Социальная политика

Синдром бедности: методы лечения

Интервью с Евгением ГОНТМАХЕРОМ, доктором экономических наук, руководителем Центра социальных исследований и инноваций, началось с темы бедности.

29 млн. человек, а это 20% населения страны, статистика относит к категории малообеспеченных. Причем половина из них - работающие. То есть речь должна вестись не только о социальной поддержке групп риска (инвалидов, многодетных семей и др.), но и о мерах, адресованных экономически активным гражданам...

Безусловно. Первые нуждаются в материальной помощи, вторые - в создании условий, например, для повышения квалификации (чтобы найти работу с более высоким заработком). Общий принцип конструирования социальной политики в цивилизованных странах - государство помогает конкретному бедному. Пока же у нас приблизительно 240 млрд. из 300 млрд. руб., ежегодно выделяемых из федерального и региональных бюджетов на различные социальные программы, фактически попадает средне- и высокообеспеченным гражданам.

Бедность - весьма относительное понятие. Ведь о чем-то говорят такие цифры: на 1 января 2004 г. в стране насчитывалось 36,2 млн. сотовых абонентов (при том, что численность экономически активных граждан - 70,9 млн. человек)? А мобильная связь, как известно, - далеко не предмет первой необходимости...

Низкий уровень зарплаты, являющейся основным источником дохода для большинства россиян, до определенного момента обеспечивавший нашей экономике конкурентные преимущества, постепенно превратился в ее тормоз: качество работников и их труда снижается, платежеспособный спрос уменьшается, внутренний рынок сужается. По существу, бедность лимитирует экономическую динамику: будучи на 10-15-м месте в мире по объему ВВП (1,6% мирового валового продукта), по показателю ВВП на душу населения Россия плотно обосновалась на 75-80-м месте. Как говорится, прискорбно, но факт.

Введение нового законодательства о льготах снизит масштабы бедности?

На мой взгляд, нет. Потому что денежные компенсации опять-таки безадресны, поскольку не персонифицированы. Что я имею в виду? Скажем, все инвалиды I группы получат одинаковую сумму вне зависимости от того, например, в каком регионе они проживают. Но условия жизни, включая климатические, допустим, в Краснодарском крае существенно легче, чем на Сахалине, не правда ли? Значит, у определенной части инвалидов уровень жизни упадет.

Позвольте, но исходной посылкой при рассмотрении вопроса о монетизации льгот было требование не допустить ухудшения положения людей...

Принцип, против которого боролись все 90-е годы, - безадресность льгот, к сожалению, сохраняется. Более того, 122-й закон его закрепляет на n-ное количество лет: нельзя же, в самом деле, каждый год менять правовую базу.

Вызывает опасение и возможность того, что выплаты ежемесячных денежных компенсаций вычерпают средства, ассигнованные на социальную политику в федеральном и региональных бюджетах: в них просто не останется денег на адресную социальную политику.

Существовавшая до 2005 г. система льгот была плохой. С ней действительно надо было что-то делать. Но монетизация в том виде, в котором она сейчас проводится, не изменит соотношения 20% - бедным, 80% - не слишком нуждающимся. Уравнительное предоставление денежных компенсаций не сможет вывести малообеспеченных из зоны бедности.

А есть ли какие-то варианты, позволяющие усовершенствовать принятую модель монетизации?

По моему мнению, один из них - срочная подготовка поправок в законодательство о замене натуральных льгот на денежные компенсации, предполагающих переход, скажем, с 1 января 2006 г. на персонифицированные выплаты, увязанные с потребностями каждого конкретного льготника.

Вообще говоря, в идеале следовало бы отменить все льготы (за исключением ”заслуженных”), а действительно бедным отдать высвободившуюся сумму, причем в той форме, которая бы их устроила - от талонов (на посещение парикмахерской, покупку дешевых продуктов, товаров и т.д.) до микрокредита на открытие своего дела.

Быть может, не стоило так спешить с принятием и введением в действие 122-го закона? Кто его инициировал?

Инициатором монетизации льгот выступило Министерство финансов. Почему? Потому что его уже много лет раздражало несовпадение между тем, что декларировалось в ряде законов (о ветеранах, инвалидах и т.д.) и фактически выделяемыми средствами.

