Социальная политика

В ежегодном президентском послании Федеральному Собранию преодоление бедности названо одной из важнейших задач государства. Это повысило внимание к данной проблеме, инициировало множество предложений, отражающих различные подходы к ее решению. Приоритеты отдаются то увеличению МРОТ и пенсий, то прямой материальной поддержке бедных, то экономическому росту как условию достижения благополучия граждан.

Рассмотрим достоинства и недостатки этих подходов. В частности, целесообразно ли в целях преодоления бедности увеличивать размеры МРОТ, пенсий, иных социальных выплат при отсутствии прямой государственной материальной поддержки бедных и бездействии ФЗ ”О государственной социальной помощи” (1999 г.)?

Действительно, выплата социальных пособий трудоспособным и работающим гражданам в настоящее время - объективная российская реальность. Многие бедные - это работающие граждане, а также члены их семей. Довести заработок до прожиточного минимума значило бы вывести их из категории претендентов на государственную помощь и снизить в этой части прямую нагрузку на бюджет. Увеличение доходов работающих позволит повысить минимальный размер пенсии нетрудоспособным (пенсионерам), что опять-таки должно сократить бюджетные расходы на пособия по социальной помощи и вывести эту категорию из числа малоимущих. Можно предположить, что такой путь окажется весьма эффективным, поскольку желаемый социальный результат будет достигнут при значительной экономии бюджетных средств.

Но не все так просто. Как известно, низкая заработная плата в основном у работников бюджетной сферы. Повысить ее хотя бы до ПМ можно только из государственных средств...

Попытки в ряде субъектов РФ воздействовать на негосударственные хозяйствующие субъекты, например, посредством региональных трехсторонних соглашений, рекомендующих поднять МРОТ до 60-70% прожиточного минимума, желаемого результата не приносят. Законодательное установление МРОТ даже на уровне 50% ПМ чревато массовыми высвобождениями, которые коснутся в основном низкооплачиваемых работников, молодежи и пожилых, работающих инвалидов (так, например, произошло в Екатеринбурге: только концерн ”Калина” одномоментно уволил более 4 тыс. инвалидов после принятия нового Налогового кодекса РФ, отменяющего соответствующие льготы по налогу на прибыль). Естественно, возникнет дополнительная нагрузка на бюджеты - пособия по безработице, финансирование программ по переобучению, адресной социальной помощи и т.д.

МРОТ, повышенный с 1 октября 2003 г. до 600 руб., тем не менее составляет чуть больше 20% величины ПМ. Очевидно, что при сохранении нынешней модели социальной политики государству понадобится не одно десятилетие, чтобы сравнять эти два параметра. Но и тогда совокупные доходы домохозяйств не обязательно достигнут ПМ, так как в большинстве семей есть иждивенцы - дети, старики, инвалиды. К тому же речь идет о соответствии МРОТ среднему по стране ПМ (по регионам размеры ПМ различаются более чем втрое).

Опыт развитых стран, где ПМ обеспечивается МРОТ, показывает, что решение этой задачи не гарантирует победу над бедностью: 8-12% населения все равно имеют низкий уровень жизни. Наконец, сам по себе ПМ практически не защищает людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, экстремальные обстоятельства, не дает возможности эффективно противостоять социальным и иным рискам.

Не менее сложная проблема - доведение минимального размера пенсий до величины ПМ. Пенсионный фонд, как известно, формируется из отчислений работающих и зависит в конечном счете от размеров заработной платы. Государство имеет возможность (теоретически) поднять зарплату лишь бюджетникам и работникам государственных учреждений. В негосударственном секторе применение административных методов может повлечь за собой, как уже отмечалось, негативные последствия. Поэтому необходимое увеличение (до размеров ПМ) минимальных размеров пенсий будет зависеть в первую очередь от решения задачи повышения оплаты труда экономически активного населения.

Некоторые исследователи отрицательно относятся к идее повышения пенсий по возрасту как альтернативе помощи пожилым малоимущим. Так, главный экономист по вопросам социальной сферы Всемирного банка Т.Хупенгарднер считает, что попытка оказания помощи более чем 35% бедных пенсионеров путем повышения пенсии по возрасту не является эффективной. Более результативно предоставление бедным прямой, адресной социальной помощи.

