Социальная политика

Всемирный Банк и Россия:
как измерить бедность?

И Всемирный банк, и Правительство РФ единодушны в том, что, несмотря на экономические успехи и стабильное повышение реальных денежных доходов населения, бедность, ее масштабы по-прежнему остаются острой проблемой, которую нужно решать в приоритетном порядке. Не только Всемирный банк (девиз которого - "мир без бедности"), но и другие международные кредиторы и доноры готовы оказывать техническую помощь России в ее решении (точнее - измерении), тем более что всесторонняя оценка экономического и политического потенциала российской бедности позволяет судить о потенциальных возможностях внутреннего рынка, платежеспособности населения страны, потребительском поведении российских семей, инвестиционных предпочтениях и т.д.

Получение точных данных для анализа доходов российского населения и оценки бедности в нашей стране - одна из главных целей Стратегии оказания помощи России, официально провозглашенной высшим руководством Группы Всемирного банка. "В настоящее время обследование бюджетов домохозяйств, которое проводит Госкомстат России, - в силу их масштаба и охвата - представляет собой наилучший из потенциальных источников данных о бедности в России. Необходимо расширить доступ к данным ОБДХ и применить к ним новый аналитический инструментарий с тем, чтобы помочь пользователям достичь более широкого согласия относительно принятого набора оценок бедности в России"².

В 2001 г. специальная миссия Всемирного банка посетила Москву в целях разработки совместной с Правительством России программы действий по мониторингу, анализу бедности и формированию стратегии ее преодоления. По итогам работы миссии Дж. Швайцер, директор Всемирного банка по России, обратился к А.Кудрину, заместителю Председателя Правительства РФ, с просьбой дать "необходимое поручение Госкомстату России, с тем чтобы российские эксперты и эксперты Всемирного банка смогли начать плодотворную работу".

По поручению правительства Госкомстат и Минтруд России с участием Минэкономразвития и Минфина России провели дальнейшие переговоры с ВБ об организации совместной работы по совершенствованию измерения, мониторинга и анализа бедности в стране. В ходе переговоров заинтересованные министерства и ведомства признали важность работы по укреплению потенциала мониторинга бедности в России.

"Основной целью совместных усилий должно явиться внедрение эффективных инструментов для разработки мер по совершенствованию механизма оказания адресной социальной помощи населению в ходе реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу до 2004 года", о чем Минтруд и Госкомстат информировали Правительство РФ в совместном письме; при этом Минтруд России согласился возглавить указанную работу.

Далее Минтруд и Госкомстат направили во Всемирный банк проект Основ для сотрудничества по вопросам совершенствования мониторинга, измерения и анализа уровня бедности в России с примерным составом предлагаемых мероприятий и выделением основных проблем, для решения которых необходима реализация Проекта:

1. Отсутствуют такие показатели, как число бедных граждан и выявление "групп риска", что ведет к необоснованным прогнозным оценкам стоимости государственных программ и предлагаемых законопроектов.
2. Обобщенные данные, на которых основывается российская статистическая практика, не отражают всех возможных характеристик для изучения структуры бедности и содержат серьезные расхождения по уровню показателей, а также обладают низкой достоверностью.
3. Отсутствуют эффективные инструменты для статистического отражения бедности, а также качественные методы использования прогноза.

В ходе дальнейших встреч и взаимных консультаций Минтрудом, Госкомстатом, Группой Всемирного банка по России и DFID 16 апреля 2002 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании по основам совместного проекта, направленного на совершенствование измерения, мониторинга и анализа бедности в стране.

В указанном Меморандуме определены цели Проекта и ожидаемые результаты, а также основные участники с российской стороны (Минтруд России - головной координатор, Госкомстат России - субкоординатор по вопросам статистического обеспечения) и рамки взаимодействия зарубежных партнеров ("проект осуществляется за счет технической помощи экспертов Всемирного банка и гранта Министерства по делам международного развития Великобритании, находящегося в управлении Всемирного банка"³).

Основная цель Проекта: повышение потенциала пользователей и производителей статинформации для реализации мер по борьбе с бедностью, предусмотренных среднесрочной программой, на основе улучшения качества информационной базы и внедрения новых методов анализа и прогноза.

В Проекте выделены следующие задачи:

• Укрепление аналитического потенциала пользователей и производителей информации в целях разработки и реализации мер по преодолению бедности за счет повышения качества информационной базы и внедрения новых методов мониторинга, анализа и прогнозирования уровня бедности.
• Комплексная оценка бедности (включая ее региональный аспект) и оказываемой социальной помощи с привлечением и анализом данных из всех доступных источников.
• Обучение сотрудников правительственных ведомств, научных сотрудников и экспертов ведению и дальнейшему развитию баз микроданных и использованию их для анализа и прогнозирования уровня бедности, а также оценки необходимых масштабов и содержания мер социальной защиты.

