Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 3, 2004 г.
Татьяна Четвернина Доктор экономических наук Руководитель Центра исследований рынка труда и социальных процессов Института экономики РАН
Важнейшим шагом в формировании инфраструктуры российского рынка труда стало создание в начале 90-х годов государственной службы занятости - ГСЗ (до 1996 г. - Федеральная служба занятости).
Почти вековая история развития ГСЗ в рыночных экономиках убедительно доказала ее способность гибко реагировать на изменение ситуации, будь то экономический подъем или спад, и адаптировать традиционные методы обслуживания безработных к вызовам времени. Именно поэтому ни одно государство никогда не отказывалось от поддержания высокого статуса данного института.
За достаточно короткий промежуток времени отечественная ГСЗ пережила, если можно так выразиться, и взлет, и падение.
В отличие от западных стран, где система ГСЗ развивалась одновременно с эволюцией взглядов общества на политику занятости в целом, в России она складывалась на фоне отсутствия целостной концепции политики занятости, что на практике привело к постепенному снижению приоритетности проблемы безработицы.
Первый этап (с 1991 до середины 1995 г.) - период бурного развития ГСЗ. Реальная перспектива массовой безработицы и отсутствие специализированной государственной структуры обусловили повышенное внимание власти к созданию новых институтов рынка труда. Принимается Закон о занятости населения, учреждается внебюджетный Государственный фонд занятости, выстраивается вертикаль федеральной службы, регулирующей процессы в сфере занятости в масштабах страны, ее региональных и районных органов.
Быстрому становлению ГСЗ способствовало не только наличие значительных финансовых ресурсов в образованном ГФЗ, но и получение кредитов международных финансовых институтов (прежде всего Всемирного банка). Средства направлялись на техническое оснащение структур службы занятости, наем персонала, его обучение современным методам обслуживания безработных, на адаптацию соответствующего западного опыта к российским условиям.
Население достаточно долго не воспринимало безработицу как реальную угрозу: в первые пореформенные годы мало кто представлял, что с опасностью потерять работу столкнется каждый седьмой экономически активный гражданин России.
Адаптация к новому явлению проходила очень болезненно и для самих безработных, и для сотрудников органов ГСЗ. Значительная часть потерявших работу не обращалась в службу занятости, потому что ”стыдно быть безработным”. А многие работники ГСЗ считали, что ”любой трудоспособный гражданин, если он не хочет быть тунеядцем, в состоянии сам найти работу, не прибегая к услугам службы”. От 15 до 35% директоров районных центров занятости были уверены, что к ним обращаются преимущественно ”бездельники и пьяницы”. Такая их позиция во многом объясняла достаточно частые отказы в регистрации безработных (34%). Кстати, предпочтение в предоставлении статуса безработного отдавалось женщинам, которые, по мнению директоров центров занятости, менее склонны к тунеядству.
На протяжении первой половины 90-х годов безработица росла высокими темпами: численность безработных (по методологии МОТ) увеличилась на 66%, а регистрируемых безработных - в три раза. Повышение востребованности населением услуг ГСЗ подтверждают данные о сокращении разрыва между общей и регистрируемой безработицей. Если в 1992 г. в органах ГСЗ было зарегистрировано 16,6% общего числа безработных, то в 1995 г. - 38,3%.
Тот период характеризовался быстрым накоплением технического и ресурсного потенциала службы занятости. В значительной степени это было обусловлено активной деятельностью Федеральной службы занятости России, ставшей главным идеологом и генератором новых идей, распространяемых по всей вертикали, координатором и ”проводником” программ, реализуемых в регионах.
Федеральная служба занятости была образцом нового государственного института, где удачно сочетался опыт административной работы квалифицированных кадров, пришедших из Минтруда России (бывшего Госкомтруда СССР), с энергией и энтузиазмом молодых специалистов, привлеченных на государственную службу из научных центров. Общая численность специалистов, занятых в национальной системе ГСЗ, увеличилась за 1993 - 1995 гг. более чем на 30% (с 27 тыс. до 35,5 тыс. человек).
Характерной чертой рассматриваемого периода было создание модельных центров занятости, в которых отрабатывались технологии наиболее эффективного обслуживания безработных. К середине 90-х годов удалось полностью компьютеризировать органы ГСЗ, повсеместно внедрить единую технологию обслуживания безработных, а специалистам этой службы - получить соответствующее образование. По существу, в те годы это была единственная социальная служба, использовавшая в работе прогрессивные технологии.