Таким образом, подъем МРОТ и пенсий до ПМ - процесс весьма длительный и неоднозначный, а при недальновидной социальной политике государства, возможно, вообще неосуществимый. Это означает, что количество бедных среди работающего населения и пенсионеров еще долго не уменьшится. Более того, их ряды будут пополняться за счет нетрудоспособных, существующих на социальные трансферты, а также воспроизводящегося ”социального дна”.

Существует и альтернативная позиция. Так, в ”Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г.”, подготовленной Центром стратегических разработок, предполагается переход на единое социальное пособие по бедности, включающее в себя жилищную дотацию и пособия на детей малообеспеченным семьям.

Такой подход к организации социальной помощи по бедности в условиях ограниченности ресурсов действительно может показаться эффективным, поскольку учитываются совокупные доходы домохозяйства. Член семьи, имеющий доходы ниже ПМ, будет не вправе претендовать на вспомоществование государства, если доходы других членов семьи в совокупности обеспечивают ПМ домохозяйства. Да и с точки зрения социальной справедливости помощь государства нужнее нетрудоспособным гражданам с низким потенциалом самозащиты: инвалидам, одиноким престарелым, детям в многодетных семьях и т.д. Трудоспособный может найти дополнительный заработок, сменить работу.

Но и этот вариант - не панацея. Пособия по бедности в большинстве стран мира по политическим и экономическим соображениям не дотягивают до ПМ, а значит, полностью не решают задачу преодоления бедности. Существует опасность ”ловушки бедности”, заключающаяся в возможности снижения трудовой мотивации у получателей этих пособий.

Реализация программ преодоления бедности сопряжена со значительными административными, организационными и иными издержками. Возникают проблемы справедливого распределения полученной помощи внутри домохозяйства вследствие внутрисемейного неравенства, иррационального поведения, социальных патологий и т.д., что практически не подконтрольно властям. Наконец, сама стратегия преодоления бедности должна стимулировать людей к самостоятельному зарабатыванию на жизнь.

Очевидно, что абсолютизация прямой поддержки государством малообеспеченных граждан также нежелательна, как и абсолютизация политики обеспечения минимальных социальных стандартов в виде альтернативы первому подходу (при игнорировании прямой помощи нетрудоспособным бедным). Оба рассмотренных направления имеют свои ограничения и по отдельности могут оказаться несостоятельными. На мой взгляд, их следует применять одновременно, дополняя одно другим. Установление минимальных социальных стандартов трудоспособному населению и пенсионерам должно сочетаться с активной социальной помощью бедному населению, что позволит проводить эффективную профилактику бедности, не давая ей воспроизводиться.

Ряд исследователей рассматривают устойчивый экономический рост как главное средство от бедности. Безусловно, рост экономики, обеспечивающий продуктивную деятельность индивида, создает базу для самообеспечения, самозащиты, предоставляет государству возможность перераспределять ресурсы в пользу нуждающихся. Но, во-первых, происходит это не автоматически, а с включением дополнительных механизмов, например - социального страхования; во-вторых, не все категории населения обладают одинаковой чувствительностью к росту общественного благосостояния (так, на ”социальное дно”, составляющее примерно 5-6% населения, рост экономики практически не оказывает воздействия).

То же самое относится и к нетрудоспособным гражданам, уровень жизни которых не связан с их экономической деятельностью. Для них рост экономики вовсе не означает соответствующее улучшение благосостояния. Материальное положение таких людей зависит в основном от социальных трансфертов, т.е. от прямой помощи, а ее размеры, условия получения и т.п. - от социальной политики государства, а также от того, в какой степени богатая часть населения готова ”поделиться” с малоимущими, насколько организованно могут выступать ущемленные социальные группы в защиту своих прав, как влияют на правительство субъекты гражданского общества, политические партии, профсоюзы и т.д. Именно эти факторы, а не наличие в бюджете средств на социальную помощь, с моей точки зрения, являются главными.

