Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 4, 2004 г.
Александр САФОНОВ Доктор экономических наук Марат БАЙГЕРЕЕВ
В 2003 г. в рамках Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения (СПИЛ) было проведено Национальное обследование благосостояния домашних хозяйств и участия в социальных программах (НОБУС). Получен значительный массив ценных данных, которые еще предстоит осмыслить, но по первым предварительным результатам их анализа уже можно составить определенное представление о бюджетном поведении российских домохозяйств.
Так, из общего количества обследованных граждан, не участвовавших в программах социальной помощи, лишь чуть более 24% не обращались за ней по причине полной экономической самостоятельности, остальные же - главным образом из-за неверия в возможности органов соцзащиты, плохой информированности о программах социальной помощи, низких ее размеров.
Особую тревогу вызывает ”бюджетная экономика” низкооплачиваемых трудоспособных членов общества. Чтобы оценить негативный эффект низких доходов от экономической деятельности, в процессе анализа данных НОБУС мы выделили тип небольших домохозяйств, состоящих из одного трудоспособного члена или численностью не более пяти человек как минимум с двумя трудоспособными членами. При этом были исключены пенсионеры, безработные, неработающие по болезни без получения группы инвалидности, а также те, кто не учится, не работает и не ищет работу.
Соответственно, объектом анализа выступили домохозяйства с невысокой иждивенческой нагрузкой - одинокие и бездетные трудоспособные граждане либо два родителя с количеством детей не более трех. Казалось бы, этот тип домохозяйств в массе своей должен быть экономически самостоятельным, т.е. способным полностью самоообеспечиваться за счет собственных доходов. Между тем в указанной группе полностью самостоятельны и по этой причине не обращались за социальной помощью в органы социальной защиты менее 30% домохозяйств, более 12% готовы обратиться за помощью, если бы имели на нее право.
Очевидно, что без решения проблемы низкооплачиваемой занятости основная масса российских семей и граждан, относящихся к домохозяйствам подобного типа, может стать клиентами органов системы соцзащиты.
Новый этап реформирования социальной защиты и модернизации бюджетной системы требует своевременного изменения приоритетов политики доходов, совершенствования методов и технологий управления в данном секторе администрирования.
Борьба с экономической бедностью
Экономическая бедность обусловливается:
Проблема задолженности по оплате труда сохраняется. Так, на 1 февраля 2004 г. ее величина достигла 27,3 млрд. руб. (из нее 10%, или 2,73 млрд. руб., приходилось на долю бюджетов всех уровней, в том числе около 87% - на долю бюджетов субъектов Федерации). Несоблюдение работодателями своих обязательств (в том числе органами исполнительной власти) является одной из причин бедности.
Отчасти низкие показатели оплаты труда связаны с тем, что определенная часть заработной платы выплачивается в рамках теневых схем (в интересах снижения налоговых выплат). Это негативно сказывается на финансировании государственных пенсий, социальных платежей в системе социального страхования и обязательного медицинского страхования, на темпах роста уровня и качества жизни населения.
Что необходимо предпринять для снижения уровня экономической бедности в стране? Предлагаем обсудить следующие направления приложения усилий.
Реформирование системы оплаты труда
в бюджетных отраслях
Попытка ”лобового” решения проблемы оплаты труда в бюджетных отраслях (путем индексации или подтягивания ставок ЕТС к уровню оплаты труда в коммерческом секторе экономики) - неэффективная и разорительная для государства модель. Фактически она разрывает связь между оплатой труда и экономической эффективностью социальных услуг, оказываемых бюджетными отраслями, в то время как практически все экономические агенты живут в условиях рынка. ЕТС в определенном смысле - наследие плановой экономики и затратно-сметного финансирования.
Значительно повысить оплату труда бюджетников можно, лишь реструктурировав систему предоставления социальных услуг. Известно, что показатели занятости в бюджетном секторе нашей страны превышают уровень, отмечаемый в странах ОЭСР. (Например, в 2002 г. в РФ на 1000 человек приходилось 4,79 врача, в странах ОЭСР - 2,5.) Кроме того, существенная часть бюджетных средств, которая могла бы быть направлена на повышение оплаты труда, расходуется на содержание ”избыточных” мощностей. Ликвидация неэффективных учреждений, оказывающих социальные услуги, позволила бы изменить структуру бюджетных расходов в пользу оплаты труда (по нашим оценкам, в структуре расходов некогда подведомственных Минтруду России учреждений, оказывающих социальные услуги, фонд оплаты труда варьирует от 20 до 40 %).
