Россия перед вызовом XXI века

Способна ли административная реформа преодолеть противоречие между такой силой и таким бессилием? С этого вопроса и началась беседа с первым заместителем министра экономического развития и торговли Михаилом ДМИТРИЕВЫМ.

- Я полностью согласен с таким диагнозом. Собственно, он и был отправной точкой при планировании реформы, потому что совершенно очевидно, что модель российской исполнительной власти перестала соответствовать реалиям нашей экономики и нашего общества. Эта модель отвечала требованиям плановой экономики и условиям недемократического государства, где подотчетность чиновника гражданам никогда не была существенным приоритетом. Советский чиновник, по сути, не выполнял задачу предоставления важных государственных услуг, а фактически давал поручения и распоряжения гражданам. Чиновник был хозяйственником по определению, министерства руководили целыми отраслями. И до сих пор многие ведомственные функции по-прежнему сформированы таким образом, чтобы прежде всего облегчить чиновнику задачу прямого принятия управленческих решений, не побуждая его к созданию благоприятных условий для деятельности независимых хозяйствующих субъектов, как это должно быть в новой экономике.

Существующая модель исполнительной власти препятствует развитию страны. Необходимы радикальные изменения "правил игры", обусловливающих, в том числе, характер взаимоотношений между субъектом регулирования, т.е. предприятием, и регулирующим органом. Большое число функций, которые были доминирующими в старой системе, должны полностью уйти из деятельности современного госаппарата. Вместе с тем требуется усилить функции косвенного воздействия на экономику, на общественную жизнь там, где это связано с интересами безопасности, с интересами предоставления значимых социальных услуг. Я имею в виду регулирование таких социальных проблем, которые рыночная экономика сама не в состоянии решить. В рамках действующей системы исполнительной власти столь глубокая переориентация функций невозможна.

В связи с административной реформой часто упоминается тема повышения качества персонала госаппарата...

Естественно. Вы спрашиваете, с чего начинать? С коренного пересмотра подходов к организации оплаты труда чиновников и кадровой политики. Нынешние механизмы финансирования государственных органов стимулируют увеличение штата сотрудников, потому что все ассигнования и ресурсы (здания, оборудование, ФОТ) увязаны с численностью в каждом органе. В результате количество персонала раздувается, а выделяемые средства делятся на все более широкий круг чиновников. Это не позволяет привлекать высокооплачиваемых специалистов - просто не хватает денег. Вместе с тем в отдельных ведомствах люди трудятся по 16-17 ч в сутки: скажем, в Минфине все лето работали именно так, потому что готовился бюджет. В то же время есть ведомства, где уже в 17.00 вы вряд ли застанете кого-то на рабочем месте.

Именно благодаря тому, что исходным при формировании ресурсной базы является количество чиновников, их численность за последние десять лет увеличилась на 20%. Чтобы переломить тенденцию необоснованного нарастания массы низкооплачиваемых чиновников, нужно принципиально изменить подходы к финансированию, размеры которого должны зависеть от реального объема, содержания и цены каждой функции государственного управления и регулирования.

Оценить, взвесить функциональную направленность, реальный объем и результаты работы того или иного подразделения госаппарата - это ведь колоссальная по объему и сложности работа...

В мировой практике подобные механизмы уже давно отработаны. Скажем, в Нидерландах, Новой Зеландии, Великобритании бюджет ведомства формируется одной строкой в виде общей суммы ассигнований. При ее определении исходят не из количества чиновников, сидящих в кабинетах данного ведомства, а из объема работ, которые этот орган выполняет, и результатов. Далее производится предварительная оценка по нормативам, а затем ведутся переговоры между министерством финансов и ведомством: последнее старается обосновать необходимость получения больших сумм, минфин - соответственно обратное.

Очевидно, что избыточное вмешательство государства в экономику вредно, но и недостаточное ее госрегулирование не приносит пользы, потому что есть экономические задачи, которые решить можно только при энергичном участии власти. Скажем, все ТНК в мире создавались при активнейшей, может быть, решающей государственной поддержке. Очень выразительно, на мой взгляд, эту идею сформулировал директор Центра международных исследований Института США и Канады РАН А.Уткин на недавней конференции, проведенной Фондом развития высоких технологий: "Сегодня в мире идет отчаянная битва между государствами по созданию чемпионов экономического развития. Со времен Адама Смита только государство могло создать компанию-чемпион". В качестве примера он сослался на опыт западноевропейских государств, взявших на себя 100%-ное финансирование создания первого аэробуса, который стал своеобразным катализатором процессов экономической и политической интеграции региона. Пока незаметно, чтобы у нас государство прилагало усилия, например, к созданию российских ТНК в сфере высоких технологий...

