Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 9, 2004 г.
Валентин РОИК
Доктор экономических наук, профессор
В ряду наиболее значимых законодательных инициатив Правительства РФ в 2004 г. особо выделяется Федеральный закон о замене части льгот денежными компенсациями (далее - Федеральный закон). Существующая система льгот подвергается критике достаточно давно. Главный аргумент оппонентов: ее суть не соответствует изменившимся экономическим и социальным условиям. Поэтому она нуждается в реформировании.
Реформа системы льгот проводится в соответствии с концептуальными подходами к разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.
Правительство Российской Федерации объясняет необходимость изменения формы и порядка предоставления льгот рядом причин:
В настоящее время насчитывается 156 видов льгот (социальной поддержки) за счет бюджетных средств для 236 категорий населения. При этом из 12 основных групп видов социальной поддержки лишь два предоставляются адресно, с учетом материального положения семей - это пособия по бедности и жилищные субсидии. Однако в общем объеме средств, выделяемых на социальную поддержку, доля этих двух видов крайне мала: они введены в меньшей части регионов страны, и размеры выплат по ним, как правило, очень невелики.
Для устранения системных недостатков существующей системы льгот было признано необходимым внести изменения в 155 законодательных актов РФ и признать утратившими силу 41.
Концепция реформы социальных обязательств государства основывается на фиксации полномочий и обязанностей всех уровней власти. В этой связи в законодательной базе предусматриваются крупные правовые новации:
Концепция Федерального закона предусматривает замену существующих натуральных льгот (по бесплатному проезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию и др.) денежными компенсациями. Правовой статус нового нормативного порядка закрепляется в термине ”социальная поддержка”.
Вопросы выплат ветеранам труда, работникам трудового фронта и репрессированным по политическим мотивам (численность которых - 11,8 млн. человек, или 46,5% от 25,4 млн.граждан, затрагиваемых реформой) предполагается передать на региональный уровень (табл.1).
Регионы могут устанавливать формы социальной поддержки по своему усмотрению - либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньги (руководители Москвы и Новосибирской области, например, уже заявили о намерении сохранить натуральные льготы).
В силу неодинаковой бюджетной обеспеченности регионов положение льготников в них будет резко различаться. По данным Счетной палаты, Москва планирует установить компенсацию для ветеранов труда и тружеников тыла в размере 1040-1140 руб., а Тверская область - 260-280 руб.
По мнению представителей ряда субъектов Федерации, осуществлять финансовое обеспечение расходных обязательств по социальной поддержке такой категории льготников, как ветеран труда, большинству из них без субвенций центра будет весьма сложно.
В этой связи заслуживает внимания предложение руководителей исполнительной власти Ставропольского края о разработке и принятии федерального закона о выравнивании финансовых возможностей субъектов РФ. Целесообразно также рекомендовать Федеральному Собранию ускорить прохождение проекта федерального закона о минимальных социальных стандартах и рассмотреть возможность разработки законопроекта о минимальном бюджетном обеспечении субъектов РФ.
В соответствии с Федеральным законом граждане, которым социальная поддержка будет оказываться за счет средств федерального бюджета, будут учитываться в системе индивидуального (персонифицированного) учета, ведение которого осуществляет Пенсионный фонд РФ.
Предусматривается, что ежемесячные денежные выплаты из средств федерального бюджета подлежат ежегодной индексации в порядке и в сроки, определенные Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 171-ФЗ ”О трудовых пенсиях в Российской Федерации” для индексации размера базовой части трудовой пенсии.
В области финансирования оплаты труда работников бюджетной сферы Федеральный закон предусматривает следующие изменения:
Согласно Федеральному закону размеры оплаты труда работников бюджетных учреждений субъектов Федерации и муниципальных учреждений не могут быть ниже установленного минимального размера оплаты труда. Многие эксперты в этой связи выражают тревогу по поводу того, что отказ от применения единого государственного подхода к оплате труда работников бюджетных организаций всех уровней вызовет неоправданную дифференциацию заработной платы и затруднит привлечение квалифицированных кадров в бюджетные отрасли.