В самом начале 90-х уровень безработицы рассчитывался только по данным отчетности органов службы занятости, регистрировавших обратившихся граждан. Хотя обследование рабочей силы, позволявшее рассчитать показатель общей безработицы по методологии МОТ, стало проводиться с осени 1992 г., его итоги открыто не публиковались, а распространялись среди специалистов в качестве дополнительной информации.
Только в сентябре 1994 г. руководитель Федеральной службы занятости России впервые озвучил два показателя - регистрируемую и общую безработицу. Но в отчетах о деятельности ГСЗ и при разработке программ содействия занятости по-прежнему использовались показатели регистрируемой безработицы, хотя, будучи заниженными, они камуфлировали истинную социальную цену реформ. Несмотря на почти 50%-ный спад в экономике, уровень регистрируемой безработицы в 1995 г. не превысил 2,5%.
Постепенно энтузиазм первого поколения сотрудников ГСЗ сменился самоуспокоенностью, уверенностью в эффективности своих действий, привычкой к использованию ”удобного” показателя регистрируемой безработицы.
Страх перед угрозой массовой безработицы в первые годы рыночных преобразований к концу 90-х уступил место восприятию проблемы занятости как малозначащей, второстепенной. Соответственно и отношение государства к ГСЗ трансформировалось: от идеологической и финансовой поддержки в первые годы существования этого института к явному ослаблению некогда мощной государственной структуры к началу нового века.
Второй этап (с середины 1995 до 2001 г.) - самый противоречивый в развитии ГСЗ. С одной стороны, этот период отличался высокой интенсивностью деятельности ее органов, готовых реализовать потенциал, накопленный в предшествующие годы; с другой - ГСЗ реально приходилось работать в условиях жестких финансовых ограничений вследствие глубокого кризиса, с которым столкнулся ГФЗ, прекращения помощи международных финансовых институтов, сокращения поступлений из региональных бюджетов. Развитие службы постепенно начало приостанавливаться, а накопленный ею потенциал - обесцениваться. К началу 2000 г. стало очевидным, что ресурсные и творческие возможности ГСЗ практически исчерпаны.
Мировой опыт свидетельствует: при снижении влияния государства на сферу занятости проблемы безработицы обостряются. За 1995-1999 гг. численность безработных (по методологии МОТ) увеличилась почти на 3 млн. человек, уровень безработицы в отдельные периоды достигал 15,3%, а многие регионы переступили порог 20%-ной безработицы.
Уровень регистрируемой в органах ГСЗ безработицы, самый значительный в 1996 г. (40%), резко упал уже в следующем году (до 24,7%). В дальнейшем он продолжал снижаться, достигнув к началу 2000 г. 19,7%. Правда, в ноябре 2000 г. уровень регистрируемой безработицы повысился до 28,1%, однако он ”не дотянул” даже до показателя 1994 г. (28,6%).
Данный период характеризовался увеличением продолжительности безработицы, формированием очагов высокой безработицы во всех субъектах РФ, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Во второй половине 90-х годов практически каждый регион по показателям безработицы представлял собой мини-Россию с таким же (как между ее субъектами) десятикратным разбросом соответствующих показателей между районами. Местные органы службы занятости были не в силах изменить ситуацию.
Пережив первый ”шок” от знакомства с безработицей, население, по сути, начало учиться жить в новых координатах: обращение в органы ГСЗ постепенно стало восприниматься как первый шаг к нахождению работы. По данным обследования, проведенного Госкомстатом в 1997 г., 39,9% населения ассоциировали службу занятости с основным каналом поиска работы, а такой аргумент, как ”стыдно быть безработным”, вообще не упоминался.
К подобным же выводам мы пришли в результате обследования, проведенного в 1996 г. сектором рынка труда ИЭ РАН в Нижегородской и Ивановской областях. Из 29 647 опрошенных граждан (на территориях, обслуживаемых 75 районными центрами занятости) ни один человек не смутился, называя себя безработным. Изменилось и мнение о безработных сотрудников органов службы занятости. По их оценкам, доля ”пьяниц и бездельников” среди безработных составила в среднем 15%. Для подавляющей части населения, как отмечали руководители районных центров занятости, регистрация в органах ГСЗ свидетельствовала об искреннем желании получить работу, а не право на пособие.
Из мирового опыта известно, что ГСЗ - далеко не единственный канал трудоустройства. В России помощь родственников и знакомых - на первом месте, прямое обращение к работодателю - на втором.
