Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 11, 2004 г.
Александр СТРЕЛЬЦОВ
Заместитель председателя комитета
по экономической политике Управы г. Тулы
В действующем законе ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вопросы жизнеобеспечения граждан, социально-экономического развития городов и сел названы вопросами местного значения. Понятно, что для их решения необходима соответствующая экономическая база, которой, к сожалению, сегодня нет. Следовательно, для успешного развития местного самоуправления межбюджетные отношения должны строиться на основе прочной законодательной базы (прежде всего - на федеральном уровне).
Казалось бы, упомянутый выше закон, а также закон ”О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, Бюджетный и Налоговый кодексы должны обеспечивать хотя бы минимальную налоговую базу местного самоуправления, но на практике в силу их несовершенства этого не происходит. В результате в сфере местного самоуправления, распределения финансов образовался клубок острых, требующих незамедлительного решения проблем.
В течение последних лет - с момента вступления в силу закона ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” - правительством проводится работа по созданию так называемого законодательного каркаса местного самоуправления. Однако самый главный, фундаментальный вопрос - создание неприкосновенного, неотчуждаемого ресурсного минимума местного самоуправления (местные налоги, муниципальная собственность и муниципальные земли), не решен до сих пор.
Первый шаг в ущемлении интересов муниципальных образований сделан летом 1998 г., когда в налоговое законодательство были внесены поправки, резко сокращающие количество местных налогов. В результате сократились общие поступления в муниципальные бюджеты, практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей, резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональной власти (например, с каждого рубля налогов, собранных на территории Тулы, городу остается лишь 24,8 коп.).
Все это приводит к тому, что у местной власти пропадает заинтересованность в поддержке малого и среднего бизнеса, что, в свою очередь, чревато негативными последствиями.
Наглядный пример - единый налог на вмененный доход, все основные рычаги управления которым были переданы на уровень субъектов РФ. В результате возможности выборочного, целесообразного стимулирования малого бизнеса оказались значительно снижены. Местная власть, наиболее информированная о реальных доходах предпринимателей, фактически лишилась возможности проводить взвешенную политику в сфере их налогообложения.
Налоги на малый бизнес, которые также могли бы быть целиком местными, разделены сегодня между тремя уровнями власти. Хотя, если субъект РФ сочтет нужным, 30% сборов он может передать едиными нормативами отчислений в местные бюджеты. К сожалению, региональные власти, пользуясь с начала 90-х гг. практически полной свободой в регулировании взаимоотношений с муниципалитетами, не смогли (или не захотели) сделать эти отношения прозрачными.
В проекте изменений и дополнений в Налоговый кодекс не нашел отражения продекларированный в послании Президента России на 2003 г. и в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. налог на недвижимость, который, учитывая зарубежный опыт, должен быть основным в бюджетах муниципалитетов. Вводить этот сбор на первом этапе было бы целесообразно путем закрепления за местными бюджетами, помимо налогов на землю и на имущество физических лиц, и налога на имущество юридических лиц (в полном объеме).
Отсутствие интереса ”большой власти” к проблемам микроуровня наблюдалось всегда. Действующие законы о местном самоуправлении, финансовое и налоговое законодательство не способствуют социально-экономическому развитию городов. Так, характерной особенностью бюджетного процесса последних лет в Туле является значительная и все нарастающая доля задолженности, прежде всего перед поставщиками топливно-энергетических ресурсов. Образование этой задолженности обусловлено характером взаимоотношений (вплоть до конца 90-х годов) между Управой и поставщиками услуг и ресурсов, строившихся на принципе ликвидации долгов по мере появления у города финансовых возможностей. Однако при планировании областного бюджета средства на погашение кредиторской задолженности за топливно-энергетические ресурсы предусмотрены не были. Кроме того, при составлении бюджетов не принимались во внимание и долги перед предприятиями ЖКХ по возмещению расходов, связанных с льготами и субсидиями, накопившиеся с 1993 г. В итоге хозяйствующие субъекты, перед которыми у города имелась задолженность, стали повсеместно взыскивать ее через суд. В качестве превентивных мер кредиторы прибегали к отключению от источников энергоресурсов объектов общественного транспорта и социально-культурной инфраструктуры города.
О перекосе в межбюджетных отношениях свидетельствует состояние городского бюджета. Так, обеспеченность минимально необходимого бюджета в 2001 г. составляла 79,6%, в 2002 г. - 73,8%, в 2003 г. - 77,8%, в 2004 г. - 63,9%. Фактический дефицит бюджета - 2003 достиг 23,3% к собственным доходам без учета финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Необходимость прибегать к коммерческим кредитам для ликвидации кассовых разрывов при исполнении бюджета снижает возможности города по исполнению собственных обязательств.
Например, в 2004 г. в Тульской области из доходов местных бюджетов муниципальных образований изъято 50% налога на имущество организаций, в результате чего город недополучит около 230 млн. руб.