Действительно, немалое количество законов финансировалось неполностью. В законопроект о бюджете Минфин ежегодно включал статью, приостанавливавшую их действие. Весной 2004 г. Конституционный суд признал подобную практику незаконной. Минфин оказался в тупике, поскольку предстояло формировать бюджет на 2005 г., а ”вес” так называемых нефинансируемых мандатов тянул не на один триллион рублей (такова цена популизма наших депутатов).

Первое, что было предложено Минфином, - монетизировать все льготы, но когда подсчитали, поняли, что средств на это не хватит. Поэтому приняли решение о сохранении льгот по ЖКХ (до 2006 г.).

Шахматисты знают: неправильный ход чреват ситуацией, когда возможностей для маневра не остается. Отчасти в подобную ситуацию попали и разработчики 122-го закона. Чтобы облегчить давление на федеральный бюджет, в рамках нового разграничения полномочий между центром и регионами последним были переданы обязанности по замене льгот компенсациями ветеранам труда, репрессированным, труженикам тыла. А это самые многочисленные группы льготников (около 25 млн. человек).

Знаете, как отреагировали субъекты Федерации? За осенние месяцы резко возросло количество граждан, получивших инвалидность. Что и говорить, наше население, а тем более пожилое, - в своем большинстве нездоровые люди. Признание многих инвалидами хотя бы III группы - вполне объективно. Массовость осенней инвалидизации говорит о стремлении местных администраций ”перевести стрелку” на федеральный бюджет: именно он в ответе за эту категорию льготников.

Еще одно нововведение, вызывающее серьезную тревогу (хотя смысл его очевиден - сокращение численности инвалидов), - переход от группы инвалидности на степень утраты трудоспособности. Собственно, эта идея возникла при подготовке пенсионной реформы, но при разработке ее правового аппарата посчитали, что дело это еще не скорое... Сегодня же эта ”спящая” норма проснулась, вернув нас в XIX в., когда человек рассматривался только как рабочая сила. При том, что весь мир признал инвалидов ”людьми с ограниченными возможностями”...

Что означает подобная рокировка? С одной стороны, потерю для многих права на пенсию по инвалидности, с другой - резкое увеличение безработицы среди тех инвалидов, которые могут трудиться.

Насколько я понимаю, Минфин хотел сэкономить бюджетные деньги за счет монетизации льгот. Но похоже, льготы неистребимы: ведь введение соцпакета - не что иное, как их институализация в новой форме. А если в дальнейшем люди не откажутся от соцпакета (с его бесплатными лекарствами, электричками и санаторным лечением раз в четыре года) в пользу денежных компенсаций? Справится ли наша бюджетная система с такими обязательствами?

Цель Минфина понятна: привести в соответствие обязательства и возможности. Добиться этого можно двумя путями - либо увеличением расходов, либо их снижением. Он выбрал первый, создав новые колоссальные мандаты, которые придется финансировать из года в год. Но поскольку наша экономика остается сырьевой, в ближайшие годы резко возрастает степень риска для отечественной финансовой системы. В случае падения цен на нефть, изменения каких-то внешнеэкономических обстоятельств нельзя исключить возможность того, что она не сможет выполнить свои обязательства перед льготниками.

Теперь по поводу выбора, который люди должны будут сделать до октября 2005 г. - соцпакет или деньги. Каково типичное поведение нашей ”бабульки” - некого собирательного образа получателя льгот? Варианты такие. Деньги у нее отбирают дети (не секрет, что за счет пенсий стариков живут поколения тунеядцев). Если же она эти деньги никому не отдает, откладывая их на ”черный день”, они обесцениваются в результате инфляции: цены на самое необходимое в магазинах уже поднимаются. Люди это замечают, потому что считают каждую копейку. Предположим, с 2006 г. бабуля предпочтет соцпакету деньги (”цены растут, с лекарствами как-нибудь перебьюсь, а путевка мне вообще не нужна”), не исключено, что если она занеможет (а покупать лекарства, тем более недешевые, не привыкла), то будет терпеливо сносить свой недуг до тех пор, пока ее не увезут в больницу (а расходы на содержание пациента даже в наших больницах немалые)...

Короче, на собственном опыте люди поймут, что размер денежных компенсаций ниже, чем льготы, которые люди реально получают. Но если подавляющее большинство граждан выберет соцпакет, то они тем самым обременят наше государство, Минфин колоссальными обязательствами, от которых вроде бы хотели избавиться. Таким образом, очевидно, что ни одна цель монетизации не достигнута.

Как вы оцениваете результаты реформирования пенсионной системы?

