Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 1, 2004 г.
Так, например, за счет ФСС осуществляется финансирование таких нестраховых расходов, как: пособий по возмещению стоимости гарантированного перечня услуг и социальных пособий на погребение; оплаты путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей; программ по оздоровлению детей; частичного содержания детско-юношеских спортивных школ.
Кроме того, в системе пенсионного страхования объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы ПФР на выплату указанной части трудовых пенсий.
Несбалансированность государственных обязательств и объема имеющихся финансовых ресурсов.
Сохранение в системе ОСС нестраховых выплат, с одной стороны, а также недостаточно высокий уровень администрирования доходов и расходов государственных внебюджетных фондов, с другой, постоянно воспроизводят проблему финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования.
Для системы социального страхования, и особенно для системы обязательного медицинского страхования, характерна тенденция опережающего роста расходов над доходами.
Незавершенность правового регулирования системы государственного обязательного социального страхования.
В частности, до настоящего времени не принят федеральный закон ”Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти”;
отсутствует федеральный закон ”О Фонде социального страхования Российской Федерации”.
Сохраняются элементы, которые были характерны для плановой экономики (положения об учете при начислении пособий по временной нетрудоспособности непрерывного трудового стажа). Законодательно не утверждены порядок, процедуры, источники финансирования дефицита средств на выплату страховой части трудовых пенсий. Имеется ряд серьезных противоречий в Бюджетном и Налоговом кодексах в части, касающейся ЕСН.
Нет достаточного обоснования уровня социальных выплат.
По рискам, принимаемым на социальное страхование в связи со старостью, инвалидностью и потерей кормильца (а они составляют основную часть при определении ставки ЕСН), уровень социальных выплат в РФ ниже, чем это предусмотрено Конвенцией МОТ № 102 ”О минимальных нормах социального обеспечения” и стандартами ЕС. Так, если средний уровень замещения пенсией заработка в России составляет в среднем 30-33%, то по Конвенции МОТ этот показатель - 40%, а в Евросоюзе-50%.
Вместе с тем уровень замещения доходов в результате временной потери нетрудоспособности в РФ может составлять 100%, тогда как в других европейских странах он не превышает 50%.
Неблагоприятные демографические тенденции.
Помимо перечисленных выше проблем, в долгосрочной перспективе вся система ОСС столкнется с необходимостью учета негативных тенденций в области демографии, которые связаны с сокращением доли населения в трудоспособном возрасте. Будет повышаться коэффициент иждивенческой нагрузки за счет увеличения удельного веса в структуре населения престарелых и инвалидов (в том числе инвалидов с детства), а также снижения уровня рождаемости.
Проектом федерального закона ”О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год” предусмотрены доходы в сумме 1000,6 млрд. руб., из них 916,6 млрд. руб. в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, и расходы в сумме 946,6 млрд. руб., из них 936,4 млрд. руб. в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий.
В настоящее время и на ближайшую перспективу в условиях действующего законодательства объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы ПФР на выплату указанной части трудовых пенсий. На возмещение недостатка направляются средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами на выплату базовой части трудовой пенсии (25%). Для обеспечения финансовыми ресурсами полной выплаты базовой части пенсии необходимо установить ставку ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет и направляемой на выплату базовой части трудовой пенсии, не ниже 8,5%. В противном случае потребуется выделение средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР.
В соответствии с макроэкономическими показателями на 2005 г. расходы ПФР по выплате трудовых пенсий прогнозируются в размере 970,77 млрд. руб., из них: на выплату базовой части трудовой пенсии - 326,78 млрд. руб.; на выплаты страховой части трудовой пенсии - почти 643,99 млрд. руб.
Как указывалось выше, одной из важнейших проблем социального страхования является наличие большого числа нестраховых выплат. На 2004 г. доходы ФСС на обязательное социальное страхование (без обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) предусмотрены в размере 126285,9 млн. руб. (без учета входного остатка), расходы - в размере 126605,8 млн. руб.