В нарушение Федерального закона № 1860-ФЗ от 16 декабря 2003 г. ”О федеральном бюджете на 2004 год” Туле не компенсированы выпадающие доходы в сумме 80 млн. руб., образовавшиеся в связи с отменой налога с продаж и целевого сбора на содержание милиции.
Хозяйствующие субъекты Тулы формируют более 50% доходной части консолидированного бюджета области. В 2003 г. их доля приблизилась к 54%. Однако для формирования налоговых доходов городу оставлено всего лишь 28%. Аналогичная ситуация и в этом году.
Вызывают недоумение подходы к методам бюджетного регулирования и, в частности, к отчислениям от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых муниципальным бюджетам в порядке, установленном ст. 52 и 58 Бюджетного кодекса РФ. Политика централизации доходов на региональном уровне с учетом формирования запаса прочности и одновременным изъятием свободных средств с муниципального уровня совершенно не оправданна. Прежде всего это видно по налогу на прибыль новый порядок расчета которого формирует благоприятную среду для необоснованного уменьшения налогооблагаемой базы.
В соответствии со ст. 284 НК РФ сумма налога, исчисляемая по ставке 2%, должна поступать в бюджет муниципального образования, а исчисляемая по ставке 17% - в региональный бюджет. Федеральный центр соблюдает заложенный в НК РФ принцип распределения довольно жестко. К сожалению, этого нельзя сказать о региональном нормотворчестве.
Учитывая нестабильность поступления налога на прибыль, региональные власти к установленным НК РФ 2% добавили 30% доли, закрепленной за областным бюджетом, что довольно некорректно по отношению к нижестоящим образованиям и прежде всего - к Туле. В результате в 2003 г. по сравнению с 2002 г. удельный вес поступлений от налога на прибыль снизился с 23,3 до 17,6%, а задание, заложенное в городском бюджете, было выполнено лишь на 84,5%. Если же учесть, что основная масса налога на прибыль формируется в регионе за счет предприятий и организаций Тулы, то понятны негативные последствия такого межбюджетного регулирования.
С 2005 г. муниципальные бюджеты будут и вовсе лишены гарантированного 2% налога на прибыль, что лишит местные власти всякого стимула развивать реальный сектор экономики. Влияние региона на муниципальные образования остается значительным (особенно при установлении территориальных основ местного самоуправления и межбюджетных отношений), поэтому возможна инертность, а в ряде случаев и неправомерная деятельность органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере.
Что касается налога на имущество организаций, то в 2004 г. все соответствующие поступления целиком зачисляются в областной бюджет.
Таким образом, даже самодостаточным муниципальным образованиям сегодня практически невозможно сформировать бездефицитный бюджет.
Для решения проблемы необходимо прежде всего ввести понятие неотчуждаемого налогового минимума. Его основой могли бы стать все имущественные налоги, которые должны полностью поступать в местные бюджеты. Было бы оптимально, если бы в минимум входила и какая-то доля (также неотчуждаемая) налога на доходы физических лиц. Здесь целесообразно поставить вопрос об установлении местного налога на доходы физических лиц, ставки по которому (а также вычеты, льготы и т.д.) устанавливаются только на муниципальном уровне. Лишь в этом случае разговор о минимальных социальных стандартах и нормативах, по которым должно производиться финансовое выравнивание, будет иметь смысл. Иначе проблему иждивенчества реципиентов и отсутствия стимула для развития городов-доноров не решить.
Еще один вопрос, требующий незамедлительного решения, - усовершенствование механизма финансового выравнивания на муниципальном уровне. В последнее время понятие ”регулирующий налог” тесно связано с элементарным ”беспределом” при распределении ресурсов между муниципальными образованиями, причем законодательно обоснованным. Динамика нормативов отчислений от закрепленных регулирующих налогов в бюджет Тулы за период 1998-2004 гг. показывает, что проводимая дифференциация налоговых поступлений в городской и областной бюджеты не учитывает интересы города. За указанный период снижены параметры отчислений практически по всем наиболее выгодным регулирующим налогам.
С принятием Бюджетного кодекса РФ некоторые органы государственной власти возобновили практику ежегодного пересмотра нормативов отчислений в местный бюджет по регулирующим налогам. В результате под угрозу поставлена реализация долгосрочных программ развития муниципальных образований; неизбежно и резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местного бюджета. Для обеспечения стабильности поступлений необходимо более детально регламентировать установленный ст. 48 Бюджетного кодекса РФ принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.
Основой местных бюджетов должны являться местные налоги и сборы. Однако в соответствии со ст.15 НК РФ их перечень ограничен, причем два из них (на имущество физических лиц и земельный) прекращают действие при введении на территории субъекта РФ налога на недвижимость, квалифицированного законодательством как региональный. И хотя в местный бюджет часть дохода от этого налога поступать все же будет, органы самоуправления не смогут распоряжаться им в полной мере. Это очень опасная тенденция: перегруппировав доходы бюджетов различных уровней, Правительство РФ, без преувеличения, обескровило местные бюджеты.
