Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 12, 2004 г.
Интерес к докладу ВБ в значительной мере объясняется тем, что его авторы предложили свой подход к оценке бедности в России (не по уровню дохода, а по уровню потребления). Используя собственные оценки уровня бедности, эксперты ВБ пришли к выводу о ее резком сокращении начиная с 1999 г.
Семинар, организованный ЦСР, во вступительном слове его научного руководителя М.Дмитриева был анонсирован как первый в серии семинаров, призванных внести ясность и уточнить научные представления о бедности и ее причинах. В конечном счете, сказал он, нужны более практические меры и ”политическое меню” для возможных инициатив органов государственной власти различных уровней.
На семинаре обсуждался доклад Л.Овчаровой, директора научных программ Независимого института социальной политики, основанный на анализе результатов национального обследования бюджетов семей (НОБУС). Было опрошено 44 тыс. домохозяйств в 79 субъектах РФ. Исследователями использовался показатель официальной черты бедности и дополнительно (для сравнения с прожиточным минимумом) оценивались располагаемые ресурсы, включающие все денежные и неденежные поступления домохозяйств. Из числа бедных были исключены те, кто имеет ликвидное (второе) жилье.
Полученные сведения позволили дать характеристику уровня бедности по показателям ее масштабов (26%) и дефицита ресурсов по отношению к ПМ (28,7%). Результаты распределения домохозяйств по степени дефицита ресурсов свидетельствуют, что бедность в России не глубокая: только около 10% домохозяйств имеют дефицит дохода 60% и более. Профиль бедности исследовался с точки зрения ее демографической структуры, что позволило сделать вывод - к группе повышенного риска относятся прежде всего семьи с детьми (особенно многодетные), а не пенсионеры, как принято считать.
Что касается социального профиля бедности (в плане положения на рынке труда), то самый большой ”вклад” здесь вносят домохозяйства, где число занятых меньше числа трудоспособных. Вызывают тревогу и значительные масштабы бедности домохозяйств, где заняты все трудоспособные (35,3%). У них относительно велик и дефицит ресурсов, и риск попадания в число бедных (соответственно 29,9% и 24,7%).
При оценке бедности надо учитывать не только недостаток ресурсов на текущее потребление. Подход должен быть гораздо шире и включать уровень обеспеченности жильем и имуществом, а также образовательными и медицинскими услугами.
Что касается доступности программ социальной помощи, финансируемых из региональных бюджетов, то, по данным НОБУС, льготы и социальные субсидии распространяются в основном на представителей средних слоев (86%).
Причины бедности уходят своими корнями в сферу рынка труда и занятости. Главный ее источник - низкий уровень оплаты работников. Результаты НОБУС показывают: рыночный сектор лидирует и по масштабам бедности, и по размерам дефицита ресурсов - 51,5% и 48,2% против 32,9% (по обоим показателям) в бюджетном секторе.
Авторы доклада предлагают три основных направления политики по преодолению бедности: активизация рынка труда (создание новых рабочих мест и повышение заработной платы), миграция населения на территории с лучшими условиями и перспективами развития, адресная социальная поддержка населения.
В.Дребенцев (представитель ВБ) сравнил результаты, полученные экспертами ВБ и Независимого института социальной политики. Несмотря на различную методологию исследований, их выводы во многом совпадают: в частности, относительно неэффективности действующих социальных программ. Не противоречат друг другу и выводы, связанные с профилем бедности. Однако нет и четкого ответа на ряд существенных вопросов. Если сравнить ”картинки”, полученные в результате обоих исследований, то из каждого ”стеклышка” видна только часть реальной панорамы, а общего рельефного изображения не складывается. Чтобы получить его, надо найти ”стереоскопические очки”. В частности, требуется выделить группу домохозяйств с неработающими трудоспособными, понять, почему они не работают, найти способы вовлечения их в трудовую деятельность.
Специалисты Независимого института социальной политики считают достаточным интервенцию на рынке труда; эксперты ВБ делают акцент на том, что 50% бедных представляют домохозяйства, где работают два их члена и более.
В то же время в докладах много общего: например, признается, что наличие двух или более детей выступает как фактор бедности; что бедность ”гнездится” в малых городах, и т.д.
