Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 9, 2004 г.
В 2003 г. Пермская область стала участницей проекта Технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, осуществляемого Министерством финансов РФ при поддержке Мирового банка реконструкции и развития. В рамках проекта подготовлена ”Программа повышения эффективности управления общественными финансами Пермской области” (май 2003 г. - июль 2004 г.). Общая ее стоимость - 12 млн.долл., из них 2 млн. вложила областная администрация, и 10 млн. из займа МБРР поступают в виде гранта от Минфина России.
Программа разрабатывалась администрацией Пермской области при содействии Научно-благотворительного фонда ”Экспертный институт” и была представлена на конкурс по реформированию системы управления общественными финансами, проводимый Минфином России. Пермская область,впервые участвовавшая в таком конкурсе, вошла в состав пяти территорий РФ, получивших гранты на реформирование управления бюджетом.
Цель Программы (главными аспектами которой являются снижение себестоимости бюджетных услуг, рост доходов областного консолидированного бюджета, развитие региональной корпоративной культуры) - повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти, обеспечивающей рост конкурентоспособности области и улучшение качества жизни ее населения.
Ниже представалена информация по нескольким мероприятиям Программы, посвященным реформированию системы финансирования социальных услуг бюджета.
Социальные услуги бюджета без посредников. Сегодня около 70% средств региональных бюджетов расходуется на социальную сферу, однако качество оказываемых услуг и продуктивность использования средств остаются невысокими. Гораздо эффективнее, когда за все платит сам человек, поскольку появляется возможность непосредственно контролировать качество и количество предоставляемых услуг. Бюджет в этом случае ”помогает” человеку, поднимая его доход до приемлемого уровня.
Сейчас бюджетные средства и адресат бюджетной услуги разделены поставщиком услуги, которому бюджет перечисляет средства. Человек же, получающий услугу, не может добиться от поставщика улучшения ее качества, так как не влияет на соответствующее финансирование. Единственное, что может сделать недовольный получатель услуги, - писать жалобы в администрацию, управляющую бюджетом. Кроме того, стоимость бюджетных услуг зачастую завышена, а структура стоимости не прозрачна.
Ряд методов, позволяющих рационализировать управление социальной сферой и напрямую связать бюджетные средства и адресатов социальной поддержки, апробированы в рамках осуществления Программы. Для реформирования выбраны сферы, наиболее емкие по доле в расходной части бюджета: здравоохранение, социальная поддержка, образование, ЖКХ.
Применение предложенных методик позволит на то же количество бюджетных средств оказывать большее количество социальных услуг либо услуги более высокого качества.
Преодоление социального иждивенчества. В рамках проекта подготовлена областная программа ”От пособия - к зарплате”. На основе анализа трудового потенциала семей, получающих пособия, создан механизм мотивации к трудовой деятельности трудоспособных, но неработающих членов семей.
После заключения договора с потенциальным ”кормильцем” на каждого члена семьи ежемесячно выплачивается пособие, составляющее не менее 60% ПМ. Детей устраивают в сады или ясли. Пожилым или нездоровым членам семьи предлагается медицинская помощь. После трудоустройства семья бывшего безработного еще в течение трех месяцев получает пособие, что позволяет людям окончательно встать на ноги. А затем еще в течение девяти месяцев специалисты наблюдают за семьей, консультируют, советуют.
Первыми клиентами программы ”От пособия - к зарплате” были женщины, в основном матери-одиночки, не имевшие ни профессии, ни опыта работы. В дальнейшем в нее были включены мужчины средних лет, имеющие дипломы ПТУ или техникума, а также женщины, прежде занятые в торговле, здравоохранении, образовании. Данные мониторинга свидетельствуют: более 70% участников данной программы ”нашли себя”.
Раньше задача социальных работников состояла в том, чтобы удостовериться в праве человека на социальное пособие и вовремя его выплатить. Теперь они превращаются в персональных консультантов малообеспеченных пермяков, заботящихся о повышении их конкурентоспособности на рынке труда, намечающих путь выхода из социального тупика. Таким образом, эффективность деятельности работников стала измеряться не количеством выданных пособий, а числом людей, ставших налогоплательщиками.
Областное здравоохранение: финансирование пролеченных случаев. Основной механизм управления качеством бюджетных услуг - выработка стандартов их предоставления. В рамках Программы в Пермском областном медицинском информационно-аналитическом центре разработаны медико-экономические стандарты по 40 основным заболеваниям. Обязательное условие - эти стандарты должны быть применимы для индивидуального лечения каждого больного (сколько дней лечения в больнице положено при каждом заболевании, сколько лекарств и процедур и т.д.).
