Экономическая политика

Единый социальный налог: вариант модернизации

Нынешнее состояние обязательного страхования социальных рисков. Действующая система обязательного страхования социальных рисков (в соответствии с Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования") регулирует обширную сферу социально-экономических отношений, непосредственно затрагивающих жизненно важные интересы всего населения страны (рис.1) [ред.: все рисунки этой статьи см. в журнале]. В ее рамках осуществляется реализация конституционных прав граждан на социальное обеспечение, которое охватывает следующие виды выплат:

• пособие по временной нетрудоспособности;
• пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием;
• пособие по беременности и родам;
• ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;
• единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
• единовременное пособие при рождении ребенка;
• пособие на санаторно-курортное лечение;
• социальное пособие на погребение;
• оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей;
• оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;
• пенсия по старости;
• пенсия по инвалидности;
• пенсия по случаю потери кормильца;
• пособие по безработице.

Советская централизованно-плановая система, стандартизировавшая благополучие людей на минимальном уровне, обеспечивала устойчивость условий общественной жизнедеятельности. Социалистическое государство, будучи основным работодателем и собственником средств производства, гарантировало социальную стабильность и несло ответственность за социальные риски. С утверждением многообразия форм собственности сфера государственного обеспечения и ее возможности сократились.

Почему необходимо реформирование. Действующая модель страхования социальных рисков характеризуется явным сходством с социальным обеспечением и социальной помощью.

Основные недостатки существующей системы страхования социальных рисков:

• высокая ставка налогообложения фонда оплаты труда работников, при этом не решаются проблемы дефицита средств социального страхования для финансирования декларированных государственных гарантий;
• в связи с фактическим отсутствием актуарных расчетов не обоснована ставка платежей работодателей на социальное страхование;
• нарушены страховые принципы, отсутствует зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений;
• за счет налогообложения ФОТ финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, а также иные расходы;
• устарели многие правила и нормы, определяющие порядок, условия назначения и размеры страховых выплат, продолжительность периода выплаты пособий;
• система социального страхования финансово не устойчива, постоянно возникает дефицит средств на ее финансирование;
• отсутствует паритетное участие социальных партнеров в управлении системой и финансами социального страхования;
• недостаточный уровень участия негосударственных институтов в системе социального страхования.

Целью реформирования должно стать создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам России надежную защиту от социальных рисков, связанных с утратой заработка (дохода), и в то же время нацеленной на снижание налогового бремени на работодателей.

В течение 90-х годов финансирование системы социального страхования в Российской Федерации осуществлялось за счет страховых взносов, вносимых работодателями в государственные внебюджетные социальные фонды. С 2001 г. введен единый социальный налог (ЕСН). При этом были отменены страховые взносы в ГФЗН РФ. Ставка ЕСН установлена на уровне 35,6% ФОТ.

Обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которое осуществляется за счет установленных законом страховых взносов, создает дополнительную нагрузку на ФОТ. Ставки указанных взносов колеблются в пределах от 0,2 до 8,5% в зависимости от класса профессионального риска. В результате для отдельных организаций нагрузка на ФОТ достигает 44,1%. Предполагаемое Правительством РФ введение взносов на финансирование профессиональных пенсионных систем еще больше увеличит налоговую нагрузку на ФОТ.

Чрезмерное бремя, лежащее на фонде оплаты труда работников, не решая проблему дефицита средств государственного социального страхования, приводит к негативным микро- и макроэкономическим последствиям: ограничиваются возможности организаций, связанные с повышением заработной платы, создаются условия для расширения теневого рынка труда, снижения уровня официально установленной ("белой") заработной платы, сокращения поступлений в государственные социальные внебюджетные фонды.

Необходимость снижения налоговой нагрузки на ФОТ очевидна. Для ее уменьшения требуется модификация финансирования социального страхования на основе изменения налогового законодательства в части значительного сокращения максимальной ставки ЕСН при сохранении регрессивной шкалы взимания данного налога.

