует функции, которые возлагались на бывшее Министерство труда, но и департаменты развития социального страхования и государственного обеспечения, развития социальной защиты, проблем семьи и детства; кроме того, особое подразделение создано для мониторинга реализации 122-го закона.

В круг вопросов, решаемых департаментом, входят разработка и реализация государственной политики занятости, развития социального партнерства, совершенствования трудового законодательства, охраны и безопасности труда, заработной платы, альтернативной гражданской службы, миграции. Еще одно направление - правовое обеспечение госслужбы.

Фактически мы полностью охватываем трудовую тематику. Естественно, есть определенные трудности. Если учитывать, что в Минтруде по нашим направлениям работало около 400 человек, а сейчас в штате департамента, который сориентирован на разработку нормативного правового поля и формирование государственной политики, всего 52 человека, то очевидно, сколь высокой является нагрузка на каждого сотрудника. Безусловно, ”профили” минтрудовской и нашей деятельности существенно разнятся: те задачи, которые раньше стояли перед министерством в части собственно оказания государственных услуг и исполнения контрольно-надзорных функций, переданы службам и агентствам, с которыми мы теснейшим образом сотрудничаем.

Каковы плюсы и минусы новой схемы? Положительный момент заключается в том, что освобождение от функций непосредственной реализации услуг и надзора позволяет как бы подняться над обыденностью текущей оперативной работы, сосредоточиться на целеполагании (основываясь на результатах мониторинга потребностей населения) и выработке адекватной нормативно-правовой базы.

Есть и определенный минус. При взаимодействии с коллегами из служб нередко возникают конфликты в понимании стратегии развития, целевых показателей, поскольку зачастую новые методы управления наталкиваются на старые министерские стереотипы, когда прежние министерства занимались буквально всем. Но конфликт - это именно то, что изначально закладывалось в новую административную модель; его разрешение и становится движителем оптимизации вырабатываемых подходов, уточнения постановки задач, а в дальнейшем - успешного их выполнения.

Опыт полутора лет показывает, что идея административной реформы была правильной. Конечно, воплощать ее очень непросто. Сработавшийся коллектив министерства пришлось перекраивать между новыми структурными подразделениями. В этой связи хотел бы выразить глубокую благодарность коллегам из Федеральной службы по труду и занятости за то, что этот ”раздел” (в отличие от многих других министерств) прошел относительно безболезненно. И наше текущее взаимодействие, хотя зачастую оно сопряжено со столкновением позиций, разных точек зрения, позволяет говорить о том, что у нас действительно складывается команда, объединенная общей идеей.

Столь небольшая численность сотрудников департамента, очевидно, предполагает высокий уровень квалификации каждого из них. Какими принципами вы руководствовались при их отборе?

В первую очередь мы исходили из соображений целесообразности. Соответствующие опыт и образование, позволяющие надеяться на то, что человек потенциально пригоден к нашей работе, были главными условиями зачисления в штат. За полтора прошедших года у нас было лишь три случая увольнения, что достаточно показательно.

Помимо кадровых работников бывшего министерства, брали и людей, что называется, со стороны. Например, нынешний начальник отдела занятости (замечу, в Минтруде действовал целый департамент - 40 человек, у нас же вопросами занятости занимаются 9) вообще не имела опыта госслужбы: она возглавляла рекрутинговое агентство. Думается, наш выбор оказался верным, тем более что для этой деятельности очень важно наличие опыта работы в ином, нежели у службы занятости, ”измерении” - в бизнесе, который продуцирует рабочие места. Такой кадровый прием обеспечивает своеобразное вливание ”новой крови”, позволяет расширить ”угол зрения” чиновников, преодолеть рутинность при выработке решений.

Безусловно, значительный упор мы делали на людей, которые не просто профессионалы в трудовой сфере, но и глубоко понимают бюджетный процесс. Ведь одна из сложнейших функций министерства - разработка целевых программ, что, в свою очередь, предполагает оптимальное распределение средств федерального бюджета. Для этого требуются обширные знания, позволяющие соизмерять затраты и эффективность использования бюджетных денег. А если учесть, что у нас зачастую один человек ведет целое направление, то, по существу, он должен быть высококвалифицированным ”многостаночником”.