Ряд организаций и индивидуальных предпринимателей (в соответствии с действующим законом) имеют право на значительные льготы по уплате отчислений в ФСС. В то же время они пользуются правами на получение страхового возмещения, как и другие плательщики, которые льгот не имеют. Таким образом, возникает проблема отсутствия зависимости уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений. Это нарушает страховые принципы системы обязательного социального страхования и создает условия для возникновения дефицита средств в системе ФСС.
Другой причиной неразвитости системы страхования в области здравоохранения является сохранение сметного финансирования (когда расходы на медицину в госучреждениях здравоохранения определяются числом врачей в них, количеством коек и тем, сколько нужно заплатить за коммунальные услуги). В итоге финансирование не зависит от того, какого рода лечение предоставляют эти поликлиники и больницы, хорошо ли в них лечат. Количество и мощность таких учреждений никак не соотносится с реальными потребностями и обязательствами по оказанию медицинской помощи.
Основным способом решения проблемы адаптации бюджетной модели здравоохранения к условиям рыночной экономики является институт медицинского страхования. Поэтому реформирование системы ОМС на современном этапе возможно только в контексте системных изменений в здравоохранении, основные направления которых определены Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки.
Кроме того, в системе ОМС остро стоит проблема несбалансированности доходов и расходов. В частности, это выражается в несбалансированности Базовой программы ОМС. На 2004 г. стоимость Базовой программы ОМС, по прогнозу Минфина России, оценивается в 244,3 млрд. руб.
Одна из важнейших причин дефицита средств в системе ОМС - неисполнение обязательств плательщиками-органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по уплате страховых взносов на ОМС неработающего населения. При финансировании Программы государственных гарантий РФ по обеспечению населения бесплатной медицинской помощью наблюдаются структурные диспропорции между средствами бюджета здравоохранения и средствами ОМС.
Так, в 2002 г. Программа госгарантий выполнена на 93%, в том числе ее составная часть - программа ОМС - всего лишь на 55,4%, в то время как бюджетная часть Программы госгарантий профинансирована на 156,6%. Это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти не в достаточной мере уплачивают страховые взносы на ОМС неработающих граждан и направляют средства в здравоохранение, минуя систему ОМС. В результате учреждения здравоохранения недополучают средства на заработную плату, медикаменты, питание, мягкий инвентарь, т.е. по тем статьям расходов, которые осуществляются за счет средств ОМС. В то же время расходы, которые должны осуществляться за счет средств бюджетов (приобретение оборудования, капитальный ремонт, текущие расходы, дорогостоящее лечение), финансируются выше норматива, предусмотренного Программой госгарантий.
Реализация указанных принципов потребует осуществление целого комплекса мероприятий. В частности, необходимо продолжить формирование институциональных условий для эффективного функционирования системы ОСС. Соответственно, Правительству РФ потребуется сосредоточить усилия на следующих направлениях:
Кроме этого, необходимо предпринять шаги, направленные на повышение эффективности администрирования расходов, предназначенных для страхового возмещения социальных рисков. Для этих целей в среднесрочной перспективе следует создать единую информационную базу по всем видам ОСС, разработать систему присвоения гражданам единого социального номера и выдачи персональных карточек социального страхования.
Введение персонифицированного учета всех застрахованных граждан позволит избежать случаев получения страхового возмещения по одному и тому же основанию из разных источников, а также сделать систему социальной защиты более адресной.
В этом контексте можно рассмотреть возможность организационного объединения всех социальных внебюджетных фондов в один. При этом необходимо учесть административно-организационную самостоятельность территориальных фондов ОМС. Данное решение имеет свои преимущества и недостатки: с одной стороны, оно позволяет снизить уровень административных расходов, с другой - возникает проблема обеспечения финансовой устойчивости единого фонда и соблюдения интересов страхователей, осуществляющих взносы на различные цели.