Прежде всего необходимо констатировать, что финансовое положение Пенсионного фонда крайне тяжелое. Да, на 2005 г. удалось сверстать бездефицитный бюджет, предполагающий две индексации пенсий. Но какой ценой? Если не случится никаких приятных сюрпризов, то будет практически полностью потрачен накопленный в последние годы пенсионный НЗ - примерно 100 млрд. руб. В 2006 г. такой ”подушки” уже не будет. А ведь число пенсионеров неуклонно растет, пенсии, хотя бы на уровне инфляции, индексировать надо. Для того чтобы не допустить срывов, Пенсионному фонду придется все глубже залезать в федеральный бюджет. Тем самым, во-первых, мы окончательно потеряем надежду на сохранение страховой природы пенсионного обеспечения, во-вторых, Пенсионный фонд фактически потеряет свою самостоятельность, а значит, будет полностью зависеть от самочувствия госбюджета. Поэтому понятна обеспокоенность руководства ПФР, пытающегося найти хоть какой-то выход. А вариантов не так уж и много: либо сократить расходы, либо повысить доходы Пенсионного фонда.

Одним из методов снижения расходов может стать повышение пенсионного возраста. В этом случае нынешние пенсионеры могут не пострадать при условии реальной экономии расходов за счет тех, кто позднее выйдет на пенсию. Но пока расчетов по этой экономии никто не представил. А ведь необходимо помнить, что пенсионный возраст нельзя повысить одномоментно. Процесс растягивается по крайней мере на несколько лет: ежегодно этот показатель повышается на три, максимум - на шесть месяцев. Таким образом, для того чтобы поднять пенсионный возраст на 5 лет, потребуется от 10 до 20 лет.

Об эффекте снижения ЕСН (с 1 января 2005 г.) говорить еще рано.

На мой взгляд, нужно всесторонне обдумывать возможность возвращения к системе обязательных страховых взносов, в том числе в Пенсионный фонд, и передаче полномочий по установлению размера этих взносов работодателям и профсоюзам. Только тогда, с моей точки зрения, появится возможность пополнять Пенсионный фонд, исходя не только из фискальных обстоятельств, но и общественных договоренностей. В числе этих договоренностей могут быть, кстати, и сроки повышения пенсионного возраста (с выполнением необходимых условий, конечно).

С какими впечатлениями вы вернулись из Перми, где состоялся I Всероссийский социальный форум?

В который раз я убедился, что с идеями в нашей стране все в порядке. Во всяком случае, конкурсной комиссии, назвавшей первых 260 проектов-призеров, было из чего выбирать. По каким номинациям оценивались предложения общественных организаций? По шести - социальная защита, стратегии социального развития, культура и религия, модели участия граждан в решении правовых проблем, образовательная и кадровая политика, местное самоуправление и местное сообщество. Победители получили гранты (до 250 тыс. руб.) из призового фонда, сформированного в основном из спонсорских взносов частных компаний.

Практически все проекты уже реализуются: среди них связанные и с реабилитацией инвалидов (после обучения новым специальностям люди зарабатывают себе на жизнь сами), и с расширением доступа граждан к информации о своих правах (в библиотеках - городских и сельских - организуются информационные центры, предоставляющие бесплатные услуги любому заинтересованному лицу), и с содействием собственникам жилья (Пермь - лидер в этой сфере, в городе действуют 609 ТСЖ и ЖСК) в установлении партнерских отношений с коммунальной сферой - на основе электронной базы подрядчиков.

Пять лет, за которые пермский конкурс социальных проектов вырос в общероссийский, показали, что всякая конструктивная инициатива может стать точкой гражданского согласия общества, бизнеса и власти в интересах территории, где она реализуется.

На мой взгляд, стоило бы сформировать и разместить в Интернете банк социальных новаций, из которого, с одной стороны, можно было бы черпать идеи для решения проблем на своей территории, с другой - участвовать в финансировании оригинальных проектов.

Имея десятки миллионов обездоленных и несчастных людей, все действительно ответственные политические силы могли бы (не забывая при этом о своих идеологических разногласиях) поддержать тех, кто, не надеясь на помощь государства, спасает безнадзорных детей, облегчает жизнь одиноким старикам, сохраняет культурное наследие населяющих нашу страну народов. Кстати, это могло бы стать началом совместной поддержки основы демократии - гражданского общества.

Хорошо, что наш разговор оканчивается на оптимистической ноте. Спасибо за интервью.