По мнению Е.Гонтмахера, руководителя Центра социальных исследований и инноваций, обе работы выполнены в рамках сложившихся методологических и мировоззренческих подходов. Необходима же новая методология, учитывающая российские условия. Нельзя одинаково оценивать тех, кто длительно находится в состоянии бедности, и тех, кто только-только оказался в этой ситуации. Особых подходов требует анализ положения хронически бедных и безработных. Он также отметил, что монетизация льгот, к сожалению, началась без оценки ее последствий, которые чреваты возвращением к уравниловке, отходом от принципа адресности.
В ходе обсуждения доклада много внимания уделялось вопросам дифференцированного подхода к разным группам бедных и к тем слоям населения, которые приближаются к ним.
Н.Тихонова (Независимый институт социальной политики), например, считает, что в России 40% населения не могут поддерживать образ жизни, характерный для основной его части, хотя формально к бедным относится четверть населения страны. Важно выделить среди них действительно бедных, тех, кто длительно не может поддерживать нормальные жизненные стандарты, и особенно тех, кто находится в глубокой бедности или в состоянии эксклюзии. Для каждой группы нужна своя стратегия преодоления бедности. Во всяком случае, следует иметь в виду, что более половины бедных - люди в трудоспособном возрасте, причем у 3/4 из них нет квалификационного ресурса. Эта категория нуждается в активных формах содействия занятости, для чего необходимо выделение средств на профессиональную подготовку и переподготовку.
На наличие в России наряду с официально регистрируемой бедностью большого количества слоев населения, ”пограничных” с бедными, обращали внимание и другие участники семинара. Очевидно, что в связи с грядущими реформами (особенно ЖКХ) малейшая недоработка их проектов грозит резким увеличением числа бедных. Именно поэтому многие выступавшие (С.Калашников, Т.Малева и др.) подчеркивали, что при целевом подходе к решению проблем бедности важно координировать адресную поддержку и меры, направленные на общее повышение уровня жизни всего населения.
Российско-германский научно-практический семинар ”Бедность и социальная защита населения” включал три сессии: ”Роль государства в снижении уровня российской бедности”, ”Феномен российской бедности: итоги научных исследований и практические рекомендации”, ”Социальная защита населения: опыт регионов”.
Открывая обсуждение, В.Бобков, директор Всероссийского центра уровня жизни, отметил, что в последнее время завершены посвященные проблеме бедности исследования ряда российских научных коллективов (Н.Римашевской, Л.Овчаровой, К.Микульского и др.), а также несколько международных проектов (МОТ, ВБ и др.). Пора переходить к выработке практических предложений по совершенствованию системы социальной защиты населения с учетом новых условий, связанных, в частности, с изменением соотношения функций федерального центра и регионов.
Он выделил три группы наиболее актуальных вопросов: разработка системы социальных нормативов и принятие нового закона о потребительской корзине, бедность в контексте экономического неравенства, преодоление резких региональных несоответствий.
Особого внимания заслуживает факт преобладания в составе бедных членов семей работающих граждан. На этом фоне наблюдаются попытки региональных органов власти решать проблемы бедности по-своему, например, путем создания региональных систем оплаты труда работников бюджетной сферы. Так, в Санкт-Петербурге намечается введение тарифной сетки, где ставка 1-го разряда устанавливается на уровне ПМ.
В таких условиях роль науки значительно возрастает, поскольку регионам не под силу вести всесторонние исследования, связанные с определением содержания и стоимости потребительской корзины, других социальных нормативов. Если пустить это дело на самотек, то в ближайшее время можно столкнуться с проблемой полной несоизмеримости показателей бедности по регионам и с невозможностью сколько-нибудь обоснованно распределять социальные трансферты.
Д-р М.Бубе, глава представительства Фонда Ф.Эберта в РФ, напомнил, что один из принципов социального государства - предотвращение бедности. В Конституции ФРГ этот принцип прослеживается, начиная с раздела, посвященного собственности. Любой ее владелец обязан гарантировать, что никогда не будет действовать во вред другим. В Германии социальная защита (в том числе и от бедности) исторически сложилась как система социального страхования, в которой участвует и работодатель, и работник. Присутствие государства косвенное, что выражается в формировании рамочных условий. Накопленные в страховых кассах средства предназначены для того, чтобы защитить наемного работника в случае безработицы, болезни, старости и т.п. Это важно, в том числе, и для развития демократии, которая не может существовать, если страна голодает.
Понятие бедности имеет количественное выражение: абсолютное и относительное. Если принять за основу методику ЕС, то в России соотношение децильных групп (10% бедных к 10% богатых) резко отличается от принятого мировым сообществом (не более чем 1:6), составляя 1:18. Трудно рассчитывать на демократическое соревнование партий и программ, если значительные массы людей живут в бедности.