Я мог бы привести десятки примеров, иллюстрирующих неэффективность нашего государства в решении тех задач, которые никто, кроме него, решить не в состоянии. Мы с вами говорили о контрольно-надзорных государственных функциях, о механизмах финансирования, плодящих низкооплачиваемых и недостаточно квалифицированных бюрократов. Одной из основных функций государства является выработка политики - промышленной, бюджетно-финансовой, социальной. Это только его прерогатива. Здесь очень серьезные проблемы. Сейчас у нас 56 федеральных государственных органов. По сути, все они подчиняются только двум людям - президенту и премьеру, и все по закону наделены функцией выработки политики. И когда эти 56 структур выходят на них со своими инициативами, часто возникает ситуация, сродни крыловской - "лебедь, рак и щука", только возведенная в куб. По любому вопросу, связанному с важными государственными решениями, у нас нередко по 10-15 ведомств-соисполнителей, которые участвуют в выработке политики, и у каждого - своя позиция, ведомственный интерес. В этих противоречиях тонут национальные приоритеты: такое количество ведомств не может участвовать в выработке политических решений.

Таким образом, сама структура органов государственной власти препятствует выработке единой государственной стратегии в жизненно важных сферах?

Да, и сама структура, и механизмы выработки государственной политики. Поэтому одна из задач административной реформы состоит также и в том, чтобы функции выработки политики были сосредоточены в относительно небольшом количестве органов, непосредственно входящих в состав правительства и имеющих статус министерства. Реально речь идет максимум о 16-17 ведомствах, наделенных функциями разработки правовых норм, проектов законов, постановлений, подготовки стратегически важных предложений. Все другие ведомства должны осуществлять чисто исполнительно-распорядительные функции (например, управление государственным имуществом, контроль и надзор). Если вместо 56 ведомств выполнять функции стратегического планирования будут 17, станет проще наладить диалог между ними, появится больше шансов, что общенациональные интересы не затеряются в ведомственных лабиринтах. Ответственность каждого органа за четко определенную сферу облегчит согласование мнений между ведомствами. А глава каждого из них будет напрямую подотчетен председателю правительства или президенту.

Очень важный аспект - существенная демократизация процесса выработки политики. Как принимаются решения исполнительной властью? Допустим, какое-то ведомство считает, что нужно разработать важный закон, позволяющий, например, облегчить бремя контроля и надзора для хозяйствующих субъектов, снизить уровень бюрократической нагрузки на бизнес. В существующей системе ведомству достаточно получить одобрение председателя правительства на подготовку этого проекта.

Пока данный документ не попал в Думу, маловероятно что он станет предметом публичного обсуждения. На ранней стадии и предприниматели, и общественные организации, представляющие, скажем, интересы потребителей, и профсоюзы не причастны к обсуждению.

Подобный механизм подготовки важных решений приводит к тому, что очень часто во главу угла ставятся сугубо ведомственные интересы, а интересы участников процесса, без которых невозможно в дальнейшем применять закон, недоучитываются: они просто не могут высказать свое мнение. В результате закон оказывается не просто некачественным, но и конфликтным с самого начала. Наглядный пример - Трудовой кодекс. Только когда все заинтересованные стороны подключились к его подготовке, удалось достичь консенсуса и принять приемлемый юридический документ без особых конфликтов.

К сожалению, со многими другими законами такого не происходит. Поэтому так важно найти механизмы, позволяющие вовлекать представителей структур гражданского общества и граждан в процесс подготовки решений на самых ранних стадиях. Этому будут способствовать закон об информационной открытости, готовящийся сейчас, и изменение правил разработки проектов нормативных актов, которые необходимо будет отразить в административных регламентах каждого органа власти. Мы исходим из того, что в состав рабочей группы по каждому законопроекту необходимо с самого начала включать представителей тех структур гражданского общества, которые заинтересованы в появлении документа.

Не секрет, что мафиозность российской власти превысила все "мировые стандарты". И эту проблему не решишь "усечением" избыточных административных функций, потому что свой "бизнес" чиновники чаще всего делают, используя именно свои неотъемлемые функции, т.е. те должностные полномочия, которые объективно необходимы. Фактически возможность совершить преступление с использованием своей власти у чиновника будет всегда. Как эту возможность свести к минимуму?

Существует опыт развитых стран, где уровень коррупции намного ниже, чем в России, и он дает нам четкие ориентиры. От коррупции есть три главных "лекарства", которые входят в пакет предложений по административной реформе.