В развитых странах через ГСЗ работодатели предпочитают проводить первичный отбор претендентов на вакансии; помощь родственников и знакомых практикуется гораздо в меньшей степени; более значимую роль играют профессиональные связи. Но главным средством поиска работы являются средства массовой информации: помимо традиционного размещения объявлений в газетах, бюллетенях и т.п., все шире используются информационные и коммуникационные технологии.
Данные отечественной статистики свидетельствуют, что востребованность услуг ГСЗ со стороны населения возрастала вплоть до 1997 г., а с 1999 г. стала сокращаться (табл 1).
В 1995-1997 гг. наиболее динамично развивались такие направления деятельности ГСЗ, как предоставление консультационных и профориентационных услуг (не только безработным, но и работодателям). Стали реализовываться специальные превентивные программы, адресованные определенным категориям населения (работникам, намечаемым к высвобождению, выпускникам учебных заведений, школьникам старших классов). В образовательных учреждениях начали вводить курсы по профессиональной ориентации, дающие базовые ориентиры при выборе профессии и навыки поиска работы. Расширялось сотрудничество органов ГСЗ с негосударственными организациями, специализирующимися на психологической помощи и профессиональном обучении: ”делегирование” образовательных функций негосударственным структурам оказалось более эффективным с точки зрения не только финансовых затрат, но и ускорения поиска подходящей работы.
Снижение количества обращений граждан в органы ГСЗ обусловливалось рядом причин. Во-первых, стремлением безработных самостоятельно действовать на рынке труда и использовать современные альтернативные формы поиска работы, прежде всего - через средства массовой информации. В значительной степени это заслуга работников региональных и районных органов службы занятости, которые перешли на новый принцип взаимодействия с безработными - ”помоги себе сам, а мы научим тебя, как это лучше сделать”. Во-вторых, внесением в 1999 г. поправок в Закон о занятости, которые ужесточили условия получения статуса безработного и права на пособие, сократили период выплаты пособия для определенных категорий безработных (высвобожденных работников, лиц, уволенных за нарушение трудовой дисциплины, и т.д.). В-третьих, усложнением процедуры подтверждения статуса безработного в период безработицы (введение плана поиска работы).
С середины 90-х годов интенсифицировалось взаимодействие службы занятости с работодателями. В значительной степени это было связано с пиком регистрируемой безработицы и появлением проблем с формированием и распределением средств ГФЗ.
Чтобы сократить расходы на выплату пособий и уменьшить численность регистрируемых безработных, участвующих в активных программах, финансируемых из фонда занятости, ГСЗ стала использовать нетрадиционные формы привлечения работодателей к сотрудничеству: помогать предприятиям малого и среднего бизнеса при подборе кадров; оказывать консультационные услуги работодателям, в том числе юридические; устанавливать и регулярно поддерживать прямые личные контакты с кадровыми службами предприятий всех форм собственности; проводить семинары для кадровых служб предприятий и для работников, намечаемых к сокращению. Эти меры, не закрепленные в нормативных документах, были вынужденной, но естественной реакцией службы занятости на рост безработицы и сокращение расходов на активные программы. Именно благодаря таким мерам удалось не только привлечь внимание работодателей к службе занятости как к институту, способному оказывать разнообразные услуги по подбору необходимой рабочей силы, но и извлечь из этого пользу, трудоустраивая все большую часть своих клиентов.
В результате:
Во второй половине 90-х годов улучшилась структура расходования средств на активные программы сообразно реальным потребностям рынка труда. Если в предшествующий период ГСЗ значительную часть средств тратила на меры, имеющие отдаленное отношение к поддержке безработных (покупку ценных бумаг, неэффективные программы поддержания рабочих мест, ”прочие расходы”), то дефицит заставил перераспределить средства, сосредоточивая их на наиболее эффективных программах содействия занятости.
Все это в совокупности положительно сказалось не только на безработных, но и на ГСЗ, которая проявила способность к саморазвитию даже в самые трудные в финансовом отношении годы.
В середине 90-х годов, как уже отмечалось, в деятельности службы занятости начался период стагнации. На наш взгляд, определенную роль в этом сыграло отсутствие поддержки со стороны государства.
Со второй половины 90-х годов государство в лице федерального центра постепенно отстранялось от политики защиты безработных, переложив практически всю ответственность на регионы, но без соответствующей ресурсной подпитки (финансами и кадрами). В чем это выразилось?