М.Николаев, заместитель председателя Совета Федерации Федерального собрания РФ, обратил внимание на то, что даже если ориентироваться на официальный показатель бедности в 20%, ее уровень в России гораздо выше, чем в развитых странах. Надо также иметь в виду, что состав потребительской корзины, который лежит в основе расчета ПМ, не пересматривался несколько лет. Если привести его в соответствие с реально возросшими минимально необходимыми расходами, а также учесть монетизацию льгот (которая, по экспертным оценкам, может повысить стоимость прожиточного минимума на 15%), то показатель уровня бедности увеличится. Главное же, что масштабы бедности не сокращаются, а 2/3 бедных находятся в нищете или на грани нищеты.
По официальным данным, в прошлом году уровень бедности был ниже среднероссийского лишь в 14 из 89 субъектов РФ. Нередко используемый тезис о том, что мы плохо живем, потому что плохо работаем, служит лишь ширмой, призванной прикрыть отсутствие стратегии по преодолению бедности. В большинстве регионов бедными были свыше трети населения, а в ряде республик Северного Кавказа и небольших автономных образованиях или регионах с недиверсифицированной экономикой (например, в Ивановской области) численность бедных превышала половину населения.
Следует изучать и распространять опыт регионов с относительно низким уровнем бедности, особенно тех, где успех достигнут не столько в силу их финансовых и материальных преимуществ (ресурсов), сколько благодаря воле и умению их руководства концентрировать усилия на решении этой трудной задачи. Так, в Оренбургской, Калининградской и других областях разработаны и успешно реализуются программы по сокращению бедности, повышению уровня и качества жизни.
Не преуменьшая значимости усилий регионов в борьбе с бедностью, сложившаяся ситуация настоятельно диктует необходимость принятия четкой общегосударственной программы по преодолению бедности, в которой должны быть определены зоны ответственности властных структур, бизнеса, семьи, общества.
К.Микульский, директор Международного института социального развития, констатировал, что с точки зрения динамики доходов у нас существует две России, которые движутся в противоположных направлениях. Те, кто получает свой доход от частного бизнеса, могут рассчитывать на улучшение положения, а бюджетники, дети, пенсионеры и другие социально слабые группы населения - вряд ли. В лучшем случае уровень бедности будет стабильно высоким. И ответственно за это прежде всего государство. Дифференциация увеличивается, а власть не обращает на это внимания. Во всяком случае, активной социальной политики не проводится. Например, функции службы занятости сведены к выдаче пособий по безработице. Нуждающимся в социальной поддержке дают немного ”рыбки”, а не ”удочку”, чтобы они помогли себе сами.
Меры социальной поддержки принимаются бессистемно и непоследовательно. Провозгласили принцип адресной поддержки, а затем отвернулись от него, введя монетизацию льгот. Приняли программу борьбы с беспризорностью, но дальше деклараций не пошли. Та же судьба у программ развития малого и среднего бизнеса.
При сегодняшнем состоянии информационной базы рассчитать действительное соотношение бедных и богатых невозможно. Самые бедные вообще вне всякого учета или опросов. Как известно, дифференциация по зарплате достигает 1:16, а по доходам - 1:18 (если же принять во внимание теневые доходы, то оно окажется еще больше - 1:40).
На фоне бедности государство не отказывается от разного рода юбилеев, помпезных празднеств, избытка обслуги, свидетельствующих о чрезмерных и социально не оправданных расходах.
Н.Римашевская, директор Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, подчеркнула, что во многих публикациях проблема сокращения бедности явно упрощается. Решить ее можно только при условии реформирования общества в целом, включая его социальную инфраструктуру. Бедность, по существу, вытекает из комплекса социальных проблем: низкой заработной платы и пенсий, безработицы, резкой дифференциации доходов и т.п.
Прожиточный минимум, который сегодня гарантирует лишь элементарную выживаемость, необходимо пересмотреть и увеличить, сократив при этом долю стоимости продуктов питания и включив в него минимум жилищной обеспеченности. Если учесть эти изменения, то бедных будет не 30, а 40% населения, т. е. более 60 млн. человек. А включив в ПМ социальную компоненту и минимальные накопления, к бедным придется отнести уже 60% населения.
В условиях, когда разброс субъектов Федерации по уровню бедности очень велик (от 15 до 50% и более), нельзя обязать все регионы решать проблему бедности самостоятельно, не предоставив необходимых финансовых ресурсов.