В соответствии с Меморандумом о взаимопонимании создан Координационный совет по совершенствованию измерения, мониторинга и анализа бедности в РФ. На его первом заседании, которое состоялось 31 июля 2002 г., был одобрен План действий Программы по совершенствованию измерения, мониторинга и анализа бедности в России (I этап - до декабря 2003 г.) и созданы рабочие группы.

В состав Координационного совета входят сотрудники центральных аппаратов Минтруда, Госкомстата, Минэкономразвития, Минфина, представители ВБ и DFID. Деятельностью Координационного совета руководят на коллегиальной основе председатель - Первый заместитель Министра труда и социального развития РФ и сопредседатель - Первый заместитель Председателя Государственного комитета РФ по статистике.

Функции Координационного совета охватывают:

• Рассмотрение и утверждение Плана действий Программы по совершенствованию измерения, мониторинга и анализа бедности в России (далее План действий), выполняемого в рамках указанного Проекта;
• Формирование рабочих групп по отдельным направлениям Проекта, определение задач и круга их полномочий, координация их работы;
• Рассмотрение и одобрение для публикации промежуточных результатов работы и итоговых докладов;
• Оценка разработок и подготовка рекомендаций по порядку открытого доступа внешних пользователей к базам микроданных ОБДХ при безусловном обеспечении конфиденциальности первичной информации.

По решению Координационного совета созданы две рабочие группы - по мониторингу и анализу бедности, а также по статистике и измерению бедности. В их задачи входит: рассмотрение проектов технических заданий; участие в подготовке списков кандидатов для оказания консультационных услуг посредством комментариев и экспертных оценок; рассмотрение промежуточных и заключительных отчетов консультантов.

В декабре 2002 г. состоялись заседания обеих рабочих групп, на которых обсуждались проекты технических заданий на выполнение работ утвержденного Плана действий. Проекты технических заданий были одобрены в феврале 2003 г., что позволило начать отбор консультантов для выполнения исследовательских работ по Проекту.

Следует отметить, что участие в Проекте открыто для любых заинтересованных исследователей, поскольку Всемирный банк и DFID готовы дополнительно профинансировать наиболее интересные работы по тематике Проекта.

Блок 1. Улучшение методологии измерения бедности

• 1. Рекомендуемый показатель благосостояния для ОБДХ и возможный показатель, основанный на исследовании более широкой подборки данных по России.
• 2. Исследование компонента питания при анализе бедности в России.
• 3. Рекомендации по определению границы бедности для России.
• 4. Соответствие уровня благосостояния региональной черте бедности (необходима база данных по региональным ценам).

Блок 2. Усовершенствование административной статистики по социальным программам, относящейся к работе по сокращению уровня бедности

• 5. Структура системы данных административного учета.
• 6. Состояние системы данных административного учета. Анализ, рекомендации и способы усовершенствования.

Блок 3. Улучшение методологии обследования бюджетов домохозяйств

• 7. Совершенствование процедур регистрации расходов домохозяйств в ОБДХ на основе введения личных дневников.
• 8. Обучающий семинар для региональных руководителей по вопросам управления работой интервьюеров и проблеме отказов от участия в опросе.
• 9. Структура управления "полевыми" работами в ходе проведения обследований населения.
• 10. Разработка модели формирования выборки для ОБДХ на основе данных Всероссийской переписи населения-2002.
• 11. Процедура взвешивания, выборка данных и cравнение результатов.

• 12. Разработка и проведение пилотного тестирования новых вопросов по индикаторам бедности и социальным индикаторам.

• 13. Установление принципов открытого доступа к микроданным.
• 14. Системная работа по созданию баз микроданных.

• 15. Отчет по бедности, росту и неравенству за 1997-2000 гг.- динамика и профиль.
• 16. Отчет о региональной динамике бедности: установление связи между изменениями в уровне бедности в зависимости от региональных экономических условий и региональной политики.
• 17. Международная практика использования методов социальной адресности.
• 18. Отчет о целевой направленности социальной помощи: существующая практика; оценка охвата, соответствия и эффективности целевой направленности; рекомендации по проводимой политике.
• 19. Рынки труда и бедность: занятость, заработки (правильнее - доходы), задолженность по зарплате и уровень бедности.

• 20. Разработка методов прогнозной оценки влияния социальных реформ на благосостояние населения.