Вы упомянули об отделе занятости. В чем, к примеру, состоит работа этого подразделения департамента?

Работа делится на несколько подзадач, самая главная из которых - выработка стратегии государственной политики занятости. Для этого требуется сформировать четкое представление о том, что в течение ближайших трех лет необходимо делать с точки зрения развития кадрового потенциала, как будет эволюционировать ситуация на рынке труда, какие понадобятся услуги в области содействия занятости населения, развитие каких программ влечет за собой создание новых рабочих мест. Следующий аспект - базовое законодательное обеспечение государственной политики в данной сфере. Разумеется, мы являемся наследниками существовавшей до административной реформы нормативно-правовой базы, которую в свете происходящих перемен необходимо корректировать, вычленяя и заменяя нормативно-правовые акты, обнаружившие свои ”слабые места”.

Вы просите привести конкретный пример? Вот один из них - реализация 122-го закона привела к тому, что теперь мы должны ежегодно готовить постановление правительства о минимальном (максимальном) пособии по безработице. Это отнюдь не технический документ. Для его составления необходимо принимать во внимание тенденции на рынке труда, сопоставлять динамику размеров пособия с политикой в области оплаты труда (чтобы не допустить ситуации, когда завышенный уровень пособия превратится в ”стимул” к росту официально регистрируемой безработицы, поскольку станет снижаться заинтересованность в скорейшем трудоустройстве).

Опять-таки на этот фон накладываются вопросы администрирования бюджетными ресурсами. А это означает, что нужно оценивать объемы необходимых бюджетных средств, четко прогнозировать количество безработных.

Проблематика занятости напрямую связана с трудовой миграцией. Демографический кризис, по существу, превращает гастарбайтеров в один из источников увеличения количества рабочих рук...

Миграционная политика, ее реформирование приобретают в общеэкономическом контексте все больший вес. Недаром одно из недавних заседаний Совета безопасности было посвящено этой теме.

Наша страна испытывает серьезный дефицит рабочей силы. Демографическая статистика фиксирует ежегодное уменьшение численности россиян приблизительно на 1 млн. человек. Смягчить ситуацию можно благодаря мигрантам, стимулируя их (в том числе через трудовое законодательство) к тому, чтобы они оставались у нас, получив право на постоянное жительство.

В ноябре правительство будет обсуждать комплекс мер по привлечению в нашу страну высококвалифицированной рабочей силы. Само собой приоритет отдается русскоязычным гражданам. Однако потенциал данного направления не очень значителен, тем более что внутри Содружества уже началось соперничество за рабочие руки. Более того, есть случаи, когда Россия проигрывает конкуренцию Белоруссии и Казахстану: если еще недавно мы были привлекательнее других партнеров по СНГ, то сегодня, когда в некоторых из постсоветских республик уровень жизни стал повышаться, люди делают выбор не в нашу пользу.

По-видимому, подходить к решению этого вопроса следует более широко - с учетом стран дальнего зарубежья. И здесь предстоит огромная работа. Во-первых, нужно очень четко разработать методологические аспекты решения проблемы, наладить взаимодействие с бизнесом, чтобы отчетливо понимать его потребности (средне- и долгосрочные) в рабочей силе. Чрезвычайно важно соотнести национальные программы, которые собирается реализовывать государство, с соответствующей потребностью в кадрах.

Как известно, одним из приоритетов 2006-2007 гг. президент объявил развитие первичного звена здравоохранения. Естественно, потребуются дополнительные кадры, причем речь идет не только о количестве, но и об их качестве. Предполагается затратить значительные ресурсы на оснащение поликлиник современной медицинской техникой, чтобы сломать нынешнюю модель: для прохождения простейшего амбулаторного обследования человеку зачастую приходится госпитализироваться. Оплата пребывания на больничной койке, отвлечение высококлассных специалистов - все это приводит к нерациональным расходам. Поэтому укрепление первичного звена кадрами и техникой позволит оказывать услуги амбулаторно, причем гораздо с большим эффектом. Понятно, что наши вузы не в состоянии за столь короткий срок удовлетворить существующий ”голод” - ведь штат поликлинических врачей предстоит удвоить. А это порядка 40 тыс. медиков. Источником покрытия такого дефицита могут стать страны СНГ.