Во-первых, в 1996 г. Федеральная служба занятости как самостоятельная государственная структура, осуществляющая политику защиты от безработицы, была упразднена, а ее сотрудники и функции переданы Министерству труда и социального развития РФ. К сожалению, координирующая роль Центра при этом была утеряна. Структурное подразделение Минтруда, в ведение которого перешло управление национальной сетью органов службы занятости, вместо целостной, стратегически выверенной политики фактически занялось латанием финансовых дыр в отдельно взятых регионах. Общение Центра с регионами стало избирательным, а межрегиональная координация и вовсе приостановилась из-за нехватки средств. Прекратилось изучение не только передового зарубежного опыта (на Западе в этот период качественно менялись методы обслуживания безработных), но и отечественного. Модельные центры занятости, мультиплицировавшие прежде эффективные технологии, превратились в рядовые, мало чем отличающиеся от районных.
Во-вторых, несмотря на рост безработицы и усиление потребности в услугах ГСЗ, численность ее сотрудников за 1997-1999 гг. сократилась на 3,9 тыс. человек (с 39,1 тыс. до 35,2 тыс.). Это увеличило и без того чрезмерную нагрузку на ее работников, что, естественно, привело к снижению качества оказываемых услуг.
Сокращение затрат на содержание службы занятости: с 33,6% от общих расходов ГФЗ в 1993 г. (при низком уровне безработицы) до 21,9% в 1995 г. и 14,5% в 1999 г. (при самом высоком уровне безработицы) привело к изменению структуры расходов:
В-третьих, система мониторинга рынка труда развивалась изолированно от деятельности ГСЗ, которая при анализе рынка труда и формировании программ содействия занятости оперировала показателями собственной административной статистики, не отражающей реальной ситуации. Результаты государственного мониторинга социально-трудовой сферы открыто не обсуждались и, главное, не использовались при разработке мер государственной политики занятости. Программы содействия занятости населения, утверждающие ”контрольные цифры” регионам на основании показателей регистрируемой безработицы, фактически превратились в некий шаблон.
Статус регионального подразделения службы занятости понизился до уровня департамента, а городских и районных центров занятости - до уровня отделов, входящих ”на правах филиалов” в департамент. Была потеряна самостоятельность при принятии решений на региональном и местном уровнях. Эффективность программ никем не отслеживалась.
По существу, не оценивалось, каким образом выполняется главная функция ГСЗ - посредничество в трудоустройстве, хотя именно от этого зависит эффективность использования человеческого капитала (в случае успешного решения данной задачи у безработных сокращается период незанятости, а у работодателей ускоряется процесс заполнения вакансий; выигрывают обе стороны трудовых отношений и экономика в целом).
Эффективность выполнения ГСЗ этой функции зависит от множества факторов: в том числе, от установленного законодательством порядка регистрации безработных, системы и сложившейся практики регистрации вакансий, рекламы услуг, методов подбора кандидатов для заполнения вакансий из числа безработных, соотношения индивидуальных методов работы с безработными и самопомощи.
Оценка эффективности посредничества в трудоустройстве - дело не простое. В некоторых странах, где этой проблеме уделяют достаточное внимание, наряду с традиционными методами измерения (по степени охвата данной услугой рынка труда) применяют оценку динамики показателей добавленной стоимости, привнесенной деятельностью ГСЗ (Великобритания), или проводят сравнения по степени удовлетворенности клиентов.
В России с учетом ограниченности информации, получаемой по официальным каналам, эффективность данной функции можно определить лишь самым приблизительным образом - по доле безработных, регистрируемых в органах ГСЗ, количеству вакансий, сообщаемых работодателями в органы службы занятости, и уровню трудоустройства претендентов на рабочие места. Приходится признать, что даже в самые лучшие годы (1996-1997) этот показатель не превышал 40%.
Любопытно, что ”пик популярности” службы занятости пришелся на 1997-1998 гг., т.е. на период обострения проблемы невыплат пособий по безработице, а падение авторитета - на 2000 г., когда проблема задолженности по пособиям была в основном решена. Это убедительно опровергает достаточно распространенное мнение, что безработные обращаются в службу занятости исключительно для получения пособия по безработице.
Что касается структуры обращающихся в ГСЗ, то она постепенно меняется, причем не в пользу безработных. Их доля снижается за счет, например, увеличения количества учащихся, желающих работать в свободное от учебы время. За период 1992-2000 гг. прирост численности обратившихся в органы ГСЗ безработных достиг 44%, а учащихся - 204%. В 2000 г. уровень трудоустройства безработных составил 69,2%, учащихся - 96,7%, занятых - 54,2%. Таким образом, основная функция ГСЗ - трудоустройство безработных - постепенно трансформировалась в трудоустройство занятых и учащихся (доля последних за 1994-2000 гг. возросла более чем в четыре раза).
