Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 9, 2004 г.
Алла ЧЕБАНОВА
Ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
По итогам 2003 финансового года в 76 субъектах РФ Госкомстат России зафиксировал задолженность по зарплате работникам бюджетной сферы. При всех ее различиях в абсолютном и относительном выражении - на душу населения по регионам, очевидно, что данное явление не зависит от состояния хозяйственной конъюнктуры.
С содержательной точки зрения накопленные долги субъектов Федерации по зарплате бюджетникам - не что иное, как форма заимствования региональными властями у населения. Такие заимствования в российских условиях обладают рядом специфических свойств (существенно отличающих их от легитимных, признанных в Бюджетном кодексе РФ долговых обязательств субъектов Федерации):
В развитии данной проблемы можно выделить несколько периодов. Первый (1992/1993 г. - середина 1995 г.) характеризовался стремительным нарастанием задолженностей, которые очень быстро приняли массовый характер. На фоне резкого спада хозяйственной активности, соответствующего уменьшения поступлений в бюджеты всех уровней и высокой инфляции ситуацию усложняла запутанность в отношениях федерального центра, регионов и муниципальных образований. Нередко отдельные недобросовестные бюджетополучатели использовали выделенные на оплату труда бюджетников средства в спекулятивных целях.
Начало второго периода (с конца 1995 г.) связано с изменением подходов государства к покрытию бюджетного дефицита - от денежной эмиссии к наращиванию внутренних заимствований и сокращению денежной массы в обращении. К этому времени в основном завершилось распределение полномочий между центром и субъектами Федерации. Победила общепризнанная в мировой практике доктрина, в соответствии с которой в странах, имеющих большие межрегиональные различия и относительно низкую эластичность спроса на общественные блага, распределение расходных полномочий между уровнями государственного управления целесообразнее проводить на основе децентрализации функций. В первую очередь это касается бюджетных услуг, выгоды от ”производства” которых локализуются в пределах данной территории.
В результате консолидированные бюджеты регионов постепенно оказались обременены многочисленными и, как правило, необеспеченными расходными обязательствами не только гражданско-правового, но и социально-правового характера.
Федеральная компонента в финансировании бюджетных учреждений весьма дифференцирована как по регионам, так и по отраслям. В здравоохранении, например, она несколько больше, чем в образовании, благодаря частичному финансированию из Фонда обязательного медицинского страхования.
В условиях повсеместного доминирования неденежных форм исполнения бюджетов и бартеризации хозяйственных связей в регионах проблема нехватки денежных средств для выплат заработной платы бюджетникам оставалась острой как на субфедеральном уровне государственного управления, так и на уровне местного самоуправления. В отношении работников бюджетной сферы было невозможно применить широко распространенные в других отраслях натуральные формы оплаты. В результате резко усилилась напряженность с оплатой труда в бюджетных организациях всех уровней государственной власти. Завершением этого периода можно считать августовский кризис 1998 г. Но он не разрешил проблему задолженности. Перевод федеральных трансфертов на казначейскую систему обслуживания обнажил реальные масштабы рассматриваемой задолженности, о которой прежде можно было судить только косвенно.
Статистические данные указывали на постоянное увеличение суммарной задолженности по зарплате субъектов РФ в течение последних месяцев 1998 г., хотя федеральный центр предпринимал немалые усилия для ее сокращения. По итогам 1998 г. только шесть российских регионов не допустили задолженности по зарплате, тогда как в 1997 г. таких было 15.
С середины 1999 г. начинается третий период, характеризуемый постепенным смягчением остроты проблемы. По итогам 2001 г. кредиторская задолженность регионов перед работниками образования и здравоохранения составила 66,9% их суммарного ежемесячного фонда оплаты труда.
Начавшееся экономическое оживление не привело к погашению бюджетной задолженности по заработной плате. Более того, в конце 2001 г. - начале 2002 г. произошел очередной ее всплеск, во многом связанный с решением федерального центра о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы. Оказалось, что субфедеральные бюджеты не только не в состоянии погасить накопленные задолженности, но с учетом повышения тарифных ставок не имеют достаточных средств для выплаты текущей зарплаты. В 2003 г. большинство субъектов РФ не выполнили постановление Правительства от 18 марта 2003 г. об индексации заработной платы работникам бюджетной сферы.