Первое - максимальная прозрачность государства перед гражданами, потому что большинство коррупционных действий и злоупотреблений, как правило, происходит на фоне неинформированности граждан. Поэтому нередко достаточно "открыть нараспашку" окна кабинетов, в которых принимаются важные для граждан решения, т. е. посадить чиновника за "стеклянную стенку", позволить всем, кто желает, видеть, что он делает.

Но для этого нужна мощная четвертая власть, которая одна только и способна держать под наблюдением окна чиновных кабинетов.

Разумеется. Но ее необходимо обеспечить информацией. Законы о транспарентности, об информационной открытости призваны обеспечить режим открытости госорганов.

Второе "лекарство" - перенос центра тяжести в борьбе против коррупции с мер карательных по факту совершения злоупотреблений на меры профилактические. Необходимо создать условия, когда минимизируются возможности злоупотреблений. Подобные механизмы доказали свою действенность во всем мире, и у нас тоже, думаю, со временем они начнут эффективно работать. Суть их в том, чтобы заранее, до того, как совершены злоупотребления, выявить ситуации, благоприятствующие коррупции. И если соответствующие условия возникают, то заранее принимать меры, которые не позволят чиновнику реализовать такую возможность именно в силу того, что на его деятельность наложены специальные ограничения.

Допустим, чиновник распределяет бюджетные деньги, и этими решениями, в том числе, затрагивается организация, где работают его близкие родственники. По новым правилам чиновник, который преднамеренно не сообщил о таком факте, может быть признан виновным. Факт утаивания подобных сведений может повлечь дисциплинарную, а может быть, и уголовную ответственность.

Далее. Если при этом руководитель чиновника, будучи проинформированным о ситуации конфликта интересов, не принял меры для того, чтобы не позволить последнему принимать решения в пользу своих родственников, то виновным автоматически становится и руководитель. Тем самым контроль намного упрощается.

Вообще говоря, в развитых странах соответствующий механизм четко отлажен: если ситуация создает условия для потенциальных злоупотреблений, должны быть приняты меры. Не приняты - значит, кто-то несет ответственность, потому что как минимум проявлена служебная халатность. А как максимум спровоцированы коррупционные действия.

Третье - это направление, связанное с избавлением государства и чиновников от избыточных функций. Необходимо ограничить те функции, которые могут осуществлять не государство, а другие субъекты: например, саморегулируемая или общественная организация. В некоторых случаях достаточно просто проинформировать граждан.

Везде, где не требуется прямое командное или административное вмешательство государства, его нужно освободить от излишних функций, создающих потенциальный повод для злоупотреблений и коррупции. Кроме того, в рамках тех госфункций, которые неустранимы, следует максимально снизить возможности произвольных чиновничьих решений. Это можно сделать с помощью административных и технических регламентов, например, в сфере надзора и контроля.

Что такое административный регламент, являющийся одним из элементов административной реформы? Предельно детальное, подробное изложение всех обстоятельств проведения контроля и надзора, всех оснований, всех возможных решений, которые могут быть приняты, всех необходимых условий для их одобрения, порядка информирования граждан и т.п. Выполнение требований регламента способно предотвратить злоупотребления.

Вы сказали, что каждый министр из минимального числа министерств, формирующих государственную стратегию, должен быть напрямую подотчетен председателю правительства или президенту. Но в рамках нынешнего государственного устройства это просто невозможно, потому что в России создана странная форма правления, когда есть президент как глава исполнительной власти, но, помимо него, есть еще и председатель правительства, подчиненный президенту. Классические формы демократических властных устройств такой вариант исключают. Или президент - единственный глава исполнительной власти, или глава правительства, а президент в этом случае выполняет сугубо представительские функции. У нас налицо дублирование полномочий на самом верху исполнительной вертикали, порождающее двусмысленные ситуации. Самый свежий пример такого административного абсурда: в СМИ прошла информация о том, что чиновник в ранге помощника президента будет чуть ли не по дням отслеживать ход удвоения ВВП. А есть еще проблемы отношений между Федерацией и регионами, между регионами и местным самоуправлением, которые также формируют свое административное пространство... Насколько объемна концепция административной реформы, какое административное "поле" она охватывает?

Ведется и уже проделана очень большая работа по другому вектору реформы, связанному с разграничением полномочий между различными уровнями власти. Во втором чтении Дума приняла два ключевых закона, определяющих новые разграничения полномочий, новые механизмы принятия решений, в том числе бюджетных. Это самостоятельное направление, им занимается не наше министерство, а специальная комиссия под руководством заместителя главы президентской администрации Д.Козака. Она продвинулась гораздо дальше, нежели мы, в том узком сегменте административной реформы, о котором идет речь. Связь есть, конечно, и очень тесная: в наших собственных разработках постоянно учитываем сделанное комиссией Козака.