Следует также иметь в виду, что решение об объединении внебюджетных фондов должно сопровождаться существенными изменениями в действующем законодательстве.
Реформирование системы государственного пенсионного обеспечения с выделением обязательного пенсионного страхования в качестве части новой пенсионной системы состоялось 1 января 2002 г. С этой даты вступили в силу федеральные законы ”Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” и ”О трудовых пенсиях в Российской Федерации”, в соответствии с которыми установлена прямая связь между размерами взносов по обязательному пенсионному страхованию и страхового обеспечения - страховой и накопительной частей пенсий.
Финансовые обязательства страховщика (ПФР) перед застрахованными лицами фиксируются на их индивидуальных лицевых счетах в течение всего периода трудовой деятельности до момента назначения пенсии. При назначении пенсии финансовые обязательства также фиксируются - в виде размера выплачиваемой пенсии. Обязательства индексируются по правилам, установленным законами. Пересмотр или оптимизация этих текущих персонифицированных обязательств не осуществима в принципе.
В этой связи возможными направлениями оптимизации системы обязательного пенсионного страхования являются сокращение долгосрочных обязательств ПФР на выплату пенсий; сокращение расходов ПФР, производимых помимо расходов на выплату текущих пенсий.
В настоящее время и в период до 2013 г. такая оценка производится одновременно с назначением пенсии. При этом финансовый объем обязательств напрямую зависит от установленного на конкретный год ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости (в 2004 г. - 156 месяцев, в 2005 г. - 162 месяца и т.д., который поэтапно к 2013 г. повышается до нормы - 228 месяцев).
Если зафиксировать сумму пенсионных прав перед застрахованными лицами 1 января 2005 г., то общий объем финансовых обязательств по будущей выплате страховой части трудовой пенсии у ПФР окажется в 1,41 раза ниже, чем в случае, если откладывать оценку прав на период после 2013 г. Соответственно в долгосрочной перспективе обязательства по выплате страховой части трудовой пенсии у ПФР будут на 10-20% меньше с учетом заниженной оценки приобретенных пенсионных прав.
Инвентаризация позволит определить уровень обязательств государства и объем нефинансируемых мандатов. Более того, она будет стимулировать самозанятое население и работодателей представлять в ПФР (в установленные сроки) документы, необходимые для подтверждения стажа и размера заработка, а следовательно, уплачивать взносы в пенсионную систему.
Законодательно вопрос сроков и порядка такой оценки исчерпывающим образом не урегулирован. Его решение возможно путем исключения ст. 30 из Федерального закона ”О трудовых пенсиях в Российской Федераций” и замены нормы о проведении оценки на 1 января 2005 г. по правилам, установленным Правительством РФ, и только по имеющимся в ПФР сведениям (без права на ”довнесение” документов в дальнейшем и уточнения произведенной оценки).
Законодательством предусмотрено, что при исчислении страховой части трудовой пенсии, назначаемой досрочно (на 5-10 лет ранее общеустановленного пенсионного возраста или независимо от возраста), ожидаемый период выплаты такой пенсии должен увеличиваться на количество лет, недостающих до достижения возраста 60 лет (мужчины) или 55 лет (женщины). Вместе с тем учет досрочного периода при назначении пенсий вводится поэтапно (по году за год) и лишь начиная с 2013 г.
Необходимо ввести его с 1 января 2005 г. Это означает, что в 2010 г. (ожидаемый период выплаты пенсии по старости 192 месяца) размер страховой части пенсии, назначаемой на 5 лет (60 месяцев) ранее общеустановленного пенсионного возраста, будет в (192+60)/192 =1,31 раза меньше (за счет учета 5 лет ее досрочной выплаты) по сравнению с действующими нормами.
Оплату услуг по доставке пенсий и пособий за счет бюджета ПФР производить только для инвалидов I и II групп и лиц старше 80 лет. Сокращение расходов при реализации данного предложения составит 8,7 млрд. руб. в расчете на 2005 г.