Следует признать, что региональные бюджетные долги по зарплате не изжиты, хотя не носят столь драматического характера, как прежде. Величина бюджетной задолженности субъектов Федерации в течение года меняется: администрации большинства регионов к концу года стараются изыскать средства, чтобы уменьшить или ликвидировать эти долги. Это подтверждается и среднероссийскими показателями уровня задолженности по заработной плате: к концу 2003 г. по сравнению с его серединой этот показатель снизился на 42,9 %.
В 65 из 77 субъектов РФ зарплатные долги в бюджетной сфере по итогам 2003 г. хотя и в разной степени, но были сокращены. Лучше всего дела обстояли в республиках Татарстан и Башкортостан, Кабардино-Балкарии, Ямало-Ненецком АО, Архангельской, Кировской, Магаданской, Тюменской и Ярославской областях. В перечисленных регионах долги по заработной плате бюджетникам к концу прошлого года сократились на 89-99% (во Владимирской области - на 100%). Но абсолютные цифры задолженности оставались значительными. Так, администрация Кировской области на начало 2004 г. оставалась должна своим бюджетникам 39,5 млн. руб.
В других субъектах РФ за тот же период (от середины до конца 2003 г.) наблюдалось увеличение этих долгов, в частности, в Республике Дагестан и Курской области они выросли более чем в 3 раза, в Тульской области - более чем в 1,5, составив 139,9 млн.руб. (на Тульскую и Тамбовскую области пришлось более половины суммарных долгов по всему ЦФО).
Чем объяснить живучесть исследуемого феномена? На мой взгляд, следующими причинами:
Выдвинутые гипотезы были подвергнуты эмпирической проверке. Анализировались данные консолидированных бюджетов субъектов РФ по состоянию на 1 января 2002 г., а затем и статистическая информация Госкомстата России об основных показателях социально-экономического положения регионов и их просроченной задолженности по заработной плате на 1 января 2004 г.
Чтобы выявить наиболее распространенные типы поведения региональных властей, связанного с задолженностью по заработной плате бюджетникам, автор проанализировал две группы российских регионов. К первой группе были отнесены 20 субъектов Федерации, в которых по итогам 2003 г. расходы в наибольшей степени обеспечивались за счет собственных бюджетных доходов (табл.1). К второй группе - 20 субъектов Федерации, где, наоборот, по итогам 2003 г. расходы в наименьшей мере обеспечивались собственными бюджетными доходами (табл. 2).
Состав первой группы в 2003 г. по сравнению с 2001 г. претерпел несущественные изменения: из 20 субъектов РФ 16 (или 80%) остались прежними (выбыли Иркутская, Ленинградская, Нижегородская и Ярославская области, вошли Республика Башкортостан, Владимирская, Вологодская и Рязанская области).
Для регионов, которые в 2003 г. покрывали свои расходы преимущественно за счет собственных доходов, были характерны (как и в 2001 г.) три основные модели поведения в отношении зарплатных долгов бюджетникам.
Первая. Сведение задолженности по зарплате в конце 2003 г. к нулю или близкой к нему цифре. Так повели себя 5 регионов из 19: Ханты-Мансийский АО, Владимирская и Рязанская области, Москва и Санкт-Петербург. В 2001 г. их было 3 из 18: Москва, Оренбургская область и Ненецкий АО.
Вторая. Удержание задолженности по зарплате к концу 2003 г. на уровне, существенно более низком, нежели в среднем по России. Это было характерно для половины регионов первой группы (Республики Башкортостан, Ямало-Ненецкого АО, Вологодской, Липецкой, Московской, Оренбургской, Пермской, Челябинской, Самарской и Тюменской областей). В 2001 г. таких субъектов РФ было 11.
Третья. Накопление задолженности по зарплате не особенно сдерживалось даже в условиях относительной обеспеченности расходов своими же доходами, вследствие чего она значительно превышала среднероссийский уровень. И в 2001 г., и в 2003 г. таких субъектов РФ было 4 из 20. Республика Коми занимала по масштабам задолженности на душу населения в 2001 г. - 27-е место, а в 2003 г. - 9-е. Администрации ряда регионов этой группы в 2003 г. продолжали придерживаться старой модели поведения. Удмуртская Республика и Свердловская область перешли в эту группу из предыдущей, где зарплатные долги существенно ниже среднего по стране уровня.