В свое время ”Microsoft” решил свои кадровые проблемы с помощью российских программистов....

Опыт Соединенных Штатов в области привлечения высококвалифицированных кадров действительно интересен: по-видимому, его можно каким-то образом применять у нас. В частности, при создании свободных экономических зон, которые государство намерено формировать для стимулирования инвестиционных инициатив зарубежных партнеров, прежде всего в сфере высокотехнологичных производств.

Уровень оплаты труда бюджетников остается наиболее болезненной темой. Каких изменений здесь следует ожидать? Какое развитие получат последние инициативы президента?

Без решения проблем, связанных с оплатой труда, мы не сохраним отечественный кадровый потенциал. В 2006-2007 гг. планируется переход на отраслевые системы оплаты. Новая схема оплаты труда бюджетников, с одной стороны, будет более простой, с другой - более сложной.

Единая тарифная сетка выполнила свою чрезвычайно важную роль, позволив обеспечить равенство всех бюджетников при распределении бюджетных средств в соответствии с тарифно-квалификационной сеткой, тарифно-квалификационными разрядами оплаты труда в условиях отсутствия конкуренции между отраслями этой сферы. Однако у ЕТС есть очень серьезный недостаток: как жесткая иерархическая структура, она работает на ограниченные цели. Скажем, повышение межразрядного коэффициента автоматически увеличивает оплату труда по всем разрядам, снижая тем самым стимулирующую роль зарплаты для работников разной квалификации.

В каждый конкретный момент у организации могут существовать разные кадровые цели. Скажем, одной по ряду причин более важно заполнить нишу, представленную обслуживающим персоналом, другой - профинансировать менеджера, который организует всю работу, третьей - сосредоточиться на группе рабочих или специалистов. Но решить такую задачу в рамках ЕТС невозможно, потому что, как только вы начнете повышать заработную плату обслуживающему персоналу, жесткая система межразрядных коэффициентов обяжет вас ”тянуть” всю сетку.

Должен сказать, что эта проблема не только российская, - аналоги ЕТС существуют и в крупных западных корпорациях, например в IBM и др. Там ее стали осознавать где-то около трех лет назад: сегодня ищутся варианты систем оплаты, которые бы позволили более четко реагировать на меняющиеся цели компании.

В развитие темы рассмотрим другой аспект. Наша система заработной платы основывается на том, что в законодательстве определены достаточно жесткие форматы надбавки за стаж. Не так давно с профсоюзами, со специалистами Министерства образования мы обсуждали возможности привлечения в школу учителей, в первую очередь молодых. Чтобы повысить заинтересованность последних, наши коллеги предлагали установить надбавки к зарплате. Представьте, если бы мы внесли эту норму в закон, а через два-три года надобность в стимулировании привлечения молодых отпала, однако соответствующая запись осталась бы. Вот и получилось бы, что, ориентируясь исключительно на решение временной локальной задачи, мы дальше не смогли бы эти ресурсы направить на какие-то другие цели.

Наша идеология вытекает из задачи создания гибкой системы. Например, на уровне федерального правительства прописываются общие принципы построения отраслевой оплаты труда. Один из них заключается в том, что уж коли мы переходим на бюджетное планирование и министерство является главным распорядителем этих ресурсов (материальных, кадровых, которые могут, как факторы в производственном процессе, меняться), то необходимо ”отфиксировать” фонд оплаты труда. А дальше в зависимости от задач, которые стоят перед данной отраслью, министр принимает своим приказом отраслевую систему оплаты труда. Она может быть совершенно разной в образовании, здравоохранении, науке. Но останется главное, что будет их связывать, не позволяя отраслям разбежаться в разные стороны и нарушать конституционные права граждан, - равная оплата за равный труд.

В этом контексте мы предлагаем перейти к планированию и утверждению на уровне правительства минимальных уровней оплаты труда по укрупненным профессионально-квалификационным группам. То есть если сейчас у нас минимальная заработная плата одна, в будущем их может быть шесть, семь, восемь - в зависимости от количества групп.