Модернизация единого социального налога. Ставка ЕСН может быть снижена за счет прекращения финансирования из средств налогообложения ФОТ выплат нестрахового характера. Выплаты, не связанные с потерей заработка, которые носят характер социальной помощи, выполняют компенсационную роль или нацелены на поддержку наиболее уязвимых слоев населения, необходимо финансировать из источников, отличных от налогообложения ФОТ.

Так, в действующей системе обязательного социального страхования к этой категории выплат и расходов можно отнести: единовременное пособие при рождении или усыновлении ребенка; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; социальное пособие на погребение; льготы по срокам оплаты и размеру пособий по временной нетрудоспособности, связанные с местом проживания, семейным положением и т.п.; содержание детско-юношеских спортивных школ; оплату путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей; другие виды социальной помощи.

По оценкам, такие расходы в системе социального страхования в 2003 г. составят около 1% ФОТ работающих граждан.

В системе обязательного медицинского страхования также существуют расходы нестрахового характера. В 2002 г. платежи ЕСН в части ОМС на 29% превышали стоимость базовой программы ОМС для работников. Это означает, что на оплату медицинской помощи неработающему населению направлялись средства, равные 1,05% ФОТ (рис. 2).

Справка. По прогнозам темпов роста оплаты труда, сделанным Минэкономразвития России, к 2006 г. платежи ЕСН в части ОМС (при действующей ставке) на 40% превысят стоимость базовой программы ОМС для работников. Эти средства будут расходоваться на покрытие дефицита финансирования программы ОМС для неработающих граждан. На протяжении последних пяти-шести лет субъекты Федерации направляли на программы ОМС около 30% средств, необходимых для их финансирования. Это связано с несовершенством нормативной правовой базы в области медицинского страхования.

В последнее время социальные партнеры работают над подготовкой концепции модернизации системы ОМС, а также соответствующего федерального законодательства, направленных на обеспечение доступности и повышение качества медицинских услуг в рамках базовой программы, усиление финансовой устойчивости системы.

В концепции модернизации ОМС получили отражение многие предложения, выдвинутые стороной работодателей. В частности:

• в объеме утвержденных федеральных стандартов медицинская помощь обеспечивается всем гражданам РФ;
• для софинансирования ОМС неработающего населения средства привлекаются из федерального бюджета;
• по мере увеличения профицита системы ОМС возможно снижение ставки ЕСН в части ОМС;
• в качестве страховщиков рассматриваются страховые организации различных форм собственности;
• введение персонифицированного учета застрахованных позволит полнее использовать актуарные расчеты в системе ОМС, содействуя повышению эффективности системы ОМС;
• возможность сочетания систем обязательного и добровольного медицинского страхования, обеспечение страхователю права на компенсационные выплаты из ЕСН в случае добровольного медицинского страхования (ДМС).

Все эти позиции представляют серьезное продвижение в реформировании системы ОМС.

Вместе с тем ряд аспектов требуют дальнейшей проработки и согласования как с концептуальной, так и с "технологической" точек зрения. Имеется в виду следующее.

• В предложенном проекте концепции не предусмотрено введение страховых взносов для формирования страховых ресурсов ОМС.
• Сохраняется порядок, при котором средства от налогообложения ФОТ остаются важнейшим источником выравнивания финансового положения субъектов Федерации, причем не только в части ОМС работающего населения, но и неработающего.
• Система взаимодополняемости ОМС и ДМС в проекте концепции только заявлена. Предполагается разработка специального законопроекта, определяющего условия взаимодополняемости ОМС и ДМС. При его подготовке следует обратить внимание на вопросы организации денежной компенсации через механизм вычета из ЕСН, обеспечение гибкости системы взаимодополняемости.

В итоге ставка ЕСН в результате упразднения рисков нестрахового характера могла бы быть снижена как минимум на 1,6-1,8% ФОТ (1,6-1,8 млрд. долл.).

Ставка ЕСН может быть уменьшена за счет прекращения финансирования из средств налогообложения ФОТ выплат, не связанных с потерей заработка. В соответствии с предлагаемым вариантом средства ЕСН направляются на финансирование гарантированных государством базовых выплат в части пенсионного и медицинского обеспечения. Исходя из этого устанавливается и ставка данного налога (рис. 3).