Естественно, если Российская Федерация делегирует какие-то функции субъектам Федерации, то мы не можем не учитывать это в нашем функциональном анализе. К примеру, исходным для нас является принцип субсидиарности, означающий, что функции желательно исполнять на как можно более низком уровне власти или местного самоуправления - там, где они приближены к гражданину. С этой точки зрения Федерация, где только возможно, должна делегировать функции на нижестоящие уровни управления.

Но все это не имеет смысла, если местное самоуправление остается без надежной финансовой базы. Последнее перераспределение налогов напрочь подорвало бюджеты органов местного самоуправления.

Да, вопрос очень тяжелый, но стратегическое направление, на мой взгляд, взято верное. Принцип такой: не должно быть функций без источников финансирования, т.е. если на какой-то уровень власти возложены определенные задачи (например, на субъекты Федерации в сфере дорожной инфраструктуры), то под это должны быть выделены соответствующие средства. В противном случае разграничение полномочий невозможно. Проблемы, возникшие с бюджетами местных самоуправлений, несомненно нуждаются в урегулировании. Но магистральная задача, по моему мнению, сформулирована правильно.

А что касается упомянутой вами формы политического устройства нашей страны, того, что состав правительства у нас формирует не парламент, а президент (утверждая кандидатуры министров по представлению председателя правительства), то это отдельный вопрос. Административная реформа в узком понимании, о которой мы сейчас говорим, не затрагивает вопросы конституционного характера. Наша задача - добиться максимального повышения эффективности работы чиновников в рамках действующей Конституции. Все то, что требует пересмотра Конституции, конституционного закона о правительстве, мы выводим за рамки реформы. Это предмет самостоятельной работы, на сегодня такая задача перед нами не стоит.

Но вы ощущаете связь между общим конституционным устройством государства и теми задачами, проблемами, которые призвана решить административная реформа?

Безусловно, такая связь есть, потому что, если со временем будут приняты какие-либо решения конституционного характера, то они не могут не отразиться и на организации работы исполнительной власти. Но сегодня эффективность работы российского чиновничества настолько низкая, что по ряду показателей мы находимся на уровне слаборазвитых стран. Пока не имеет значения, какая у нас форма политического устройства: в рамках каждой из них есть резерв повышения эффективности государственного управления. И вот этот потенциал мы пытаемся реализовать.

Ощущаете ли вы сопротивление в процессе этой работы?

Оппозиция реформе в основном сосредоточена в самом государственном аппарате. Практически по каждому проекту документа, который мы вносим, приходится вести очень напряженные дебаты с представителями министерств и ведомств и, к сожалению, очень часто идти на серьезные компромиссы.

Приведите, пожалуйста, конкретный пример "непростой ситуации".

Характерный пример - проблема информационной открытости госорганов. В феврале правительство приняло решение, обязывающее министерства и ведомства публиковать на своих сайтах сведения о проводимой деятельности. Проект этого постановления обсуждался на заседании правительства в декабре: тогда только два или три министра не высказали серьезных замечаний, все остальные были настроены на ограничение перечня публикуемой информации. Только когда этот вопрос перешел в плоскость публичной дискуссии, когда газеты активно подхватили эту тему, под давлением общественного мнения большинство ведомств изменило свою точку зрения. Постановление правительства было принято в приемлемом виде.

Как спланирована работа над административной реформой, есть ли какие-то точки отсчета - пять лет, семь, промежуточные этапы, завершение?

Пока речь идет о первом этапе. Учитывая, что административная реформа - это комплексный и глубокий процесс, мы реально можем говорить о преобразованиях, рассчитанных на целое поколение российских чиновников. По сути, он выходит за рамки даже десятилетней перспективы, потому что требует не только изменения законов и принятия решений о перераспределении полномочий между какими-то органами, но и осознанного изменения правил поведения чиновников. А это затрагивает привычки многих тысяч людей, культурные стереотипы, которые быстро не трансформируются. Одно дело написать все правила на бумажке, другое дело добиться того, что все играют по этим, а не по старым правилам, унаследованным от государства, существовавшего в другую эпоху.

Первоначальный этап административной реформы охватывает 2003-2004 гг.; за этот период мы должны провести работу по функциональному анализу, по изменению в соответствии с ним структуры органов исполнительной власти и перераспределению полномочий между ними. Предстоит сформировать принципиально иные механизмы контроля, надзора, снизить административные барьеры, бюрократическое бремя на предпринимателя, на бизнес. Бюджет 2005 г. будет составляться уже в новом формате: не по смете, а в зависимости от круга функций государственных органов и результатов их работы.

Нечто подобное уже практиковалось?

Такого в России еще не было...