При реформировании межбюджетных отношений федеральный центр должен сохранить свою координирующую роль, разрабатывая соответствующую систему мер для трех различных категорий бедных: для семей с низкооплачиваемыми работниками (”новые бедные”), для семей одиноких пенсионеров и пенсионеров с иждивенцами, а также для традиционных бедных (неполные и многодетные семьи, инвалиды и т.п.).
Главным ”камнем преткновения” остается заработная плата. Как бы ни рос ВВП, без существенного перераспределения доходов проблему бедности не решить. Ведь в настоящее время при росте ВВП на 1 руб. доходы богатых возрастают на 3 руб., а бедных - на 15 коп. Если в последние годы число миллиардеров увеличилось вдвое, то ясно куда ушел прирост ВВП. Доля ”верхних” децильных групп в совокупных доходах увеличилась в полтора раза, а доля ”низших” - уменьшилась с 6 до 5,5%.
Механизмы перераспределения доходов известны; они используются во всех странах. Речь идет о повышении заработной платы, прогрессивной шкале подоходного налога, развитии страховой системы (тоже по прогрессивной шкале взносов) и т.д. МОТ могла бы обратить внимание российских властей на нарушение подписанных конвенций по поводу уровня заработной платы, содержания норм потребления, включаемых в ПМ.
Более подробно о зарубежном опыте рассказала координатор программ Московского офиса МОТ Р.Калинченко. В частности, она сообщила, что наработано более 80 программ, которые помогают бороться с бедностью (включая программы развития малого бизнеса, инкубаторов, микрокредитования и т.п.). Россия - одна из девяти стран Центральной и Восточной Европы, которую обслуживает их офис, причем не самая бедная. Главное же препятствие для налаживания сотрудничества - отсутствие в России четко обозначенного партнера, поскольку Министерство труда исчезло при реформировании госструктур. В существующем Министерстве здравоохранения и социального развития конкретно проблемой бедности никто не занимается.
Л.Овчарова, полагает, что слишком углубляясь в тонкости измерения уровня и масштабов бедности, многие забывают о тех факторах, которые в наибольшей степени продуцируют бедность и дифференциацию по уровню жизни. Стратегию сокращения бедности нельзя строить без учета состояния рынка труда и занятости, изменения социальной инфраструктуры. Заниматься социальной помощью не только не полезно, но и вредно, если игнорировать проблемы безработицы и заниженной заработной платы. Но главный риск оказаться в числе бедных - наличие второго ребенка, особенно при существующей системе семейной поддержки. Детские пособия - самая большая неудача в социальной политике. Их размеры неприлично малы, так что, по мнению докладчика, стоит отменить их вообще.
Эту позицию критиковали Н.Римашевская и представители регионов. Они отмечали, что неэффективность семейных пособий связана прежде всего с их величиной, а не сутью. Отменять их, по мнению Н.Римашевской, еще опаснее.
О результатах исследования по измерению уровня бедности в России рассказал В.Бобков. Он отметил, что при оценке уровня бедности ВЦУЖ использует не только величину ПМ, но и уровень жилищной обеспеченности. В зависимости от сочетания этих показателей все бедные семьи группируются следующим образом: I - не имеющие ПМ и минимальной жилищной обеспеченности (12-14% населения), II - не имеющие ПМ, но имеющие достаточную жилищную обеспеченность (16-20%) и III - имеющие доходы выше ПМ, но не имеющие жилищной обеспеченности. Меры, необходимые для вывода этих групп из состояния бедности, - различны. Но в любом случае государство не должно бездействовать. Ведь даже семьи II и III групп не в состоянии без поддержки государства преодолеть порог бедности. Более того, значительная часть семей, имеющих сегодня средний достаток, при неподготовленном проведении реформы ЖКХ окажется в числе бедных.