Представляется целесообразным стимулировать постепенный переход от планового финансирования учреждений к рыночному финансированию качества услуг, при этом в расчеты необходимо заложить более высокие нормативы оплаты труда.
Какие шаги в этой связи могла бы предпринять федеральная власть? Во-первых, зафиксировать фонды оплаты труда социальных учреждений, одновременно предоставив руководителям организаций возможность гибко формировать штатную структуру. Во-вторых, при проведении мероприятий по оптимизации штатов разрешить руководителям оставлять в распоряжении учреждений сэкономленные средства для целей повышения оплаты труда.
В-третьих, позволить изменять структуру общих расходов на содержание учреждения, если это направлено на повышение оплаты труда и не влияет на снижение качества оказываемых населению услуг.
При формировании бюджетных параметров и макроэкономических показателей необходимо также осуществлять разработку (оценку экономических возможностей и социальных последствий) альтернативных вариантов повышения уровня жизни (увеличение расходов на повышение оплаты труда в госбюджетном секторе или на выплату социальных пособий.
Снижение рисков невыплаты заработной платы
Среди факторов, обусловливающих невыплаты заработной платы, следует выделить два, с нашей точки зрения, наиболее важных - несоблюдение работодателями трудового законодательства и низкий уровень бюджетной дисциплины.
Минимизировать их роль можно уже в 2004 г. посредством повышения ответственности предпринимателей перед работниками в области своевременной выплаты заработной платы. В частности, необходимо внести изменения в Гражданский кодекс и Закон ”О банкротстве”, предоставив работникам право консолидировать требования по оплате труда и выступать в качестве инициатора процедуры банкротства. Таким образом, возникает дополнительный институциональный инструмент воздействия на работодателей.
Усилению контроля за эффективностью расходования социальных трансфертов способствовало бы изменение методологии их выделения субъектам Федерации. В практику необходимо ввести договорную систему, в рамках которой федеральный центр определял бы свои обязательства по размерам и срокам предоставления социальных трансфертов, а субъект РФ выполнял бы встречные обязательства по целевому и срочному расходованию средств, своевременно и в полном объеме доводя трансферты до конечных адресатов.
Создание условий для роста оплаты труда
и ликвидации неэффективных рабочих мест
во внебюджетном секторе экономики
Повышению уровня оплаты труда во внебюджетном секторе (что сказалось бы на уровне поступлений по ЕСН) способствовало бы внесение изменений в Трудовой кодекс, касающихся механизма почасовой оплаты труда. С одной стороны, это обеспечило бы возможность установить почасовую ставку оплаты труда в размере не ниже соответствующего прожиточного минимума (в рамках 40-часовой рабочей недели и полной занятости в течение месяца), с другой - позволило бы предпринимателям более рационально использовать рабочую силу, создало бы стимулы к повышению производительности труда.
Вместе с тем следовало бы освободить Трудовой кодекс от несвойственных ему социальных функций. Например, в нем по-прежнему содержатся серьезные ”ограничители” гибкой реструктуризации рабочих мест, что вынуждает работодателя сохранять на предприятии рабочие места с низкой заработной платой, ”выдавливая” таким неестественным способом избыточную рабочую силу.
Развитие регионов
Очевидно, что очаги бедности во многих российских регионах связаны с неразвитостью их экономической и социальной инфраструктуры. На наш взгляд, для решения этой проблемы следует, во-первых, составить перечень таких неблагополучных регионов, во-вторых, разработать механизм предоставления им возвратных (инвестиционных) средств на социальную реинтеграцию (федеральные трансферты должны быть направлены прежде всего на формирование благоприятного инвестиционного климата, на развитие трудового потенциала населения данных территорий).
По сути, речь идет о создании социального бюджета реинтеграции, направленного на возвращение в экономику тех домохозяйств, которые нуждаются в социальной поддержке. Соответственно, необходим механизм предоставления социальной помощи гражданам из дифференцированных групп риска с учетом их участия в специальных программах реинтеграции (трудовой - для безработных; профессионального обучения - для лиц, имеющих низкий уровень профобразования или не имеющих квалификации; социальной реабилитации - для инвалидов и т.п.). Их цель - обеспечить максимальное трудовое участие населения в национальной экономике.
