Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2004 г.
Сергей СМИРНОВ Доктор экономических наук, академик РАЕН Директор Института социальной политики ГУ - ВШЭ
Лица без определенного места жительства - отнюдь не исключительно российский феномен: такие граждане есть во всех странах, включая экономически развитые. Особенность России в том, что переход к рыночной экономике потребовал использования в отношении этих лиц новых демократических процедур государственной политики, с одной стороны предполагающих соблюдение принципа добровольности, с другой - полной или хотя бы частичной самоокупаемости социальных программ.
Следует отметить, что для большинства экспертов единственным критерием, по которому человек причисляется к группе граждан без определенного места жительства, является отсутствие у него прописки (регистрации). Между тем ситуация представляется более сложной, поскольку даже при наличии формальной прописки (регистрации) возможности реального проживания по месту последней у части граждан отсутствуют (вынужденные переселенцы, безработные в поисках вакансий и т.д.).
Другими словами, категория лиц без определенного места жительства представляет собой довольно неоднородную группу, соответственно, и государственная политика в области их социально-трудовой (социально-экономической) адаптации должна быть многоплановой.
К лицам без определенного места жительства относится большинство граждан, социально-экономические характеристики которых приведены в строках 1 и 2.1 таблицы. По данным МВД России, сегодня к этой группе можно отнести около 4 млн. человек. Дифференцированная политика социальной адаптации граждан без определенного места жительства предполагает учет их индивидуальных характеристик - пола, возраста, социальной биографии.
В наибольшей степени проблема адаптации актуальна для лиц ”средних” возрастных групп (мужчин от 40 до 60 лет и женщин от 40 до 55 лет), способных, с одной стороны, полноценно работать, с другой - не имеющих трудовых перспектив (с точки зрения работодателей) вследствие приближения к пенсионному возрасту. Как показывает практика, потенциал самоадаптации у женщин гораздо выше, что необходимо учитывать при разработке государственной политики в отношении рассматриваемой категории граждан.
Иллюстрацией может служить деятельность Центра социальной адаптации ”Люблино” (Москва). 67 % общего числа проживавших в нем с 1 января по 30 сентября 2003 г. (953 человек) составляли мужчины, 85% которых были в трудоспособном возрасте (от 20 до 60 лет), соответствующая доля женщин (от 20 до 55 лет) - более 60 %.
Из 876 обратившихся в ЦСА 590 человек (67,4%) представили паспорт, еще 25 человек (2,9%) сохранили военный билет. Справка об освобождении из мест лишения свободы была предъявлена 123 обратившимися (14%). Какие бы то ни было документы отсутствовали только у 128 человек (14,6%). То есть в абсолютном большинстве случаев трудности возникают не с трудо- и хроноемким процессом установления личности гражданина без определенного места жительства, а именно с его социальной адаптацией. Кстати, проблема эта существует не только на макроуровне (трудоустройство, содействие в получении жилья, направление в стационарные учреждения социального обслуживания и т.п.), но и на микроуровне, о чем свидетельствует статистика движения проживавших в ЦСА ”Люблино”. За первые 9 месяцев 2003 г. из общего числа выбывших (668 человек) почти половина (48,1%) были выписаны за нарушение правил проживания, а еще 68 человек (10,2%) - в связи с длительной отлучкой.
Основным критерием для принятия гражданина в соответствующее социальное учреждение является отсутствие у него жилья. Следует заметить, что многие становятся бездомными в результате квартирных махинаций. В ЦСА ”Люблино” доля таких лиц составила 33,6%.
Другая причина, по которой граждане теряют право на жилплощадь, - отбывание срока в местах лишения свободы: вопросы неправомерной выписки осужденных из муниципального (неприватизированного) жилого фонда остаются достаточно актуальными. Именно по этой причине бездомными оказались 468 человек (53,5%) из обратившихся в ЦСА ”Люблино”.
Несмотря на то, что подобные ЦСА ”Люблино” центры социальной адаптации созданы во многих регионах, в целом данное направление работы не рассматривается в качестве одного из приоритетов государственной социальной политики. Это объясняется двумя обстоятельствами.
Первое заключается в том, что бюджетные ресурсы, выделяемые государством на социальные нужды, довольно ограничены и расходуются лишь на финансирование социальных гарантий (так называемых федеральных, региональных и, в ряде случаев, местных социальных мандатов). Использование средств на реализацию мероприятий, которые не оговорены в законах о федеральном и региональных бюджетах (в том числе по социальной и трудовой адаптации лиц без определенного места жительства), невозможно по определению.