Особую позицию относительно масштабов бедности и ее связи с дифференциацией доходов отстаивал в своем выступлении В.Литвинов, заместитель директора ВЦУЖ, предпринявший попытку развенчать сложившиеся в этой сфере мифологемы. По его мнению, во-первых, существующая дифференциация доходов мала, и как раз ее отсутствие мешает эффективно бороться с бедностью (когда утверждают, что размер дифференциации где-то в пределах 1:15, то ”забывают”, что реально за единицей стоит только 0,5 ПМ). Во-вторых, неверна методика оценки бедных и богатых. К соответствующим группам обычно подходят без какого-либо сущностного определения различий; его подменяют механическим отсечением по 10% или 20% семей. Если же взять реально бедных (а их 30-35%), то соотношение доходов богатых и бедных значительно уменьшится. В-третьих, региональные различия не столь велики. Если вывести за рамки сравнения Москву и еще три-четыре региона (где большая дифференциация доходов), то в остальных субъектах Федерации она едва ли дотянет до 1:10, а поскольку в каждом регионе свой ПМ, реальная дифференциация окажется всего 1:5. Пока исследователи идут методологически ”по одной колее” и ограничиваются разными видами распределения семей только по уровню доходов (используя децили или квартели), они не смогут пробиться к истине. Надо дополнить или даже заменить распределение по доходам распределением по имуществу.
Об опыте решения проблемы бедности в Московском регионе рассказала О.Грачева, первый заместитель руководителя Департамента социальной защиты населения. Хотя доля бедных в Москве (20,7%) меньше, чем в среднем по Федерации, столичные власти занимаются этой проблемой постоянно, действуя по двум направлениям: по линии мер общеэкономического характера, которые ведут к росту доходов работающих, и по линии социальной помощи уязвимым слоям населения. Правительство Москвы, федерация профсоюзов и сообщество предпринимателей приняли соответствующую согласованную программу до 2007 г. Ежегодно социально ориентированные расходы городского бюджета составляют 43% всех расходов. Из этих средств производятся дотации на ЖКХ, доплаты пенсионерам и т.д. Намечается принять новые законы: по детским пособиям, по тарифной сетке и городской минимальной оплате труда.
В связи с новым распределением государственных функций между центром и субъектами Федерации регулирование оплаты труда переходит в ведение последних. Это создает дополнительные трудности, поскольку средств не хватает. До сих пор не разработаны отраслевые системы оплаты труда, да и в целом научное и законодательное сопровождение реформы социальной сферы отстает.
Е.Кислякова, начальник Управления социальной защиты населения правительства Рязанской области, ознакомила присутствующих с действующей в регионе системой комплексной поддержки всех слоев населения, оказавшихся в трудной ситуации. Создан социальный фонд, средства которого используются на оказание целевой поддержки лицам пожилого возраста (разработана соответствующая программа на 2005-2008 гг.) с выделением тех, у кого душевой доход ниже ПМ. С 1 января 2005 г. вводится пособие для новорожденных.
Необходима разработка новых законодательных актов с учетом изменившейся ситуации (включая закон о детских пособиях). Е.Кислякова против отмены детских пособий, но за усиление контроля за степенью нуждаемости тех, кто обращается за ними. То же касается других форм адресной помощи. Важно проверять обоснованность выплат, чтобы предотвращать развитие иждивенческих настроений.
А.Преображенский, руководитель Агентства регионального развития Калужской области, продемонстрировал существенные различия в уровне бедности в пределах области и важность дифференцированного подхода к разработке мер по ее преодолению в зависимости от особенностей регионов.
А.Разумов, заместитель директора ВЦУЖ, сделал обзор результатов социологических исследований бедности экономически активного населения в регионах России. В частности, он познакомил участников семинара с динамикой движения доходов занятого населения в Республике Северная Осетия-Алания с учетом теневых доходов и задолженности по заработной плате, а также других реальных процессов, связанных с динамикой численности безработных и особенностями формирования их доходов. Общий вывод: решение проблемы бедности надо искать прежде всего в сфере занятости. Конкретнее, речь идет о сокращении количества низкооплачиваемых рабочих мест и неформальной занятости. В этих целях территориальные отделения службы занятости должны активнее участвовать в региональных программах, применять социальное квотирование для трудоспособных бедных, в частности для молодежи. Для снижения молодежной безработицы можно пойти также на увеличение продолжительности образования. Что касается мер общеэкономического характера, то тут нужны существенные изменения в политике оплаты труда: повышение минимальной зарплаты и ставки 1-го разряда.
Были рассмотрены также вопросы участия профсоюзов в преодолении бедности, ее особенности в малых российских городах, проанализированы процессы разработки и реализации пилотных программ адресной социальной помощи в Воронежской и Волгоградской областях, а также в Республике Коми.
Каждое из трех обсуждений внесло свой вклад в осмысление причин стойкого сохранения бедности в России: проанализированы новые факты, а главное - продемонстрирован критический и конструктивный подход к сложившейся ситуации, внесены предложения по активизации социальной политики. Остается надеяться, что они будут услышаны властями.