Повышение эффективности системы социальной защиты
Нынешние государственные программы социальных пособий и субсидий снижают трудовую мотивацию трудоспособных членов малоимущих домохозяйств. Негативный эффект этих программ пока нивелируется исключительно низкими размерами пособий и трудностью их получения. Но как только эффективность администрирования и финансирования социальных программ существенно повысится, действующая модель социальных выплат может стать серьезным тормозом экономического и социального развития страны. Требуется принципиально новая схема предоставления социальных пособий и субсидий, учитывающая встречные обязательства граждан, связанные с их готовностью повышать свои доходы через занятость.
Другой важной задачей в области совершенствования политики доходов является реструктуризация социальных обязательств и создание прозрачного механизма оказания социальной помощи, который бы позволял четко выделять целевые группы, в ней нуждающиеся, и контролировать уровень бюджетной помощи им.
Здесь мы сталкиваемся с проблемой, характерной для всех субъектов Федерации: организация социальной работы на местах регламентируется огромным количеством зачастую противоречивых нормативных актов.
Об унификации правового поля и ревизии законодательства много говорится, но пока реально ничего не делается. В настоящее время существует более 200 нормативных актов, прямо или косвенно связанных с финансовыми и экономическими обязательствами по социальной защите. Объем последних превышает размеры консолидированного бюджета Российской Федерации в разы (по разным оценкам, до 6 трлн. руб. в год и более).
Исполнение такого количества обязательств невозможно контролировать. Нереально также проводить оценку достигнутых целевых показателей в области социальной политики, поскольку для организации такой работы требуются огромные ресурсы.
Реструктуризация и ревизия социального законодательства может быть реализована:
Не менее важно провести ревизию Трудового кодекса. Сегодня он содержит ряд норм, относящихся к системе социальной защиты (в частности, обязательства работодателей выплачивать зарплату работникам с учетом районных коэффициентов, в том числе и по обязательствам в отношении менеджмента). Это увеличивает экономическую нагрузку на предприятия, снижая в конечном счете конкурентоспособность их продукции.
Развитие адресной системы предоставления социальной помощи предполагает переход на заявительный принцип. Для предотвращения возможности получения пособий по разным основаниям необходимо:
Переход на трехлетний период финансирования и программно-целевое формирование бюджетных расходов означает, что уже сегодня, на стадии формирования федерального бюджета-2005, необходима система целевых показателей как для социальной политики в целом, так и для политики доходов населения. Этот набор показателей должен отражать текущие и перспективные цели*, уровень бюджетной эффективности. Именно такие показатели следует применять для обоснования необходимости получения средств на реализацию программ социальной помощи населению.
Объективные оценки эффективности социальной политики, осуществляемой на федеральном уровне и в регионах, способствовали бы повышению гибкости управления социальными программами. Имея набор соответствующих показателей, федеральный центр мог бы целенаправленно регулировать размеры социальных трансфертов, предоставляемых субъектам РФ на социальную защиту. В рамках трехлетнего бюджетного периода это позволило бы проводить дифференцированную политику финансирования различных программ (в случае снижения эффективности одних сокращать соответствующие расходы в пользу других).
Управление социальными рисками
Построение современной системы социальной защиты невозможно без использования технологии управления социальными рисками. При этом следует принимать во внимание не только собственно социальные (инвалидность, недостаток образования, слабое здоровье и т.п.), экономические (кризис, безработица), финансовые (обесценивание банковских вкладов, финансовый крах) риски, но и политические (этнические конфликты, боевые действия) и даже риски ”окружающей среды” (загрязнение почвы, природные катаклизмы и т.д.).
Управление социальными рисками подразумевает выработку определенных стратегий в зависимости от источников риска, т.е. комплекс мер по социальной защите уязвимых групп.
Усиление адресности социальных программ, постановка новых задач и изменение принципов социальной защиты резко повышают административную нагрузку, снижая эффективность функционирования системы. Сегодня на одного сотрудника местного органа соцзащиты в среднем приходится несколько тысяч обращений за помощью. При этом количество клиентов социальных служб имеет тенденцию к росту. Сотрудники, непосредственно занятые оформлением различных видов пособий, субсидий и компенсаций, работают с большими перегрузками. Среди населения растет недовольство, поскольку за разными видами социальной помощи им приходится обращаться во многие подразделения и службы, зачастую никак между собой не связанные.