В системе персонифицированного учета ПФР уже в 2004 г. будут иметься все сведения для назначения трудовых пенсий, а процесс ведения лицевых счетов и пенсионных дел должен быть унифицирован и автоматизирован. В связи с этим потребность в значительной численности штата Фонда сократится. Соответствующие расходы могут быть снижены на 9-10 млрд. руб.
Лицам, ставшим инвалидами вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, по их выбору выплачивать либо ежемесячную страховую выплату за счет средств ФСС, либо пенсию по инвалидности за счет средств ПФР. В соответствии с действующим законодательством указанные лица имеют право на обе выплаты одновременно, т.е. по одному страховому случаю осуществляется две страховые выплаты.
По данным статистической отчетности № 94-собес, в 2001 г. таким правом пользовалось 205 тыс. инвалидов, выплаты за счет ПФР составили 1,777 млрд.руб. С 2002 г. в связи с изменением формы статистической отчетности раздельный учет лиц, получающих пенсию по инвалидности, не ведется.
Реализация предложений по оптимизации расходов ПФР может обеспечить в 2005 г. дополнительное поступление средств в размере 20,5 млрд. руб. Дефицит по выплате базовой части трудовой пенсии в бюджете ПФР в 2005 г. составит 180 млрд. руб. Таким образом, реализация предложений по оптимизации расходов ПФР не окажет существенного влияния на снижение имеющегося дефицита, но в тоже время вызовет негативную реакцию со стороны населения.
При условии, что половина из 49,9 млн. застрахованных лиц, работающих по найму, воспользуется предоставленным правом, дополнительные доходы ПФР в части, не связанной с накопительным финансированием трудовых пенсий, могут составить в расчете на год 29,9 млрд. руб. Однако следует обратить внимание на тот факт, что данные расчеты носят условный характер. В первую очередь трудно спрогнозировать реальное поведение застрахованных граждан. Поэтому цифра 50% может варьировать в любую сторону и в значительных интервалах. Учитывая это, следует скорректировать данный прогноз, предположив, что на каждый миллион застрахованных дополнительные доходы могут составить порядка 500 млн. руб.
Расходы на обеспечение выплат, исключаемых из системы обязательного социального страхования, в условиях реформирования начиная с 2005 г., которые предлагается передать на другие уровни бюджетной системы, составят по годам: 2005 г. 23,7 млрд. руб.; 2006 г. 26,2 млрд., руб.; 2007 г. 28,7 млрд. руб.; 2008 г. 30,9 млрд., руб.
В настоящее время разрабатывается нормативный правовой акт, в котором предполагается упорядочить назначение пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам путем определения среднего заработка для исчисления пособий исходя из заработной платы за последние 12 месяцев работы, что позволит сократить расходы ФСС в 2004 г. на 7,9 млрд. руб.
Одной из проблем повышения эффективности функционирования ОСС является создание механизма, предотвращающего выплаты по больничным листам, начисляемые без соответствующего основания. Для этого можно ограничить размер возмещения по временной нетрудоспособности определенным фондом (например, общее количество больничных листов, общая сумма возмещения, общее число дней временной нетрудоспособности по больничным листам), превышение которого будет приводить к последующим регрессионным выплатам страхового возмещения.
Следует отметить, что полноценная модернизация системы ОМС невозможна без реформирования системы здравоохранения в целом, и в частности, без решения проблемы реструктуризации сети лечебно-профилактических учреждений.
Кроме того, будет создана единая информационно-учетная система, в рамках которой каждый гражданин будет включен в единый социальный регистр и получит соответствующий электронный социальный паспорт.
Реализация этих предложений способствовала бы превращению социального страхования в один из важнейших макроэкономических механизмов развития и регулирования социальных процессов, а также адаптации систем ОСС и ОМС к условиям рыночной экономики.