Для финансирования выплат, имеющих страховую природу и связанных с потерей заработка работающих граждан, целесообразно установить страховые взносы работодателей (а в дальнейшем и работников). При этом размеры тарифов страховых взносов для работодателей и работников следовало бы определить на основе актуарных расчетов исходя из уровня страхового обеспечения в ходе переговоров сторон социального партнерства. Кроме того, в рамках подготовки Генерального соглашения социальные партнеры могли бы договориться о порядке и условиях назначения страхового обеспечения по обязательному страхованию социальных рисков в соответствии с социально-экономическим положением государства и с учетом интересов и возможностей работодателей и работников.

К таким пособиям и выплатам можно отнести: пособия по временной нетрудоспособности, в том числе в связи с несчастным случаем на производстве и профзаболеванием; единовременные и ежемесячные страховые выплаты по страхованию в связи с несчастным случаем на производстве и профзаболеванием; пособия по беременности и родам; страховую и накопительную части пенсий работающих граждан.

В результате нагрузка на ФОТ по сравнению с нынешней стала бы ниже. При этом повысится финансовая устойчивость системы страхования социальных рисков и эффективность расходования средств социального страхования.

Предполагается, что в первые годы после введения такого механизма формирования платежей на обязательное социальное страхование основную финансовую нагрузку по-прежнему будут нести работодатели. По мере роста заработной платы планируется выплата части страховых взносов работниками, в дальнейшем - выравнивание взносов, уплачиваемых работниками и работодателями, а также более активное привлечение частных страховых компаний.

Выплаты страхового характера осуществляются только работающим гражданами и финансируются за счет страховых взносов работодателей и трудящихся из средств государственных внебюджетных страховых фондов, управляемых социальными партнерами, или из негосударственных страховых компаний, имеющих соответствующую лицензию.

На наш взгляд, реформированию обязательного страхования социальных рисков должны предшествовать:

• анализ законодательной и нормативной правовой базы (федеральной и регионов) в сфере социального страхования, ведомственных актов, регулирующих вопросы социального страхования;
• ревизия перечня выплат и расходов, осуществляемых в системе обязательного социального страхования, подготовка предложений по установлению четких границ для страховых и нестраховых выплат и расходов, определение источников финансирования для каждого их вида;
• приведение порядка, условий и размеров страхового обеспечения в соответствие с социально-экономическим положением страны;
• определение потребности системы обязательного социального страхования в финансовых средствах, установление размера страховых тарифов для финансирования выплат страхового характера и ставки ЕСН для финансирования нестраховых выплат и расходов;
• внесение изменений в закон о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, предусматривающих процедуры и механизмы принятия решений по вопросам социального страхования, установления страховых тарифов и ставки социального налога;
• изменение законодательства о внебюджетных государственных социальных фондах, о системе управления системой и ресурсами социального страхования, обеспечение паритетности участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы ОСС;
• создание условий для привлечения частных страховых компаний к системам ОСС и ОМС.

Ожидаемые результаты. Осуществление предлагаемых преобразований будет иметь ряд благоприятных социальных и экономических последствий краткосрочного и долгосрочного характера, включая:

• снижение налоговой нагрузки на ФОТ;
• установление объективно обоснованных (на базе актуарных расчетов) тарифов страховых взносов;
• сохранение уровня государственных гарантий гражданам по временной нетрудоспособности и материнству, недопущение снижения размеров социальных пособий;
• обеспечение сбалансированности между суммой обязательных платежей в рамках ОСС и размерами обеспечения по страхованию;
• финансовую стабилизацию системы ОСС и создание предпосылок для ее устойчивого развития на основе сбалансированности доходов и расходов;
• участие негосударственных институтов в системах ОМС и ОСС;
• упорядочение систем расчета и выплаты пособий по ОСС;
• повышение роли сторон социального партнерства в управлении Фондом социального страхования РФ;
• создание условий для роста заработной платы, вывода заработной платы из "тени" при увеличении объемов средств на социальное страхование.

Реализация этих предложений способствовала бы превращению социального страхования в один из важнейших макроэкономических механизмов развития и регулирования социальных процессов, а также адаптации систем ОСС и ОМС к условиям рыночной экономики.