Сегодня, на наш взгляд, необходимо разработать проект федерального закона о внесении изменений в НК РФ, который бы предусмотрел перераспределение ряда налогов и сборов в пользу местных бюджетов. При этом за муниципальными образованиями следует закрепить имущественные налоги, а также налоги, на формирование базы которых способны влиять органы местного самоуправления.
Подавляющее большинство местных бюджетов держится за счет предоставляемой государством финансовой помощи. Однако эффективность такой помощи крайне низка. К сожалению, до сих пор не принят федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах, в основе которого должно быть определение минимальной обеспеченности местных бюджетов.
Известно, что понятия минимальных социальных стандартов и бюджетной обеспеченности являются ключевыми в законодательстве, регулирующем межбюджетные отношения (прежде всего это закон ”О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации” и Бюджетный кодекс). До утверждения этих определений говорить о межбюджетных отношениях не имеет смысла.
Несмотря на широкую дискуссию вокруг неправильного распределения доходов, основной проблемой межбюджетных отношений являются нефинансируемые мандаты. Федеральными распоряжениями, актами субъектов РФ органы местного самоуправления наделены многими государственными полномочиями (только на федеральном уровне принято около 150 нормативно-правовых актов), но достаточных для их исполнения финансовых и материальных ресурсов они не получают. В связи с этим следует принять федеральный закон, касающийся общих принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в котором оговаривались бы гарантии предоставления органам местного самоуправления финансовых средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий.
Соответствующую правовую регламентацию должны получить и механизмы реализации субсидиарной ответственности Правительства РФ, региональных администраций перед получателями средств из местных бюджетов. Не следует забывать, что децентрализация власти предполагает не перенос ответственности на органы местного самоуправления, а повышение с их помощью эффективности исполнения тех или иных государственных полномочий.
В докладе Минфина России ”Основные принципы политики в сфере разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ” бюджетные ассигнования муниципалитетов в 2003 г. оценивались в 1059,9 млрд. руб. Нефинансируемые же расходные обязательства в нынешнем году равны 352 млрд. руб. Таким образом, объем нефинансируемых обязательств органов местного самоуправления составляет в среднем 33% бюджетных ассигнований. В то же время расходные полномочия муниципалитетов уменьшились на 26%, а расходы на одно муниципальное образование в среднем сократились почти в четыре раза... Расчеты показывают, что не учтены основополагающие моменты реформирования местного самоуправления.
Неналоговые доходы муниципалитетов формируются в основном за счет средств от аренды земельных участков и нежилых помещений. Но поскольку разграничение земли происходит далеко не в пользу местных органов власти, то и рассчитывать на получение в будущем значительных неналоговых доходов не приходится. Более того, согласно ст. 50 последней редакции Закона ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальные образования полностью лишаются имущества, которое они могли бы сдавать в аренду (в соответствии с новой концепцией местные органы власти не должны заниматься деятельностью, приносящей предпринимательский доход).
Такая позиция лишает муниципальные образования важного инструментария для комплексного социально-экономического развития. Наверное, было бы справедливо изменить нормы Закона в соответствии с принципом автономности местного самоуправления и самостоятельности населения муниципального образования в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (Конституция РФ, ст. 130).
Конечно, муниципалитеты могут избегать бюджетной задолженности (следствие - введение в будущем временной финансовой администрации), как они это часто делают, либо не предоставляя гражданам обязательных услуг, либо переводя расходы в кредиторскую задолженность муниципальных предприятий. Такая ситуация сложилась сегодня в жилищно-коммунальном хозяйстве Тулы, где объем кредиторской задолженности предприятий составляет 270 млрд.руб., а дебиторской - лишь 170 млрд. руб. (в этом случае под банкротство попадают не муниципалитеты, а муниципальные предприятия). К сожалению, именно федеральные решения подталкивают муниципалитеты к такой ”практике”.
Можно сделать следующий прогноз результатов бюджетной и налоговой реформы для системы муниципальных финансов:
Статья 132 Бюджетного кодекса РФ определяет понятие равенства бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Однако в документе отсутствуют нормы, раскрывающие содержание принципа равенства местных бюджетов перед государственным. Необходимо отметить и то, что формирование доходов и распределение наалоговых источников между уровнями бюджетной системы базируется сегодня не на стабильных финансовых источниках, а в основном на процессах регулирования и выравнивания. Это ставит под угрозу конституционный принцип автономии местного самоуправления от государственной власти.
Таким образом, подход, реализуемый законодателями, вряд ли позволит создать долговременную, надежную и предсказуемую основу формирования доходной базы местных бюджетов. Устойчивая тенденция превышения расходов местного самоуправления над доходами, которая является одной из основных причин постоянно ухудшающейся ситуации на местах, к сожалению, сохранится.
Необходимость скорейшей корректировки государственной бюджетной и налоговой политики с учетом изложенных позиций очевидна. Вместе с тем не должно создаваться иллюзий, будто укрепление финансовых основ муниципалитетов - это ”дорога с односторонним движением”. Очень многое сегодня зависит от самих органов местного самоуправления, наличия у них желания и воли отказаться от иждивенчества в отношениях с федеральным и региональными бюджетами.