На муниципальном, районном и местном уровне, на наш взгляд, должен быть введен институт кейз-менеджмента: гражданину необходим персональный администратор, который бы комплексно вел его дела, решая вопросы социальной и трудовой реинтеграции. Цель кейз-менеджмента - оказание реальной помощи нуждающимся домохозяйствам в выборе оптимальных средств управления социальными рисками, их экономическая и социальная реинтеграция в продуктивные общественные отношения, из которых они временно ”выпали”. Средство реализация этой цели - конкурентный рынок социальных услуг специализированных негосударственных организаций, который можно стимулировать путем создания государственного (федерального и субфедерального) спроса (через государственные и муниципальные заказы-тендеры на закупку услуг).
Ключевой компонент социального администрирования, который необходимо ввести на местах на первом этапе, - институт персонального менеджера (case-manager). Вокруг него следует постепенно наращивать другие элементы инфраструктуры социального управления.
Основная задача кейз-менеджера - оказание помощи населению в управлении социальными рисками. На основании личной беседы с заявителем на социальную помощь менеджер обязан составить максимально полную картину его бедственного положения, понять причины, приведшие к такой ситуации, выявить, что могут члены домохозяйства, чем занимались раньше, какие у них планы.
В круг обязанностей кейз-менеджера включается не только ведение дела нуждающегося, но и составление совместно с ним персонального плана его реинтеграции в социально-трудовые отношения. Для этого менеджер консультируется со своими коллегами из профильных служб муниципалитета в области рынка труда, профобучения, медэкспертизы, финансов и т.д. Он должен помочь заявителю правильно заполнить требуемую форму декларации, выяснить, насколько правомерно в каждом конкретном случае назначение социальных пособий и на какой срок, с какой периодичностью, что реципиент должен сделать для получения пособий, какую программу профессиональной подготовки или переподготовки либо курс лечения требуется пройти, если необходимо, и т.д.
Кейз-менеджер является интегратором, административно и информационно связывающим все остальные функциональные подразделения органов социальной защиты населения. Именно на основе информации, которую он готовит совместно с коллегами из других отделов, должны формироваться и корректироваться все социальные программы - социальной помощи, занятости, профобучения, социальной реабилитации инвалидов и т.п.
Суть новой идеологии социальной защиты, основанной на управлении социальными рисками, - переход от пассивного перераспределения ресурсов к социально и экономически эффективным формам активизации и наращивания потенциала домохозяйств и граждан.
Единый социальный идентификатор
Создание современного механизма социальной защиты невозможно без серьезной информационной поддержки. Важнейшее ее звено - организация персонального учета участников системы соцзащиты.
В настоящее время в Российской Федерации действуют множество обособленных идентификационных систем: фискальные органы ведут учет декларированных доходов налогоплательщиков, на основании которого устанавливается уровень доходов граждан; пенсионные службы осуществляют учет взносов по пенсионному социальному страхованию и объем пенсионных выплат гражданам; паспортные столы МВД проводят регистрацию по месту жительства и т.д.
Наличие значительного числа адресатов социальной помощи, огромной по объему информации об участии граждан в социальных программах, оформленной на бумажных носителях или в локальных базах данных (разобщенных между собой по административной подчиненности), делает эту систему сложной и затрудняет работу органов, принимающих решение о праве гражданина на социальную помощь.
Система унифицированной паспортной идентификации граждан, существовавшая еще с советских времен, за годы реформ была дополнена другими идентификаторами обязательного и необязательного характера - индивидуальный номер налогоплательщика (ИНН), индивидуальный номер пенсионного страхования, номер обязательного медицинского страхования и т.д. Данные системы являются по-прежнему независимыми и не обеспечивают одну из важнейших задач - информирования органов социальной защиты о реальном праве граждан на получение социальных пособий.
Создание национальной концепции Единой унифицированной системы социального идентификационного номера представляется чрезвычайно актуальным. Эта система позволила бы повысить эффективность взаимодействия различных органов власти, снизив транзакционные издержки по обмену идентификационной информацией между службами.