Нынешний этап (с 2001 г.) характеризуется кардинальным изменением финансирования как самой ГСЗ, так и всей системы защиты от безработицы. С введением в действие второй части Налогового кодекса РФ и ликвидацией фонда занятости финансирование всех мер по трудоустройству населения стало осуществляться из средств федерального бюджета. На наш взгляд, упразднение ГФЗ было продиктовано стремлением усилить контроль за расходованием средств и сократить налогообложение работодателей.
В 2001 г. впервые за последние шесть лет удалось обеспечить регулярность и своевременность выплат пособий всем безработным вне зависимости от места их проживания (в депрессивном или благополучном регионе) и семейного положения. К сожалению, реформирование затронуло лишь финансовую составляющую системы ГСЗ и не коснулось содержания и качества работы ее институтов, не привело к переориентации от пассивных форм поддержки безработных к активной политике занятости.
Новый порядок финансирования внес еще большую неопределенность в статус ГСЗ, что вызвало отток квалифицированных кадров, усложнив работу оставшихся сотрудников. Оплата труда работников районных и городских центров занятости, непосредственно обслуживающих безработных, уменьшилась в два и более раза. Если во времена существования ГФЗ их заработок (включая стимулирующие надбавки) был сопоставим с заработком госслужащего, то с 2001 г. оплата их труда стала устанавливаться по ЕТС, а поощрительные выплаты отменили. По этой причине объявленное в 2001 г. сокращение аппарата ГСЗ на практике обернулось добровольным уходом около 1,5 тыс. высокопрофессиональных кадров, многие из которых оказались востребованными в органах исполнительной власти своих регионов. Можно предположить, что в ближайшей перспективе ГСЗ столкнется с нехваткой квалифицированных кадров, усилением текучести персонала, поскольку далеко не каждый желающий работать в службе сможет выдержать колоссальную физическую и психологическую нагрузку. Чтобы восстановить потери такого рода, государству потребуется немало времени и средств.
Представляются возможными два варианта развития ГСЗ.
Первый - дальнейшая деградация службы занятости, перевод ее в разряд ”конторы”, оказывающей социальную помощь безработным (выплаты пособий по безработице) и обслуживающей любые категории населения, которые государство объявит уязвимыми, а выплаты им - ”горящими” и приоритетными. В настоящее время такие категории уже обозначились. Это - подростки (в рамках государственной программы борьбы с детской беспризорностью); призывники альтернативной военной службы, трудоустройство которых государство уже готово возложить на службу занятости и финансировать за ее счет. В перспективе к ним могут присоединиться лица без определенного места жительства и бывшие заключенные. Главный контингент службы занятости - безработные - отойдут на второй или третий план в силу того, что численность сотрудников органов ГСЗ будет по-прежнему сокращаться вследствие предстоящей административной реформы и оттока кадров из-за низкой зарплаты. Оставшиеся кадры объективно окажутся не в состоянии обслужить все категории населения и приоритет в работе отдадут тем, за которыми будет стоять административный ресурс.
Второй вариант - укрепление позиций ГСЗ как института рынка труда, развитие и модернизация главных функций при работе с ее основными клиентами - безработными, как это делается в развитых странах, взятых за образец при создании отечественной системы защиты от безработицы в начале 90-х годов. Тогда необходимо воссоздать ГСЗ в качестве самостоятельного государственного института и придать ее сотрудникам, в том числе в региональных и районных структурах, статус государственных служащих, выполняющих задачи общенационального значения.
На федеральном уровне ГСЗ должна стать основным разработчиком политики защиты от безработицы и координатором деятельности государственных и общественных институтов, участвующих в формировании полной и эффективной занятости в стране; соответствующий орган ГСЗ на уровне субъекта Федерации - распорядителем выделенных бюджетных средств и основным разработчиком региональных программ содействия занятости, тесно взаимодействующим с местными органами власти, работодателями и общественными организациями на данной территории.
Необходимость укрепления финансовой базы и расширения полномочий региональных и районных органов ГСЗ обусловлена тем, что именно их работники выступают непосредственными исполнителями всех программ и, следовательно, от них зависит эффективность реализации государственной политики в области занятости.
При формировании штата органов ГСЗ основным ориентиром должны стать не размеры ресурсов, ежегодно выделяемых Минфином, а потребности каждого конкретного региона в решении текущих и стратегических задач по преодолению безработицы, расширению эффективного использования человеческого капитала.