Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 2, 2004 г.
Петр РУДЕНКО Минэнерго России
Реформа административной системы направлена прежде всего на оптимизацию численности работников госслужбы на всех уровнях управления. Достижение этой цели невозможно без значительного повышения уровня профессионализма государственных служащих, что предполагает совершенствование системы профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и кадровой работы в целом. В этой связи представляется целесообразным обратиться к соответствующему зарубежному опыту.
Несмотря на разнообразие стилей государственного управления, проблема повышения качества работы госаппарата актуальна для многих стран. Статус госслужащего, как правило, определяется законодательно. Обязательными условиями при поступлении на государственную службу являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение. В целях профессионального роста на протяжении практически всей карьеры проводится повышение квалификации, переподготовка, стажировка и т.д.
Так, основные требования, предъявляемые к госслужащим в Германии: профессиональное образование и специальная предварительная подготовка (вид и длительность которой дифференцируются в зависимости от уровня служебного положения).
Предварительная подготовка молодых специалистов не является узкоспециализированной. Ее цель - гармоничная интеграция чиновника низшего звена в систему государственной службы. На этом этапе внимание уделяется знакомству с основными задачами госслужбы, с правами и полномочиями, обеспечивающими выполнение служебных обязанностей. На начальной стадии программа ориентирована прежде всего на формирование у слушателей навыков, способствующих налаживанию межличностных контактов, адаптации к административной среде.
Молодые сотрудники, имеющие стаж работы в госаппарате до двух лет, чиновники со стажем работы более двух лет и руководящие работники госаппарата проходят такую подготовку в Федеральной академии публично-правового управления. Обучение ориентировано на развитие у слушателей системного мышления, коммуникабельности и умения работать в команде. Широко практикуются стажировки.
Таким образом, непрерывное образование - обязательное условие продвижения в системе госслужбы. Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным (административное право и право отдельных земель, законодательное регулирование работы в определенной сфере деятельности) и факультативным предметам. Доля лиц с юридическим образованием среди госслужащих составляет 65%. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях.
Повышение квалификации госслужащих проводится в Федеральной академии государственного управления. Широкий спектр обучающих программ позволяет сопровождать чиновника на протяжении всей его карьеры. Образовательные программы построены по модульному принципу, что делает их гибкими, отвечающими потребностям общества.
Однако, несмотря на комплексность системы подготовки кадров для госслужбы, связь между результатами обучения и дальнейшим использованием специалистов недостаточно тесная. Принятие решения о должностном перемещении зависит от стажа работы, сдачи экзаменов, а отметка о повышении квалификации содержится лишь в личных делах госслужащих.
Существенную роль в реформировании государственной службы в Великобритании играет подготовка кадров. Все госслужащие разделены на 7 классов, высшие должности относятся к 1-му классу.
Программы подготовки кадров госслужбы ориентированы на реализацию концепции государственного управления, основной целью которой является повышение качества услуг, что требует развития у госслужащих навыков управления переменами и лидерского потенциала.
В ходе модернизации государственного управления была разработана ”система оценки компетентности”, определяющая требования к госслужащим и диктующая необходимость постоянного повышения профессионализма. Реализация такого подхода дает импульс развитию положительной мотивации к получению новых знаний, освоению эффективных методов работы.
Основная масса служащих среднего и высшего звена обучается в Колледже по проблемам государственной службы. Занятия проводятся по программам подготовки будущих руководителей (позволяющим получить повышение до 3-го класса включительно), специальным программам повышения квалификации для руководителей 4-7-х классов; высокопоставленные госслужащие посещают ”мастер-классы” по обучению управлению проектами, за выполнение которых они несут ответственность.
Руководителям 1-3-го классов адресованы курсы, где обучение ведется по двум программам: ”перемен”, помогающей руководителям осознать значение и масштабы фундаментальных изменений, происходящих в мире, экономической, социальной сферах и т.п.; ”эффективного лидерства”, посвященной вопросам управления человеческими ресурсами.
Продолжительность обучения в колледже - 22 недели, которые распределены на четыре года.
Государственные служащие, которым предстоит занять высшие должности категории ”А”, получают базовое образование в университетах Оксфорда и Кембриджа.
Наряду с централизованной подготовкой госслужащих в Великобритании используются и другие формы их обучения. Существует широкая система курсов и семинаров, организуемых министерствами и ведомствами, которые несут ответственность за подготовку кадрового резерва для выдвижения на более высокие должности и профессиональное развитие высших руководителей. Это требует от них постоянного мониторинга потребностей в обучении персонала и планирования его дальнейшего использования. Каждое ведомство разрабатывает собственные планы развития управленческого звена. Содержание обучения и программы профессионального роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и должности, занимаемой чиновником. При всем разнообразии форм и методов обучения общими для них являются: подготовка выпускной работы по проекту, теоретическая подготовка в учебном заведении, приобретение практического опыта. Наличие связи между результатами обучения и реализацией карьерных планов стимулирует повышение эффективности деятельности госслужащих.
Процессы профессионального обучения служащих и их квалификационного роста во Франции определяются понятием ”постоянная профессиональная подготовка”. Она начинается с подготовки служащего к его первой должности (начальная профессиональная подготовка) и продолжается на протяжении всей карьеры в форме повышения квалификации.
Такая система сочетает в себе теоретическое и профессиональное обучение. При образовательных учреждениях, из стен которых выходят будущие госслужащие, существуют специальные центры, в течение года готовящие дипломированных специалистов к участию во вступительном конкурсе для работы в органах госуправления. Кроме того, по соглашению с университетами подготовительные циклы организуют Национальная школа администрации (НША) и Высшая экономическая школа в Париже.
Поступающие в Высшую экономическую школу должны закончить двухлетний экономический лицей, где изучаются общеэкономические дисциплины и иностранные языки, и иметь склонность к продолжению образования в области госуправления. Основными методами преподавания являются деловые игры и разбор конкретных ситуаций (case-study).
Набор в НША проходит по двум конкурсам. Первый проводится для руководящих работников со стажем не менее пяти лет, второй - для выпускников учебных заведений без стажа работы, намеревающихся сделать карьеру руководителя высшего ранга. Обучение сочетает годичную стажировку в аппарате мэрий, региональных советов, посольств, иных ведомств, на крупных фирмах, предприятиях и теоретическое обучение в самой школе. Такая модель позволяет будущему госслужащему высшего уровня не только приобрести знания по основным дисциплинам, но и выработать новаторский подход к решению поставленных задач, овладеть современными технологиями управления персоналом.
Большинство органов исполнительной власти имеет свои школы администраторов, где число слушателей соответствует количеству бюджетных должностей, на которые будут направлены выпускники. Подготовка включает теоретические курсы, адаптационную практику и стажировку на рабочем месте.
Система повышения квалификации госслужащих охватывает: курсы совершенствования; учебу, связанную с должностным продвижением; профессиональную подготовку с временным отчислением с госслужбы в резерв или с предоставлением отпуска для проведения общественно значимых научных разработок.
В основе подготовки госслужащих Японии лежит совокупность пяти систем: пожизненного найма, кадровой ротации, подготовки на рабочем месте, репутаций и оплаты труда. Взаимосвязь и взаимозависимость этих систем создают мотивацию к высокоэффективному труду, максимальной реализации профессиональных и деловых качеств.
Система пожизненного найма основана на принципе замещения вакансий работниками ведомства, в котором они трудятся. Определяющими при этом являются стаж работы и возраст. Выпускники учебных заведений поступают на госслужбу, проходят обучение и подготовку в органе управления и работают там до предельного (установленного законодательством) возраста.
Система ротации кадров предполагает их перемещение по горизонтали и вертикали через каждые два-три года. Согласия работника на это не требуется, за исключением случаев, связанных со сменой места жительства.
Прием на госслужбу выпускников учебных заведений всех уровней проводится раз в год. Свой трудовой путь они начинают с низшей иерархической ступени, что позволяет досконально изучить специфику труда на каждом рабочем месте. В процессе ротации работник два-три раза перемещается по горизонтали и лишь затем следует перемещение по вертикали. Это способствует повышению компетентности персонала, снижает риск принятия неэффективных решений. Например, начальник отдела занятости министерства труда не только владеет знаниями, относящимися к его области, но и хорошо ориентируется в вопросах оплаты, условий труда, социального партнерства, поскольку изучал их в процессе ротации.
Правда, данная система, положительно влияя на уровень профессионализма работников, может одновременно сковывать инициативу, поскольку ротация формирует сознание ”временщика”. Ее ”противовесом” является система репутаций, суть которой в том, что в процессе перемещений у работника складывается определенная репутация, закрепленная письменными характеристиками. Такой подход определяет условия развития деловой карьеры работника, стимулируя его творчество и инициативу.
Развитию карьеры способствует система подготовки на рабочем месте. Существует четкое разделение между фундаментальным профессиональным образованием в колледжах и высших учебных заведениях и внутрифирменным образованием, позволяющим ”довести” обучение выпускников до необходимого организации уровня. Характерна практика набора кадров по результатам оценки способностей человека к обучению и адаптации в трудовом коллективе. Вопрос о конкретных обязанностях выпускника учебного заведения решается уже после принятия его на работу. Этим японская система найма отличается от американской и европейской практики, когда содержание работы закрепляется в контракте, после подписания которого соискатель принимается на работу.
Большую роль в повышении эффективности деятельности госслужащих играют кадровые службы, координирующие подготовку и обучение как на рабочем месте, так и вне его. Подготовка ”во вне” проводится в Институте повышения квалификации при Управлении по делам персонала. В его задачи входит техническое и методическое обеспечение деятельности госслужбы, начиная с приема сотрудников и заканчивая их отставкой. Отличительная особенность японской системы переподготовки и повышения квалификации госслужащих состоит в том, что она охватывает всех чиновников, вплоть до начальника отдела министерства, ведомства, управления и заместителя мэра провинции. Такая практика оправдывает себя, поскольку в процессе ротации служащие, занимая менее высокие должности, неоднократно проходят подготовку на рабочем месте и повышают квалификацию в учебном заведении. Госслужащие высшего ранга немало времени уделяют самоподготовке и самообразованию.
Сотрудники Министерства труда, к примеру, повышают свою квалификацию по следующей схеме. Высшие госслужащие сразу после получения должности проходят подготовку на четырехнедельных курсах (и это повторяется через каждые три года), а второстепенный персонал - на двухнедельных, не имеющих прямого отношения к их должностным обязанностям (повторение через каждые шесть-десять лет).
Подготовка чиновников для замещения высших государственных должностей проводится в Школе государственного управления и промышленного менеджмента. Помимо возрастного ценза (не старше 25 лет), наличия университетского образования, опыта практической работы, претендентам предъявляются высокие требования, касающиеся их профессиональных знаний, умений, личных качеств, ценностной ориентации, стремления к карьерному росту. Обучение носит индивидуальный характер.
Заслуживает внимания практика подготовки госслужащих в Соединенных Штатах. Процедуры конкурсного замещения должностей, продвижения на основе экзаменов, ежегодной аттестации стимулируют их к постоянному повышению профессионализма.
Управление кадров при президенте осуществляет методическое и организационное руководство подготовкой и повышением квалификации кадров госаппарата. Деятельность учебных заведений и центров подготовки персонала ориентирована на руководителей среднего и высшего звена. Обучение проводится в Вашингтонском институте управления, Институте государственной политики, Профессиональном институте государственной политики, Американской ассоциации управления. В центрах проведения семинаров для административных работников организована подготовка по конкретным областям знаний. Кроме того, существует президентская программа интернатуры (стажировки) в области управления для поступления на госслужбу. В ее рамках выпускники высшей школы получают назначение на работу в федеральные исполнительные органы сроком на два года. В течение этого периода стажеры участвуют в целевых проблемных группах и проектах, приобретая опыт финансового планирования, управления персоналом, государственными закупками, субсидиями и т.п. не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов. После обязательной сдачи соответствующих экзаменов молодой специалист поступает на гражданскую службу на должность 10-го и более высокого класса.
Более половины американских госслужащих проходят внутриведомственную подготовку. Большинство чиновников имеют техническое, естественно-научное образование, немало среди них и специалистов в области социальных наук. Поэтому им крайне необходима дополнительная подготовка по актуальным вопросам государственного управления.
Содержание обучения определяется исходя из перечня должностных обязанностей и целей, которые должны быть достигнуты в результате исполнения этих обязанностей, а также данных экспертных опросов. В результате обобщения полученных сведений составляются кластеры деятельности. Именно они служат основой для подготовки учебных программ, определения сроков обучения, разработки методик оценки обученности персонала. Этот опыт распространяется и в странах Западной Европы.
Подготовка госслужащих носит обязательный и непрерывный характер на протяжении всей их карьеры - от найма до отставки.
В ряде стран (Германия, Франция) система подготовки госслужащих представляет собой многоуровневую структуру, ранжированную в зависимости от целей обучения и уровня обученности персонала (начальный, ознакомительный; обновляющий, связанный с переменами в управленческом процессе; сохраняющий, направленный на поддержание или расширение уровня профессиональных знаний и умений; восходящий и др.). Кадровые службы проводят оценку обученности чиновников, планируют не только потребности в необходимых для замещения должностей знаниях и навыках, но и дальнейшее использование подготовленных кадров.
Обучение госслужащих охватывает теоретическую и практическую подготовку. Обучающие организации гибко реагируют на актуальные потребности госслужбы в образовательных услугах. Программы, построенные по модульному принципу, легко трансформируются с учетом запросов органов госуправления на подготовку персонала.
Учитывая нынешнее состояние государственной службы в России, представляется целесообразным позаимствовать некоторые используемые в упомянутых национальных системах подходы к формированию и повышению профессионализма госслужащих.
Так, опыт Германии подтверждает необходимость:
Из опыта Великобритании можно выделить следующее:
Французская система функционирования госаппарата также свидетельствует об эффективности ”постоянной профессиональной подготовки”. Заслуживают внимания, например, такие моменты: обязательное участие в конкурсе для поступления на службу в органы госуправления, сочетание теоретического обучения с практикой (в форме стажировок в различных органах госаппарата).
В целях повышения компетентности персонала, расширения квалификации и гибкости мышления может быть использована японская система ротации кадров. Интересна система подготовки госслужащих непосредственно на рабочем месте, позволяющая работнику быстро адаптироваться в коллективе.
Для реализации названных элементов японской модели необходима активная и многоаспектная деятельность кадровых служб по работе с персоналом.
Опыт США в области формирования кадров госаппарата демонстрирует продуктивность конкурсного замещения должностей, карьерного продвижения с учетом результатов экзаменов и ежегодной аттестации персонала. Можно использовать и такую специфическую черту американской системы, как двухгодичная (для выпускников вузов) интернатура в органах государственной власти.
Такая система позволяет, во-первых, повысить квалификацию выпускников, дополнить их теоретические знания практическими навыками и умениями; во-вторых, принимать на государственную службу людей, чувствующих призвание к такого рода деятельности и имеющих к ней способности.
Очевидно, что использование элементов зарубежного опыта подготовки и формирования кадров госслужбы могло бы быть полезным и для нас.