Социальная политика, по существу, перераспределяет результаты экономического роста, поэтому связывать с ним напрямую улучшение дел в сфере борьбы с бедностью представляется недостаточно обоснованным. Безусловно, рост экономики - одно из основных условий повышения уровня жизни бедных, но не более того. При всей своей значимости экономический рост, сам по себе, на мой взгляд, не устраняет коренных причин хронической бедности: бедные нуждаются не только в обеспечении минимальных социальных стандартов, но и в достойном уровне их интеграции в социум.

Рассматривая экономический рост как один из главных факторов, обеспечивающих благосостояние граждан, нельзя не отметить и некоторые его ”издержки”. В ходе исследований, проведенных в Скандинавских странах, выявлена следующая закономерность: экономический подъем, как правило, ведет к росту психосоциальных проблем населения. По словам академика С.Капицы, наука и техника развиваются с невероятной скоростью, человек не успевает это осмыслить, ”встроиться”. В устойчиво развивающихся странах, например в США, большинство населения нуждается в помощи психотерапевтов. Не мудрено, что не все выдерживают ежедневные стрессы: начинают употреблять алкоголь, наркотики, теряют здоровье...

Экономический рост может продуктивно воздействовать на улучшение материального положения индивида, но не всегда ведет к повышению качества жизни. Например, подъем производства в ВПК, основанный даже на реализации передовых научно-технических разработок, далеко не во всем отвечает устремлениям большинства граждан. Результат активной человеческой деятельности - глобальное потепление, уже вызывающее многочисленные природные катаклизмы, наибольшие потери от которых несет в первую очередь беднейшее население. Экономический рост в теневом секторе (на который сейчас приходится не менее 30-40% российской экономики) также не отражается на повышении благосостояния беднейшего населения, но способствует дальнейшему развитию коррупции и преступности.

Бедность отнюдь не сводится к низким доходам. Неблагоприятная окружающая среда, ограничение политических свобод, социальная отверженность и бессилие - факторы, отражающие бедность, но их влияние зачастую не сокращается в условиях экономического роста.

Теоретически издержки экономического роста должны не только компенсироваться полученными результатами, но и приносить дополнительный эффект. Однако его плодами пользуется, как правило, экономически активное, небедное население, издержки же достаются бедным.

Связывая улучшение социальной ситуации в России с экономическим подъемом, необходимо иметь в виду, что с учетом нынешнего состояния экономики можно ожидать увеличения реальных доходов населения не более чем на 6-8% ежегодно. А это значит, что вернуться к уровню жизни населения до 1991 г. удастся не ранее, чем лет через десять. Доходы государства еще долгое время не позволят оказывать эффективную социальную помощь, поэтому политика в отношении бедных не должна строиться на ожиданиях накопления определенного уровня национального богатства.

Результативными в части преодоления бедности как воспроизводящейся социальной патологии могут быть только комплексные меры, нацеленные на устранение ее экономических, институциональных и политических причин одновременно.

Приоритетными направлениями при этом представляются: обеспечение занятости, повышение эффективности труда, развитие социального страхования, создание возможностей для активной части населения зарабатывать, реализация эффективной системы социальной помощи для социально уязвимых слоев населения. Прекращение воспроизводства бедности в России связано также с обеспечением гарантируемых Конституцией прав на бесплатное образование, медицинские услуги и т.д. Прямое воздействие на бедность должны обеспечить: государственная социальная помощь (по бедности) в соответствии с ФЗ ”О государственной социальной помощи”; социальное обслуживание граждан, чьи доходы ниже установленного ПМ; комплексные целевые программы преодоления бедности, включающие в себя обучение (переобучение), повышение квалификации, создание и сохранение рабочих мест и т.д.

Важно также создать благоприятные институциональные условия неправительственным субъектам социальной помощи бедным. Так, сегодня организации, помогающие бедным, не имеют экономических преференций, а те, кто получает благотворительную помощь, уплачивают с нее налоги (налог на доходы физических лиц, ЕСН).