Собственно, такой подход нам подсказывает мировой опыт. В любом случае как работодатели (представляющие государство) мы обязаны договариваться с профсоюзами. В этой части социальное партнерство как раз и усиливается, потому что тема минимальной заработной платы будет обсуждаться не вообще, а применительно к конкретной специальности (сколько минимально должен стоить врач или учитель), и консенсус станет достигаться с учетом размеров выделяемых ресурсов и целей, которые ставятся перед отраслью. Такая система, с нашей точки зрения, гораздо более гибкая. Естественно, ее создание потребует выработки четких принципов построения отраслевых систем оплаты труда в рамках общего правового поля.

Еще один существенный недостаток сложившейся системы оплаты заключается в следующем: ЕТС спровоцировала то, что в отраслевых нормативных документах стали прописываться определенные льготы по заработной плате (надбавки к тарифной ставке). Наглядная иллюстрация - медицинский персонал в силовых ведомствах получает надбавки к основному заработку в размере от 50% до 70%. Это означает, что врач, имеющий одинаковую со своим гражданским коллегой квалификацию, работая в системе Министерства обороны, получает значительно больше за ту же самую работу нежели, скажем, медик в муниципальной больнице.

Недавно мы разбирали и такую коллизию. Руководитель одной из клиник ввел надбавки специалистам, работающим в родильном отделении, в том числе и врачу-ортопеду. Однако наполненность отделения насколько мала, что этот врач появлялся здесь раз в неделю на четверть часа. Но поскольку надбавка была официально утверждена, ее приходится выплачивать и ему: положенные функции не исполняются, прибавка носит фактически статусный характер.

По мнению некоторых наших оппонентов, статусные вопросы должны по-прежнему учитываться в системе оплаты труда. На мой же взгляд, это неправильно. Возьмем, к примеру, школу. Какая разница для работодателя, если, например, функцию преподавания одинаково выполняет и учитель, имеющий ученое звание, и неимеющий степени. Ведь в первую очередь важен конечный результат...

Если мы хотим перейти на целевое управление финансовыми ресурсами, необходимо инструмент - систему оплаты труда - подстроить под эту задачу.

Как вы считаете, не приведет ли объявленное президентом увеличение зарплаты участковых врачей на 10 тыс. руб. к расколу профессионального сообщества медиков, поскольку сразу возникает огромная зарплатная дифференциация?

Конечно, данное предложение можно рассматривать и в таком ракурсе. Однако давайте попытаемся разобраться глубже. Очевидно, что проблема существует. Из чего мы исходим? Из того, что реформы в системе здравоохранения нужно проводить и за счет оптимизации численности, профессиональной занятости врачей. Налицо огромная армия некачественных специалистов. Плохая работа первичного медицинского звена приводит к тому, что люди приходят в больницу уже с такими диагнозами, которые требуют серьезнейшего лечения (проведения объемных операций, длительного выхаживания). Это ведет, в том числе, и к перегрузке дополнительными расходами региональных и местных бюджетов.

Западный опыт демонстрирует преимущества профилактики раннего выявления заболеваний, поддержания здоровья за счет медикаментозных средств, изменения образа жизни, соблюдения диеты. В результате снижается обращаемость в клиники, сокращается продолжительность пребывания в больницах.

Очевидно, что и мы должны делать акцент именно на предупреждении заболеваемости. Как только количество поступающих в стационары снизится, у государства после проведения оптимизационных и структуризационных мероприятий появятся дополнительные ресурсы для повышения заработной платы другим категориям врачей, в том числе узким специалистам.

Хотел бы обратить внимание и вот на какой момент. Повышением заработной платы врачам общей практики в первичном звене задается совершенно другой стандарт для других категорий: рано или поздно мы будем вынуждены повысить зарплату всем медикам. То же самое станет происходить в сфере науки, куда необходимо привлечь молодежь. Большую роль в этом призваны сыграть гранты; предполагается значительное увеличение зарплаты (конечно же, увязанное с качеством работы) - порядка 20 тыс. в месяц для молодого специалиста.

Что касается сферы образования, то здесь ситуация осложняется нехваткой учителей. Но я убежден, что проблемы - и кадровые, и зарплатные - удастся решить.