Что касается второй группы российских регионов, для которых в 2001 г. была характерна наиболее низкая степень возмещения расходов собственными бюджетными доходами, то было бы логичным предположить, что все они в силу серьезных финансовых затруднений имели наибольшие долги перед своими бюджетниками. На деле же оказалось далеко не так.
Как и в случае с первой группой, состав второй в 2003 г. по сравнению с 2001 г. оказался достаточно стабильным. Из нее выбыли: республики Алтай и Калмыкия, Чукотский АО, Брянская и Камчатская области. В группу вошли: республики Бурятия и Марий Эл, Ивановская, Курганская и Псковская области.
Если расположить регионы по степени задолженности относительно средней по РФ, то вторая группа по итогам 2003 г. делится в соотношении 12 к 7 (в 2001 г. оно было 7 к 8). Иными словами, в 7 из 19 регионов уровень кредиторской задолженности консолидированных бюджетов по зарплатной составляющей перед работниками бюджетной сферы был выше среднего общероссийского (так называемая первая подгруппа). В семи других случаях бюджетная задолженность по зарплате была ниже среднего по России уровня или вообще отсутствовала (так называемая вторая подгруппа). Такое ”позиционирование” субъектов Федерации второй группы относительно среднероссийского показателя может быть истолковано как еще одно фактическое доказательство наличия или даже преобладания субъективного момента при решении проблем зарплатной задолженности на субфедеральном уровне.
В состав первой подгруппы по итогам 2003 г. вошли: Корякский (был и в 2001 г.), Усть-Ордынский Бурятский и Эвенкийский (был и в 2001 г.) АО, Карачаево-Черкесская Республика, республики Северная Осетия-Алания (была и в 2001 г.) и Тыва, Псковская область. Внутри этой подгруппы сформировалось также несколько моделей поведения местных властей в отношении задолженности по зарплате.
Например, в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Усть-Ордынском Бурятском АО и Псковской области показатели степени задолженности по зарплате несущественно превышали средние для РФ в целом. Анализ данных, представленных в табл. 2, позволяет предположить, что в этих субъектах Федерации часть полученных трансфертов направлялась на уменьшение зарплатной задолженности.
Остальные регионы данной подгруппы имели по итогам 2003 г. очень высокие показатели бюджетной задолженности по заработной плате (Корякский АО - 1-е место среди субъектов РФ, Эвенкийский АО - 3-е место, Республика Тыва - 4-е место), хотя они фактически являлись главными получателями трансфертов из ФФФПР. Администрации этих субъектов РФ занимали весьма жесткую позицию по отношению к своим бюджетникам: из собственных средств выплачивать заработную плату не могли, другие источники финансирования задействовать не хотели. В результате эти регионы по итогам 2003 г. имели наибольшие размеры задолженности. Кстати, бюджетники Корякского и Эвенкийского АО были в аналогичной ситуации и в 2001 г.
Более цивилизованный подход к обязательствам перед своими бюджетниками продемонстрировали представители второй подгруппы, которые, несмотря на скудость собственной бюджетной базы, сумели добиться меньшего, чем в среднем по России, уровня задолженности по заработной плате. По итогам 2003 г. в эту подгруппу вошли российские регионы, в которых анализируемый показатель был значительно ниже (в некоторых - на порядок) среднего российского уровня: республики Алтай, Бурятия и Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Коми-Пермяцкий АО, Ивановская и Курганская области. Эти субъекты, будучи получателями существенных федеральных трансфертов, частично использовали их на цели погашения долгов перед бюджетниками на своих территориях.
Оставшуюся часть рассматриваемой подгруппы составили регионы, в которых уровни задолженности тяготели к среднему по РФ. Это - республики Адыгея, Дагестан и Марий Эл, а также Алтайский край и Еврейская автономная область.
Конечно, представленная классификация весьма условна. Однако она подводит нас к выводу, что, помимо объективных трудностей, связанных с обеспечением заработной платы бюджетников в регионах (нехватка государственных денежных средств и несовершенство межбюджетных отношений), существует целый ряд субъективных моментов в поведении региональных властей, которые можно оценить как оппортунистические.
Причем экономический оппортунизм выступает в двух формах: - ”отлынивания” и ”вымогательства”. ”Отлынивание” применительно к нашей теме - это такое поведение администраций регионов, когда при относительной бюджетной обеспеченности задолженность по заработной плате выше средней по стране. Примеры ”вымогательства” демонстрируют регионы, которые являются ”лидерами” с точки зрения и объемов полученных из федерального центра трансфертов, и размеров имеющейся задолженности.