Второе обстоятельство - отсутствие четкой, выделенной в самостоятельный блок нормативно-правовой базы, связанной с установлением социальных обязательств перед рассматриваемой группой населения (как пример - федеральные законы ”О занятости населения в Российской Федерации”, ”О государственной социальной помощи” и т.п.). Если первый из упомянутых законов конституирует социально-экономическую ответственность государства прежде всего перед безработными, а второй - перед гражданами с доходами ниже прожиточного минимума, то соответствующих документов, адресованных лицам без определенного места жительства (которые, как правило, являются безработными и не имеют регулярных доходов), нет. Претендовать же на услуги органов ФГСЗН и социальной защиты населения при отсутствии прописки или регистрации практически невозможно.
Разработка государственного законодательства, регламентирующего действия федерального и региональных правительств в отношении лиц без определенного места жительства, представляется достаточно актуальной. Тем не менее некоторые эксперты не согласны с таким подходом.
Первая группа возражений (условно их можно назвать ”либеральными”) сводится к следующему: любое ужесточение процедур регистрации населения является признаком ”полицейского” государства, возврат к которому недопустим. Такой позиции можно противопоставить два аргумента.
С одной стороны, защищая каждую конкретную личность, общество вправе оградить себя от ее действий, причиняющих дискомфорт большинству, даже если они и не являются уголовно и административно наказуемыми. С этой точки зрения регистрация всех граждан, проживающих в РФ, безусловно необходима. С другой, по нашему мнению, речь должна идти не столько о прописке (регистрации) рассматриваемой категории граждан по определенному месту жительства (хотя это и желательно), сколько об их персонифицированном учете, позволяющем этим лицам получить легализованный доступ к социальным государственным гарантиям.
Вторая группа возражений (назовем их ”финансовыми”) сводится к тому, что мероприятия по социально-экономической адаптации не приносят финансовой отдачи (так называемые ”безвозвратные” потери государственного бюджета). Между тем это далеко не так. Доля трудоспособных среди граждан, которые в январе - сентябре 2003 г. проживали в ЦСА ”Люблино”, составила 78,9%. Если транспонировать этот показатель на общее число лиц без определенного места жительства, которых в стране, как уже отмечалось, около 4 млн. человек, получится, что численность граждан трудоспособного возраста в их составе - приблизительно 3,1 млн. Соответственно можно определить и экономически эффективный бюджет государственной политики в сфере социальной и трудовой адаптации данной категории лиц. Очевидно, что основные факторы окупаемости подобных бюджетных расходов - трудоустройство граждан без определенного места жительства, влекущее за собой уплату ими подоходного налога, и хозяйственная деятельность структур, которые специализируются на социальной и трудовой адаптации таких лиц.
Применительно к календарному или финансовому году можно предложить следующую формулу для расчетов:
БСА = (0,13 • ЗП • ЧЗ • ПЗ) + (0,24 • Пр),
где: БСА - экономически эффективный бюджет государственной политики социальной и трудовой адаптации лиц без определенного места жительства, руб.;
0,13 - ставка налога на доходы физических лиц;
ЗП - средняя заработная плата трудоустроенных лиц без определенного места жительства, руб./мес.;
ЧЗ - численность занятых из числа лиц без определенного места жительства, человек;
ПЗ - средняя продолжительность занятости лиц без определенного места жительства в календарном (финансовом) году, месяцев;
0,24 - ставка налога на прибыль;
Пр - прибыль, полученная в календарном (финансовом) году структурами, где используется труд лиц без определенного места жительства, руб.
Оценочная величина экономически эффективного бюджета государственной политики социальной и трудовой адаптации лиц без определенного места жительства в 2003 г. определялась с учетом:
Таким образом, в соответствии с приведенной формулой получаем, что экономически эффективный бюджет государственной политики социальной и трудовой адаптации лиц без определенного места жительства равен: (0,13 • 4211 руб. • 3,1 млн. чел. • 10 мес.) + (0,24 • 14,9 тыс. руб. • 3,1 млн. чел.) = 28,1 млрд. руб.
По отношению к расходам, установленным Федеральным законом ”О федеральном бюджете на 2003 год” (2345,6 млрд. руб.), эта величина составила всего 1,2%.
Понятно, что полученная нами цифра ни в коей мере не должна рассматриваться в качестве некой константы, характеризующей государственную политику в этой области, поскольку основным остается прежде всего социальный, а не экономический эффект.