Предполагаемые изменения в части государственных гарантий для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях:
К положительным моментам новой системы социальной поддержки можно отнести:
К отрицательным:
Для компенсации возможных потерь получателей льгот предполагается набор дополнительных мер: часть компенсации можно получить в виде ”социального пакета” (бесплатный проезд на пригородном транспорте, бесплатные лекарства и - раз в три года - бесплатная путевка). Гражданин сможет выбирать по своему усмотрению определенные льготы из этого списка, а остальное получать в форме прибавки к пенсии.
Совокупные реальные расходы бюджетов всех уровней на компенсацию льгот оцениваются экспертами в сумму около 500 млрд.руб. в год. После замены натуральных льгот денежными выплатами расходы федерального бюджета составят примерно 170 млрд.руб., региональных - около 100 млрд.руб. Таким образом, реальные расходы на эти цели сократятся почти в два раза - на 230 млрд.руб.
Следует отметить, что значительная часть граждан, имеющих право на льготы, не поддержало концепцию законопроекта. По данным социологических опросов ”РОМИР-мониторинг”, категорически против проведения реформы выступают почти 40% российских граждан, еще 20% скорее ее не одобряют, лишь 16% поддерживают замену льгот на выплаты, а еще 20% готовы согласиться с этим при определенных условиях.
В доходах населения существующие льготы играют сугубо вспомогательную роль (5-8%). Определяющими являются заработная плата и социальное страхование (70% и 20% соответственно).
Следует отметить, что существующая в стране система доходов не отвечает требованиям рыночной экономики, тормозит ее развитие. По сравнению с развитыми странами мира уровень затрат на рабочую силу в России остается низким. Так, в 2002 г. эти затраты (в расчете на один отработанный час в промышленности) составили: в Германии - 24 долл. в Японии - 23, в США - 20,5 долл. То есть разрыв в показателях ”у них” и ”у нас” достигает 11-14 раз.
Крайне важным показателем уровня доходов с позиции обеспечения материального благосостояния граждан является доля заработной платы и социального обеспечения в ВВП страны.
Значительные масштабы распространения льгот в России объясняются тем, что по своему объему заработная плата (всего 24% ВВП) недостаточна для обеспечения даже простого воспроизводства населения. По оценкам МОТ, в развитых странах ее доля в ВВП составляет 50-60% плюс 15-25% направляются на цели социального страхования (пенсионного, медицинского, по безработице и др.). Крайне низкие затраты на заработную плату сужают базу для начисления взносов в рамках социального страхования: доля средств, аккумулируемых во внебюджетных социальных фондах - всего 7% ВВП.
В результате совокупные расходы на материальное потребление населения страны (заработная плата и социальное страхование) составляют всего около 30% ВВП, что в два раза меньше, чем в развитых странах (табл. 2), где обеспечиваются качественные условия для воспроизводства рабочей силы, а работники в состоянии отчислять из своей зарплаты страховые взносы в фонд обязательного социального страхования. В итоге их финансовые ресурсы позволяют устанавливать высокие размеры пенсий и пособий. Соответственно, институт социальной помощи государства (система ”льгот”) используется в этих странах в крайне ограниченных масштабах.
За последние годы в сфере налогов и перераспределения доходов населения у нас сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, реализуются либеральные подходы при обложении высоких и сверхвысоких доходов, включая доходы от собственности (сегодня они одни из самых низких в мире), с другой - ставки налогов на низкие и средние доходы высоки, что приводит к резкому снижению затрат на рабочую силу ( в совокупности они сегодня почти на 80 % ниже, чем в СССР). В результате блокируется развитие института обязательного социального страхования, вызывая необходимость расширять и ”модернизировать” систему льгот и социальной поддержки.
Более того, после снижения размеров ЕСН (с 1 января 2005 г.) данные расходы станут еще меньше.
Учитывая, что заработная плата около четверти работающих в России не обеспечивает им и их иждивенцам даже прожиточного минимума, представлялось бы более логичным предварить реформу системы льгот реформой доходов населения.
По оценкам экспертов, наиболее затратными для бюджетов всех уровней (федерального, региональных и муниципальных) являются следующие категории льгот: