Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 12, 2004 г.
Александр РАЗУМОВ Доктор экономических наук Заместитель директора ФГУП ”Всероссийский центр уровня жизни”
Повышение уровня жизни населения - основная цель социальной политики и главный критерий ее эффективности в любой цивилизованной стране. Сокращение масштабов бедности выступает в качестве одной из важнейших составляющих достижения этой цели. И, наоборот, ее распространение пагубно отражается на развитии как конкретного человека, конкретной семьи, так и общества в целом. Бедность ведет к ухудшению качественных характеристик населения, усилению социально-экономического неравенства, что чревато социальными катаклизмами.
Бедность - это не только недостаток продуктов питания, одежды, плохое жилище, отсутствие у людей доступа к необходимому образованию и медицинскому обслуживанию. И не только отсутствие достаточной суммы денег, чтобы приобрести все необходимое для жизни, хотя бы на минимальном уровне. Проблема бедности имеет еще и гуманистическую составляющую; она влияет на морально-этические аспекты взаимоотношений власти и народа.
До недавнего времени ниже национальной (официально установленной) черты бедности находилось более 25% россиян. Наблюдаемый в последние годы экономический подъем в целом позитивно сказался на динамике данного показателя: с 2000 г. по 2003 г. уровень бедности снизился с 29,1 до 20,4%. Тем не менее столь высокий показатель намного превосходит масштабы бедности в развитых странах, в ”клуб” которых стремится войти Россия. Отсюда обеспокоенность государственных и общественных институтов по поводу ”социального самочувствия” и уровня материального благополучия значительной части наших сограждан. Недаром в президентском послании Федеральному Собранию РФ (26 мая 2004 г.) существенное сокращение бедности названо в числе первоочередных общенациональных задач.
Такой беспрецедентно высокий удельный вес работающих (или тех, кто может работать) бедных свидетельствует о вполне ”трудоспособном лице” российской бедности. Значит, на российском рынке труда далеко не все благополучно, если существующие на нем отношения, схемы занятости и уровень оплаты труда приводят к такому высокому уровню бедности среди работающих. Сложившаяся в стране модель бедности - это прежде всего результат низкого уровня доходов от занятости, а отсюда (через их налогообложение) и низкого уровня социальных трансфертов.
К числу основных факторов, формирующих бедность трудоспособного населения, относятся такие, как количество и качество рабочей силы, предлагаемой бедным трудоспособным населением, доступ ее к продуктивной и приносящей необходимый доход занятости, а также величина просроченной задолженности по заработной плате, ”навес” скрытой безработицы и др. Известно, в частности, что чем выше уровень образования, тем меньше удельный вес лиц, которые относятся к категории бедных. Согласно последним данным обследования бюджетов домохозяйств (IV квартал 2002 г.), проведенного Госкомстатом России, в общей численности граждан трудоспособного возраста были бедными: с высшим образованием - 22%, со средним профессиональным - 37%, средним общим - 46%, основным средним образованием - 53%.
На 1 октября 2003 г. по кругу наблюдаемых Госкомстатом России отраслей экономики суммарная задолженность по заработной плате достигла 31,1 млрд. руб., а объем просроченной задолженности по заработной плате - шестой части месячного фонда заработной платы работников. В 67% субъектов Федерации размер просроченной задолженности по заработной плате составил около 25% месячного фонда заработной платы работников крупных и средних организаций; в 8% регионов - 40-48% общего фонда заработной платы. В целом по России объем просроченной задолженности по заработной плате в 2003 г. по сравнению с 2002 г. вырос с 29,9 млрд. до 30,6 млрд. руб. Хроническая задолженность по оплате труда означает, по существу, снижение реальных доходов населения.
Бедность влияет на рынок труда еще и как катализатор вторичной занятости, увеличивая предложение рабочей силы и обусловливая понижение заработной платы. Большое количество трудоспособных бедных в любом регионе ведет к созданию и консервации неоправданно большого числа маргинальных малопроизводительных рабочих мест, не обеспечивающих прожиточный минимум (ПМ) занятых на них работников. Подобная маргинальная занятость блокирует развитие потенциала населения - человеческого, трудового, образовательного. В итоге формируется замкнутый круг застойного, неэффективного рынка труда с критической массой неконкурентоспособных рабочих мест; создаются ”гетто” маргинальной занятости, куда войти легко, но выйти очень трудно.
На другом полюсе находятся низкооплачиваемые сектора экономики: организации и учреждения бюджетной сферы (здравоохранение, образование, культура и искусство, соцобеспечение); отрасли, конкурентоспособность продукции которых относительно невысока (машиностроение, деревообрабатывающая, легкая промышленность, сельское хозяйство). В апреле 2002 г. заработная плата около 75% работников АПК не превышала величину ПМ трудоспособного населения. Аналогичный показатель для работников культуры и искусства составил 51%, образования - 41%, здравоохранения, физической культуры и социального обеспечения - 39%, легкой промышленности - 43%. Занятость в бюджетной сфере, не являясь маргинальной в классическом смысле слова, тем не менее в значительный степени обусловливает распространение бедности среди работающего населения.
Следует отметить, что средняя заработная плата наемных работников находится на очень низком уровне: в 1999 г. - 62 долл., 2000 г. - 79, 2001 г. - 111 и в 2002 г. - 141 долл. Такие показатели, соответствующие уровню оплаты труда работников в развивающихся странах, свидетельствуют о крайне низких затратах на воспроизводство рабочей силы в России. Более того, в условиях постоянного и существенного роста цен на товары и услуги рабочая сила продолжает оставаться несоразмерно дешевой, что, в свою очередь, консервирует уровень жизни значительной части населения страны вокруг порога бедности или невысокого материального достатка.
Низкий уровень оплаты труда на уже существующих рабочих местах, не обеспечивающий ПМ работника, - важный, но не единственный источник формирования бедности трудоспособного населения. Значительное количество рабочих мест, созданных в 90-е годы прошлого века и создаваемых в текущем десятилетии в условиях продолжающегося уже почти пять лет экономического подъема, априори относятся к периферийным (невысокое качество и надежность, низкая заработная плата, недостаточная социальная защита). Часто работодатели предлагают вакансии, где зарплата ниже ПМ или ненамного его превышает, что с учетом иждивенческой нагрузки не обеспечивает даже простого воспроизводства работников. Другими словами, рынок труда генерирует рабочие места, уровень зарплаты на которых не позволяет удовлетворить потребности работника и его семьи. Следовательно, даже получение работы уже не является необходимым и достаточным условием того, чтобы ”выбраться” из бедности.
В подтверждение сказанному приведем такой факт: согласно коллективному договору на 2000-2002 гг., принятому конференцией работников АООТ ”Ивановский камвольный комбинат”, гарантированный оклад для сдельщиков и повременщиков 6-го (высшего) разряда был определен в размере 488 руб. в месяц, тогда как величина официально установленного ПМ для трудоспособного населения Ивановской области за IV квартал 2002 г. составляла 2022 руб. в месяц. Надбавки отдельным категориям работников, например за вредные и тяжелые условия труда, не превышают, как правило, 10-12% оклада и, соответственно, не могут существенно приблизить зарплату к ПМ трудоспособного населения. К сожалению, данный пример весьма типичен.
Еще один важный аспект проблематики работающих бедных - концентрация неконкурентоспособных производств на определенной территории, особенно если последние являются градообразующими. Такое сочетание неблагоприятных факторов ведет к появлению зон застойной бедности.
При анализе особенностей формирования российской бедности особое внимание следует обратить на расширение неформального сектора экономики. При этом важно иметь в виду и неучитываемую официальную занятость, скрытые размеры оплаты. По оценкам Госкомстата России, удельный вес скрытой оплаты труда наемных работников в общей стоимости ВВП в 2002 г. составил 11,5% (в 1995 г. - 7,7%, 1999 г. - 10,9%). В мае 2004 г. в неформальном секторе отечественной экономики было занято 11,7 млн. человек (для сравнения, в августе 2001 г. - 10 млн., в августе 2003 г. - 11,3 млн. человек). Нередко вторичная (или множественная) занятость является формой адаптации населения к ненормальной ситуации на рынке труда.
Идеология снижения бедности в стране наиболее эффективно, на наш взгляд, реализована в рамках президентской Программы борьбы с бедностью в Российской Федерации. Ведь без существенного ограничения бедности намечаемые экономические преобразования, и в частности удвоение ВВП, претворить в жизнь будет гораздо сложнее. Напомним, что во многих передовых странах разработаны и реализуются национальные планы борьбы с бедностью, направленные на искоренение крайних форм бедности и значительное сокращение ее масштабов. Вспомним, например, американскую Программу борьбы с бедностью, которая реализовывалась в 60-е годы прошлого века.
К сожалению, аналогичной, четко сфокусированной программы у нас все еще нет, хотя в последнее десятилетие Минтруд России, а также представители экспертного сообщества и научной общественности неоднократно пытались добиться официального правительственного решения о разработке подобного документа.
Заметим, что некоторые государства СНГ в этом плане оказались более продвинутыми. В частности, в Казахстане приняты уже два таких проекта - Программа по борьбе с бедностью и безработицей на 2000-2002 гг. (изначально придавшая задаче снижения бедности программно-целевой характер) и Программа по снижению бедности в Республике Казахстан на 2003-2005 гг.
Не дожидаясь указаний из центра, ряд субъектов Федерации разрабатывает свои собственные региональные социальные программы, направленные на преодоление бедности. Одним из примеров может служить подготовка в Северной Осетии-Алании Республиканской комплексной программы на 2004-2006 гг. по государственной поддержке групп населения с повышенным риском бедности и устранению причин низкого уровня жизни среди трудоспособного населения.
Проблему бедности в нашей стране сегодня решить невозможно, если не совершенствовать политику в области рынка труда и оплаты труда. Осуществление программ адресной социальной помощи населению безусловно полезно. Однако в нынешних условиях они, по существу, нацелены на борьбу со следствием (высоким уровнем бедности значительной части трудоспособного населения), а не с причиной (заниженной оплатой труда). В самом общем виде главным направлением существенного сокращения масштабов российской бедности, по нашему убеждению, являются разработка и реализация комплекса мер по переходу от политики социального обеспечения к активной трудовой политике, проводимой в интересах уязвимых на рынке труда групп населения.
Перечислим те меры, которые непосредственно влияют на сокращение масштабов бедности.
Какие меры способствовали бы повышению оплаты труда работников социальной сферы? Выделим следующие:
более быстрое, чем предусмотрено сейчас, приближение МРОТ и тарифной ставки (оклада) 1-го разряда ЕТС к ПМ трудоспособного населения;
применение таких систем оплаты труда врачей, учителей, работников культуры, социального обеспечения и других работников организаций, учреждений, предприятий бюджетной сферы, переведенных в ведение субъектов Федерации, которые позволяют обеспечить их привязку к ПМ трудоспособного населения. В этой связи отметим, что в IV квартале 2003 г. МРОТ и тарифная ставка (оклад) 1-го разряда ЕТС, равные 600 руб. в месяц (или примерно 17 евро), составили лишь 25,6% ПМ трудоспособного населения. При этом в последние годы данное соотношение, если и улучшается, то незначительно. (Для сравнения. В 2001 г. в Западной Европе величина МРОТ составила (в евро): в Бельгии - 1131, Великобритании - 979, Греции - 469, Испании -506, Нидерландах -1167, Португалии - 390, во Франции - 1083);
сокращение периода пересмотра ставки (оклада) 1-го разряда ЕТС по оплате труда работников федеральных государственных учреждений, а также установленных нормативов оплаты труда работников бюджетной сферы организаций, учреждений, предприятий, находящихся в ведении субъектов Федерации;
установление фиксированной доли бюджетного сектора в ВВП и по возможности ее увеличение. (Для сравнения. Государственные расходы на образование и здравоохранение в России в 2001 г. составили 5,1% ВВП, в то время как в странах-членах ЕС эти расходы в среднем были на уровне 10% и более.)
Решить проблему повышения заработной платы работников бюджетной сферы, а именно ее социального сектора, можно и путем расширения перечня соответствующих услуг, оказываемых за плату, а также на принципах страхования. Но здесь должны устанавливаться разумные пределы и сроки, так как ускоренное введение новых условий (в частности, увеличение доли платных услуг в образовании и здравоохранении) может больно ударить по малообеспеченным слоям населения, которые не смогут ”покупать” эти услуги.
В реальном секторе экономики необходимо более активно использовать механизмы социального партнерства, предполагающие как усиление роли профсоюзов в защите достойного уровня оплаты труда наемных работников, так и повышение социальной ответственности бизнеса (работодателей).
Полагаю, да. В целях более успешной реализации политики, направленной на социальную защиту бедного населения, необходимо опираться на концепцию многоуровневой бедности, т.е. на одновременное использование и комбинирование при проведении защитных адресных мероприятий нескольких границ (порогов) бедности. Речь идет о предоставлении различных видов социальной помощи (пособий, субсидий, жизненно необходимых товаров и услуг) в привязке как к официально установленной черте бедности (ПМ региона или обеспеченная ресурсами его часть), так и к черте бедности, исчисленной другим методом (с использованием, например, концепции относительной или субъективной бедности). В интересах повышения эффективности региональной социальной политики необходимо проводить постоянный мониторинг параметров, рассчитанных разными методами, включая наложение друг на друга разных показателей бедности.
Целесообразность применения подобного комбинированного подхода объясняется тем, что для формирования адекватной системы социальной защиты бедных на региональном уровне такой социальный норматив, или измеритель бедности, как ПМ, построенный на основе концепции абсолютной бедности, объективно занимает ограниченную нишу. Поэтому не следует, по нашему мнению, преувеличивать его значение и возлагать на него большие надежды, нежели позволяет экономическая ситуация. В рамках реализации функций этого норматива необходимо, конечно, на региональном уровне предоставлять нуждающимся специальное социальное пособие, величина которого должна равняться разнице между фактически получаемым среднедушевым доходом семьи (отдельно проживающего гражданина) и региональным ПМ. Но наряду с этим целесообразно использовать свои ”линии” или ”черты” бедности, отражающие специфику того или иного региона, для осуществления эксклюзивных мер социальной защиты отдельных, наиболее социально уязвимых групп населения. Соответственно столь же важно ”привязывать” разные программы социальной помощи к разным линиям бедности.
При практической отработке положений концепции многоуровневой борьбы с бедностью целесообразно параллельно использовать признанные в международной практике стандартные показатели (пороговые значения) бедности, обычно применяемые ООН и Всемирным банком. Так, для развивающихся стран стандартные показатели черты бедности по доходам установлены в размерах 1 и 2 долл. США в день, для стран Центральной и Восточной Европы, стран Балтии и СНГ - 4 долл. США в день (или, по последним пересчетам, соответственно 1,075, 2,15 и 4,3 долл. США в день)*. Переход к такого рода показателям откроет большие возможности для международных сравнений феномена российской бедности, так как за основу берется ее единый измеритель. Сравнивать же показатели бедности, исчисленные по России на базе черты бедности в виде ПМ, и показатели бедности для большинства стран Западной Европы, исчисленные на базе черты бедности в размере 40% или 50% среднего или медианного дохода по стране, представляется не вполне корректным.
К сказанному добавим, что официальная величина ПМ, установленная в IV квартале 2002 г. в целом по России в расчете на душу населения, составила 1893 руб. в месяц, что примерно соответствовало 2 долл. США в день по доходам. В IV квартале 2003 г. аналогичные показатели составили соответственно 2143 руб., или примерно 2,5 долл. США в день по доходам.
Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой для России было бы полезно иметь ”стандартный” и ”чрезвычайный” варианты черты бедности. Такая практика широко применяется в мире. Это способствует определению приоритетов государственной политики в отношении разных целевых групп населения**.
Для повышения эффективности мер социальной защиты населения необходимо также составить карты региональных экономик и бедности населения. С их помощью легче анализировать вопросы взаимосвязи экономического роста, состояния рынка труда, динамики и уровня бедности, распределения доходов и социальных трансфертов, предназначенных для сокращения бедности.
Важной задачей в области исследования региональных особенностей бедности является изучение и систематизация опыта работы по преодолению бедности и адресной поддержке бедных семей (включая совершенствование методов этой поддержки), проводимой в субъектах Федерации (не секрет, что в разных регионах страны формы проявления бедности существенно разнятся).
Представляется правомерным разработать Модельную региональную программу борьбы с бедностью на основе обобщения опыта реализации концепции многоуровневой бедности. Ее можно было бы использовать в роли мультипликатора и адаптировать к условиям любого региона страны, включив в систему мер по управлению социальным развитием каждого субъекта Федерации. В качестве главного индикатора эффективности федеральной и региональной социальной политики в области сокращения бедности целесообразно установить официальный показатель динамики абсолютной бедности, а в роли основного индикатора качества социально-трудовых отношений - показатель динамики работающих бедных, т.е. тех, чьи доходы не превышают ПМ трудоспособного населения.