Подобный ”экономический оппортунизм” не только имеет все шансы перейти в устойчивую модель поведения, но как бы навязывает оппортунистический тип поведения самому федеральному центру, который при нынешнем состоянии межбюджетных отношений не располагает достаточными инструментальными средствами воздействия на регионы и волей-неволей соглашается (примиряется) с таким развитием событий.
Следует признать, что накопленная задолженность по зарплате бюджетников в обозримом будущем вряд ли будет классифицирована в качестве одной из форм долговых обязательств субфедерального уровня. Для региональных администраций такой поворот событий был бы крайне нежелательным, поскольку имел бы для них экономические и правовые последствия в виде принятия на себя целого ряда поручительств и гарантий, в том числе по обслуживанию такого долга, а также юридической ответственности в случае нарушения своих обязательств. Для ряда регионов официальное признание задолженности по зарплате в качестве долгового обязательства, наряду с уже имеющимися формами госдолга субфедерального уровня, означало бы существенное увеличение долгового бремени.
Федеральные власти также не склонны относить накопленные региональные бюджетные невыплаты заработной платы к категории долгов. Об этом свидетельствует отсутствие соответствующей нормы в Бюджетном кодексе. Федеральные власти, по-видимому, руководствуются следующей логикой: сам по себе феномен невыплат текущих зарплат, а тем более их накопление - явление временное.
К тому же центральная власть сознает, что признание накопленной зарплатной задолженности бюджетникам в качестве долговых обязательств в современных экономических условиях для многих субъектов РФ - мера популистская. Ведь, по расчетам Минфина России, некоторые субъекты Федерации не смогут обеспечить выплату текущих зарплат и погашение накопленных долгов даже в том случае, если с учетом федеральных трансфертов на эти цели будут направлять 40% собственных доходов, как распорядилось правительство в середине декабря 1998 г. Получается, что только на выплату текущих зарплат местным властям требуются внеплановые дотации федерального центра, а используемые сегодня для этих целей бюджетные ссуды не могут решить проблему в принципе.
Значит, решение данной проблемы необходимо искать в другой плоскости. Проявления оппортунизма в сфере оплаты труда работников бюджетной сферы в российских регионах, о которых шла речь, должны расцениваться как сигнал, свидетельствующий о необходимости дальнейших институциональных преобразований в сфере межбюджетных отношений в целом. Логичным и целесообразным представляется переход от уравнительного принципа предоставления федеральной помощи к дифференцированному. Вместе с тем хотя такой подход и отражает фактическое неравенство российских регионов (с точки зрения природного и экономического потенциала), он нарушает ряд юридических принципов построения межбюджетных отношений в рамках бюджетного федерализма: в случае реализации дифференцированного подхода повышается вероятность роста трансакционных издержек по оси ”центр-регионы”.
С одной стороны, федеральный центр будет оценивать регионы как ”достойные” и ”недостойные” своего повышенного финансового внимания. С другой - администрации субъектов РФ станут сопротивляться вмешательству в их финансовые дела со стороны федерального центра. Ведь по действующей Конституции властям регионов предоставлено право самостоятельно распоряжаться не только денежными средствами, зарабатываемыми на собственной территории, но и средствами, получаемыми из ФФФПР (трансферты по сути не являются целевыми).
С учетом всех обстоятельств набор мер воздействия на финансовые потоки, поступающие территориям со стороны федерального центра, в настоящее время существенно сужен. Речь может идти об уменьшении объемов перечисляемых грантов, в том числе и трансфертов, и/или их временном замораживании. Пока эти меры существуют скорее в форме абстрактных угроз. В этой связи заслуживает внимания предложение (в общем пакете поправок к Бюджетному кодексу) о внесении поправки об обязательной начиная с 2005 г. передаче бюджетов субъектов РФ на кассовое обслуживание в органы федерального казначейства.
Что касается мер по ограничению оппортунистического поведения руководства регионов в сфере оплаты труда бюджетников, то их реализацию, как представляется, следовало бы ”увязать” с распространением принципов ”Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами”. Руководствуясь этим документом, подытоживающим мировой опыт и современные прикладные разработки в области региональных и муниципальных финансов, можно повысить качество управления финансами с учетом различий между регионами.