В 2005 г. заработная плата бюджетников повышена на 33%. Если обратиться к последнему посланию президента, в котором определены задачи на ближайшие годы, то к 2007 г. их зарплата должна удвоиться, при этом ее реальное содержание увеличится не менее чем в 1,5 раза.

В этой связи хотела бы заметить, что многие специалисты считают некорректным учитывать прибавку, произведенную в 2005 г. Как вы относитесь к такой позиции?

На мой взгляд, в ней есть определенное лукавство. Дело в том, что ”проект” сформулирован в послании 2004 г., когда впервые была акцентирована тема недостойно низкого уровня зарплаты бюджетников. Отчего-то в определенных кругах нашего общества считается хорошим тоном усматривать во всем подвох и не замечать позитивного тренда. Вряд ли в новейшей истории нашей страны можно найти аналог проведенному повышению оплаты труда бюджетников. Чтобы обеспечить реализацию в 2005 г. соответствующих инициатив правительства, потребовалось выделить из федерального бюджета дополнительно 28 млрд. руб., еще 109 млрд. руб. были направлены субъектам Федерации в качестве дотаций.

Если мы тратим какие-то деньги, то должны отчетливо представлять, какой эффект это даст. Другими словами, любое повышение заработной платы предполагает адекватное улучшение качества бюджетных услуг. Разумеется, для этого необходимо осуществить комплекс серьезных мер, включающих оптимизацию численности, повышение квалификационного потенциала рабочей силы, сосредоточенной в бюджетной сфере. Без решения этих системных проблем любые усилия будут бессмысленными: ну еще раз потратим значительные средства, а дальше что? Новый виток неудовлетворенности общества услугами, которые ему оказывают или делают вид, что оказывают.

Несомненно, серьезная опасность усиления инфляции существует. Мы анализировали этот аспект применительно не вообще к Российской Федерации, а к отдельной территории. Возьмем, к примеру, Алтай, где занятость в бюджетном секторе превышает 50%. Что означает в таком случае повышение зарплаты бюджетникам в 2 раза за три года? Готова ли региональная экономика к такому резкому скачку? Во что это выльется? Поскольку там большое количество бюджетников в сочетании со слаборазвитой экономикой, первой реакцией на повышение их зарплаты станет рост тарифов и цен...

Повышение заработной платы должно сопровождаться адекватными планами экономического блока, развертыванием инвестиционных программ, созданием рабочих мест и т.д.

Идея использования средств Стабфонда для повышения заработной платы овладела немалой частью общества...

Представьте себе такую ситуацию: человек с зарплатой 1 тыс. руб. находит клад. На все деньги (а их очень много) он покупает коттедж, яхту, самолет. И очень скоро начинает получать счета - за стоянку самолета и яхты, содержание коттеджа. А зарплата-то совсем маленькая...

Сегодня отечественная экономика за счет своих ресурсов, за счет тех заводов, которые у нас есть, за счет рабочих мест, которые действительно эффективны, может производить, условно говоря, порядка 1 тыс. руб. Нефтяные доллары - по существу, клад, который мы нашли и который очень легко растратить. Нужно строить долговременную серьезную стратегию, а не рассчитывать на фарт. Радикальное увеличение зарплаты - замечательно. А если завтра конъюнктура на нефть резко пойдет вниз? Отнимать у людей эти деньги?

Рассуждения о Стабфонде в рассматриваемом ракурсе - на мой взгляд, из разряда политических спекуляций. В бюджете-2006 правительство заложило почти 70 млрд. руб. на инвестиционные проекты. Кстати, совершенствование первичного звена в здравоохранении тоже следует рассматривать как очень серьезный инвестиционный проект. Точно так же, как размещение у нас фармакологических производств тех западных компаний, у которых мы сегодня закупаем лекарства... В любом случае освоение новых технологий будет сопровождаться созданием современных рабочих мест, рассчитанных на высококвалифицированную рабочую силу, конкурентоспособную на мировом рынке.

Кстати, мне вспомнилась фраза одного арабского шейха, который делает огромные вложения в высокотехнологичные секторы: ”Каменный век закончился не потому, что кончились камни”...