Цель установления медико-экономических стандартов - перевод областных лечебных учреждений на оплату по реестрам пролеченных случаев. Традиционно бюджет медицинских учреждений формировался по смете расходов исходя из принципа ”от достигнутого”. Перевод лечебно-профилактических учреждений, финансируемых по смете расходов, на оплату по указанным реестрам позволит финансировать лечение конкретного больного, а не содержание больницы в целом.
До настоящего времени в системе областного здравоохранения использовалось большое количество прикладных программных продуктов по различным разделам деятельности, несовместимых между собой и решающих локальные задачи, обмен данных между которыми был крайне затруднен. Сегодня медицинские учреждения области переходят на единый программный продукт и единую базу данных. Отчетность упрощается, создаются предпосылки для введения электронного документооборота.
За год в 11 областных ЛПУ обслуживается 66 тыс.человек. Реализация нового подхода позволила увеличить число пролеченных больных на 6,5-6,7 тыс. человек в зависимости от тяжести заболеваний (рост на 10%). В настоящее время на оплату по реестрам пролеченных случаев переводятся и муниципальные медицинские учреждения области.
Профилактика социального сиротства. В Пермской области этой проблемой занимаются несколько ведомств (образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости, внутренних дел, опеки и попечительства и др.). В регионе 58 детских домов и домов ребенка, 46 учреждений системы социальной защиты (детские дома-интернаты, приюты, социально-реабилитационные центры). Непосредственно с детьми работают десятки тысяч человек, в том числе только в детских домах, домах ребенка и приютах - около 3 тыс. специалистов.
Результаты деятельности существующей системы работы с детьми неутешительные: на фоне снижения общего количества детей растет число сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В социально опасном положении находится более 20 тыс. детей (2,9% численности всего детского населения области).
В рамках Программы (одной из целей которой является формирование эффективной инфраструктуры и соответствующего кадрового потенциала) проводится анализ структуры и функций всех организаций, занимающихся профилактикой социального сиротства, с тем, чтобы выработать предложения по созданию единой организации, концентрирующей организационные и финансовые ресурсы.
Содержание ребенка в детском доме обходится бюджету в 60-80 тыс. руб. в год, в семейно-воспитательной группе - примерно 30 тыс руб. в год; проживание в кровной семье, где родители работают, бюджетных трат практически не требует.
Работа ведется в двух направлениях:
В рамках Программы создаются условия для социально-психолого-педагогического и правового сопровождения семейных воспитательных групп, обучения семей, желающих стать патронатными.
Поддержка социальных инициатив местного населения. Социальная политика может стать эффективной только при условии сотрудничества органов государственного управления, коммерческих предприятий и ”третьего” сектора - негосударственных некоммерческих организаций как сообщества организованных групп граждан, способных решать свои проблемы самостоятельно.
Организации ”третьего” сектора создаются по инициативе граждан для решения тех социальных проблем, которые затрагивают локальные группы людей и не должны или не могут эффективно решаться на государственном уровне. Некоммерческие организации способны поднять социальную деятельность на профессиональный уровень и привлекать внебюджетные ресурсы (труд добровольцев, частные пожертвования).
Одна из задач Программы - расширение степени участия органов власти, общественности и хозяйствующих субъектов в решении социальных проблем путем поддержки общественных инициатив.
В Пермской области накоплен значительный опыт межсекторного взаимодействия в форме проведения конкурсов социальных и культурных проектов. Для расширения масштабов и повышения уровня этой деятельности разработан проект закона Пермской области ”Об основах взаимодействия государственной власти и местного самоуправления Пермской области с некоммерческими организациями”.
Особое значение для становления системы общественного партнерства имеет развитие благотворительности со стороны бизнеса, что позволяет решить три взаимосвязанные задачи. Первая - выработка приоритетов финансируемых бизнесом социальных проектов (в рамках конкурса органы власти и местного самоуправления задают такие приоритеты через систему экспертной оценки проектов). Вторая - достижение кумулятивного эффекта за счет двухканального финансирования проектов-победителей конкурса (бизнес и бюджет). Третья - реализация социальной активности населения, вовлечение в социально-полезную деятельность различных слоев населения.
В соответствии с Программой подготовлены муниципальные конкурсы социальных инициатив. Проведена областная ярмарка-форум ”Пермь-2004”. Организован консалтинговый центр, который осуществляет стационарные и выездные консультации для специалистов органов государственной власти, хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Проводится обучение работников местного самоуправления основам социального менеджмента, фандрайзингу и взаимодействию со спонсорами. Важным элементом последнего является поощрение благотворителей. В рамках Программы разработана концепция Знака признания ”Благотворитель Пермского края”. Проведен конкурс благотворителей, определены его победители.