на Главную | Содержание номера | на Первую
Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 11, 2005 г.
АДМИНИСТРИРОВАНИЕ ТРУДОВОЙ СФЕРЫ В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами государство несет ряд социальных обязательств перед населением, значительная часть которых выполняется с помощью сети государственных и муниципальных учреждений. Их деятельность финансируется из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. В отраслях бюджетной сферы занято примерно 14,4 млн. человек, из них порядка 80% - на региональном и муниципальном уровнях.
Финансирование государственных и муниципальных бюджетных учреждений осуществляется по сметному принципу, который удобен в первую очередь для финансовых органов при планировании бюджетных расходов, а также для осуществления контроля за целевым использованием выделенных средств.
Но сметное финансирование обладает серьезным недостатком - выделение средств не увязано с результатами работы их получателей, что не создает у учрежде-ний стимулов к более рациональному использованию ресурсов. Таким образом воспроизводится затратный тип хозяйствования: при сметном финансировании даже значительное увеличение объемов выделяемых учреждениям средств не гарантирует повышения качества выполнения государством своих социальных обязательств.
В этой связи представляется целесообразным отказаться от сметного финансирования сети федеральных учреждений, оказывающих услуги в рамках государственных обязательств, и перейти к оплате самих услуг по их выполнению (принцип направленности на результат). При этом потребуется оптимизировать сеть федеральных бюджетных учреждений исходя из тех задач, которые ставит государство, с учетом возможного привлечения к оказанию услуг организаций реального сектора экономики.
Возможен переход к государственному заказу на отдельные виды государственных услуг на конкурсной основе, если однотипные услуги оказываются несколькими учреждениями, между которыми возможна конкуренция, или существует рынок по оказанию данных услуг в реальном секторе экономики.
Нецелесообразно проводить конкурс по размещению заказа на оказание государственных услуг, если его может выполнить только одно учреждение. При этом финансирование будет выступать в форме оплаты за выполнение государственного задания.
Оказание ряда государственных услуг, очевидно, следует осуществлять по-прежнему с помощью сети государственных учреждений со сметным финансированием (например, архивные учреждения, психиатрические диспансеры). Такой вариант представляется закономерным, если:
Переход к принципу оплаты услуг по выполнению государственных обязательств потребует совершенствования сети учреждений бюджетной сферы, а также решения значительного количества подзадач, в том числе повышения заработной платы в бюджетной сфере и разработки систем оплаты труда, направленных на усиление мотивации специалистов к улучшению результатов деятельности.
В настоящее время оплата труда работников федеральных государственных учреждений, а также работников, занятых в воинских частях, осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы (ЕТС), применение которой до 2005 г. было обязательным для всех бюджетных учреждений.
ЕТС включает 18 разрядов - для дифференциации оплаты труда работников в зависимости от уровня их профессиональной подготовки и сложности выполняемых работ. Размер тарифной ставки первого разряда ЕТС - 800 руб. Соотношение между первым и восемнадцатым разрядами - 1:4,5. Тарифные ставки и оклады ЕТС служат основой для установления других условий оплаты труда, носящих компенсационный и стимулирующий характер (повышения, доплаты, надбавки, премии и др.)
В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда работников подведомственных государственных и муниципальных учреждений. Как показывает мониторинг, в 2005 г. в регионах (за исключением Тюменской области) применяются тарифные системы на основе ЕТС.
Введенная в начале 90-х годов прошлого века в условиях высокой инфляции ЕТС сыграла свою положительную роль. Она обусловила принятие согласованных решений по повышению уровня оплаты труда для всех категорий работников бюджетной сферы в целях компенсации роста потребительских цен, поддержания соотношений по тарифным ставкам (окладам) для обеспечения необходимого единства дифференциации оплаты труда в соответствии с его сложностью.
Однако ЕТС обладает рядом недостатков, в числе которых:
Перечисленные недостатки ЕТС обусловливают необходимость разработки новой системы оплаты труда для учреждений, в которых возможно введение финансирования по принципу направленности на результат (в форме оплаты за выполнение государственного заказа и государственного задания). В учреждениях, в которых принцип направленности на результат ввести нельзя (сохранение сметного финансирования), целесообразнее использовать тарифные сетки, максимально учитывающие отраслевые особенности; при разработке этих сеток следует существенно нивелировать недостатки, присущие ЕТС.
Поскольку применение единой для всех отраслей тарифной сетки серьезно затрудняет дальнейшее совершенствование системы оплаты труда, препятствует ее повышению, на федеральном уровне необходимо перейти к отраслевым системам оплаты труда, максимально адаптированным к новым условиям хозяйствования.
Новые системы оплаты труда должны учитывать специфику каждой из бюджетных отраслей и решать следующие основные задачи:
В основу разрабатываемых отраслевых систем оплаты труда целесообразно положить ряд общих основополагающих принципов.
Отраслевые системы оплаты труда должны базироваться на единых принципах:
В целях стимулирования работников бюджетной сферы к более продуктивной деятельности при внедрении новых систем оплаты труда необходимо обеспечить повышение общего уровня оплаты их труда.
Однако, помимо увеличения расходов федерального бюджета (региональных и муниципальных бюджетов), рост уровня заработной платы работников бюджетных отраслей экономики должен осуществляться и за счет оптимизации структуры занятости.
Повышение оплаты труда по основному месту работы призвано способствовать сокращению работ по совместительству и оптимизации количества рабочих мест (ликвидации избыточного числа вакантных рабочих мест).
В действующей системе оплаты труда для увеличения базового тарифа применяется сложная система надбавок за особые условия труда (компенсация за возможные производственные риски, особый режим работы и т.п.). Это усложняет систему, делает ее негибкой. Новые системы оплаты труда должны быть понятны работникам.
В новых системах оплаты труда все выплаты компенсационного характера следует включить в базовую ставку, что позволит значительно упростить новые отраслевые системы оплаты. Для этого необходимо внести изменения в Трудовой кодекс РФ, иные законодательные и нормативные правовые акты.
В трудовом договоре, заключаемом с работником, устанавливается базовая ставка с учетом условий труда, которые, в свою очередь, фиксируются в этом документе (работа во вредных и опасных условиях труда, в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни и т.д.).
Для создания дополнительных стимулов к привлечению работников в бюджетную сферу на рабочие места, где существуют определенные виды профессиональных рисков, а также замены надбавок компенсационного характера необходимо более четко определить систему социального страхования работников бюджетных учреждений.
Для учреждений, которые перейдут на финансирование по государственному заказу и государственному заданию, потребуется значительно расширить права руководителя в части принятия решений по оплате труда работников. Подобно руководителю организации в реальном секторе экономики, он должен иметь возможность оперативно реагировать на изменения на рынке труда (предлагать конкурентоспособную заработную плату в случае повышения спроса на тех или иных специалистов на рынке труда), а также материально стимулировать высокоэффективных работников путем перераспределения средств, предусмотренных на оплату труда (в ущерб работникам с низкой эффективностью). Кроме того, у руководителя должно быть право самостоятельно утверждать численность, штатное расписание и должностные обязанности работников.
Размеры оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, перешедших на финансирование за выполнение государственного заказа и государственного задания, должны определяться трудовыми договорами с руководителями учреждений.
Установление размера фонда оплаты труда учреждения, перешедшего на финансирование за выполнение государственного заказа и государственного задания, следует передать в компетенцию самого учреждения исходя из объемов бюджетных ассигнований (при условии обеспечения в полном объеме текущих расходов на выполнение задания по предоставлению государственной услуги), а также средств, полученных из иных источников.
При формировании отраслевых систем оплаты труда государство обязано обеспечить основные конституционные гарантии работникам бюджетного сектора. В первую очередь это касается права на равную оплату за равный труд.
В этих целях применительно к учреждениям, которые перейдут на финансирование по государственному заказу и государственному заданию, в каждой бюджетной отрасли необходимо выделить основные профессионально-квалификационные группы работников (соответствующим нормативным правовым актом им будут установлены минимально гарантированные уровни оплаты труда).
При этом государство (в лице органов исполнительной власти соответствующего уровня) определит структуру фонда оплаты труда по каждой конкретной отрасли, а также закрытый перечень оснований для премирования работников бюджетной отраслей. Доля выплат по основным тарифным ставкам должна составлять не менее 70% общего фонда оплаты труда.
Оплата труда руководителей федеральных государственных учреждений, перешедших на финансирование за выполнение государственного заказа и государственного задания, будет определяться в трудовых контрактах, заключаемых с соответствующими федеральными агентствами. Во избежание злоупотреблений следует ограничить долю фонда оплаты труда, которая может быть направлена на оплату труда руководства учреждения.
При отсутствии у учреждения финансовых средств на оплату труда работников субсидиарная ответственность государства будет распространяться только в пределах минимально гарантированных размеров оплаты труда по профессионально-квалификационным группам работников.
В ряде учреждений невозможно или нецелесообразно введение принципа направленности на результат, в связи с чем продолжится их финансирование по смете. В этом случае необходимо значительно усилить контроль за их деятельностью со стороны федеральных агентств.
Количество данных учреждений должно быть оптимизировано с учетом решения тех задач (предоставление услуг), для которых они были созданы государством. При этом подобные учреждения утратят право заниматься хозяйственной деятельностью и у них не будет иных источников финансирования, помимо сметы. При недостаточности финансовых средств у этих учреждений полная субсидиарная ответственность по их обязательствам ляжет на государство.
Численность и штатное расписание таких учреждений будет утверждаться федеральными агентствами. Оплата труда работников рассматриваемых учреждений, а также работников, занятых в воинских частях, станет производиться на основе отраслевых тарифных сеток.
Тарифные ставки отраслевых тарифных сеток должны позволить руководителю учреждения заполнить штатное расписание специалистами надлежащей квалификации. С учетом того, что данные учреждения не будут иметь дополнительных источников финансирования, потребуется значительно увеличить размеры тарифных ставок по сравнению с тарифной ставкой первого разряда ЕТС (в пределах средств выделенных на оплату труда работников соответствующей отрасли).
Оплата труда руководителей федеральных государственных учреждений, финансируемых по смете, будет определяться в трудовых договорах, заключаемых с соответствующими федеральными агентствами, в зависимости от фактической средней заработной платы работников, объемов и сложности выполняемого задания и итогов работы учреждения.
Внедрение в регионах разработанных на федеральном уровне новых систем оплаты труда будет осуществляться путем подготовки соответствующих рекомендаций, проведения экспериментов по апробации этих систем в отдельных региональных бюджетных и последующего распространения позитивного опыта.
В целях стимулирования субъектов РФ к переходу на прогрессивные системы оплаты труда, повышения эффективности и оптимизации бюджетной сферы необходимо разработать программу поддержки регионов (включая целевые субвенции из федерального бюджета и распространение системы государственного заказа и государственного задания).
Введение новых отраслевых систем оплаты труда и единых стандартов качества социальных услуг осуществляется на основе заключения соглашений между Правительством РФ (федеральными министерствами) и субъектами РФ.
Ведению новых систем оплаты труда предшествует реализация комплекса задач, в том числе:
Поэтому процесс совершенствования системы оплаты труда работников организаций бюджетной сферы целесообразно разделить на несколько этапов.
Первый. Разработка законодательной и нормативной правовой базы.
Второй. Разработка отраслевых программ реструктуризации сети учреждений бюджетной сферы.
Третий. Проведение эксперимента по введению отраслевых систем оплаты труда в отдельных учреждениях бюджетной сферы, в том числе на региональном и муниципальном уровнях (по согласованию с регионами).
Четвертый. Введение отраслевых систем оплаты труда на федеральном уровне.
Пятый. Введение отраслевых систем оплаты труда на региональном уровне.
на Главную | Содержание номера | на Первую