Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 11, 2003 г.
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)1 направлена на обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения и высоких темпов экономического роста, снижение социального неравенства, усиление позиций страны в мировом сообществе. Собственно, тезис о повышении уровня жизни на основе роста экономики не нов. Но в этом документе средством достижения программных целей определен уже не абстрактный "экономический рост", а "формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста".
Некоторый оптимизм вселяет наметившееся изменение в парадигме государственного регулирования - феномен бедности позиционирован в контексте всей экономики, а не только в ее искусственно обособленной "социальной" части. Вопросы занятости, доходов и уровня жизни перестают рассматриваться в качестве элементов исключительно "социальной политики" и "социальной защиты". Бедность начинает восприниматься как фактор, сковывающий экономический рост! Это тем более очевидно, если рассматривать феномен бедности сквозь призму экономики труда, а не только "адресной" социальной помощи.
Итак, в отличие от предыдущих новая экономическая программа нацелена не на "ускорение" или "улучшение" заданных количественных параметров, а на качественное изменение макроэкономической политики. Прежняя модель роста, позволившая достичь относительного экономического благополучия и некоторого повышения благосостояния граждан, официально признана неустойчивой, не отвечающей амбициозным стратегическим планам страны.
Как отмечается в Программе, высокие темпы экономического роста 1999-2001 гг. - во многом результат загрузки простаивавших до финансового кризиса 1998 г. мощностей. Девальвация рубля, обеспечив отечественным производителям конкурентные преимущества, побудила их к увеличению объемов выпуска продукции, но без повышения ее качества и существенной модернизации производства. На данный момент резервы производственных мощностей практически исчерпаны.
На наш взгляд, любые изменения в макроэкономической стратегии непосредственно влияют на три важнейших социально-экономических параметра - занятость, доходы населения и совокупный платежеспособный спрос, по отношению к которым другие социальные процессы являются вторичными, производными. Исследование начнем с анализа российской модели рынка труда, поскольку именно состояние экономики детерминирует бедность. Параллельно зададимся вопросом: какова эффективность социальных программ, реализованных в пореформенные годы, в какой степени они способствовали изменению уровня бедности?
Оплата труда является источником средств к существованию абсолютного большинства взрослого населения страны - 65 млн. человек, занятых в экономике. Логично предположить, что именно низкие размеры заработной платы (соответственно, "неудачная" конфигурация отношений на рынке труда) являются как минимум одним из основных факторов, определяющих бедность россиян: "Корреляция (0,88) между неравенством доходов за счет оплаты труда с общим неравенством денежных доходов выше, чем по всем остальным источникам..."2
Почему зарплата так "низко пала"? Попробуем разобраться.
Спрос на труд является функцией характеристик спроса на рынке произведенных товаров и услуг и характеристик производственного процесса, влияющих на цену труда. На заре либерализации экономики ожидалось, что становление рыночных отношений приведет к насыщению товарного рынка и соответствующему росту оплаты труда занятых в экономике, а в конечном счете к росту благосостояния нации. Что же в действительности? Неспособность большинства российских предприятий работать в условиях рынка, вытеснение неконкурентоспособных отечественных товаров импортными, резкий спад производства, затоваривание, нарушение производственных циклов, разрыв экономических связей, сложившихся в советский период.
Возросшая конкуренция на товарных рынках в условиях либерализации торговли привела к увеличению эластичности спроса на товары и услуги по цене, а отсюда и к более высокой эластичности спроса на труд по зарплате. Однако российский рынок труда отреагировал на резкий спад производства не классическим ростом высвобождения занятых (как это происходит в годы депрессии в индустриально развитых рыночных странах), а резким снижением реальной заработной платы, значительно опережавшим темпы падения производства. Ежегодные темпы снижения уровня заработной платы в реальном выражении составили более 60% и примерно в полтора раза превысили темпы падения ВВП. При этом безработица, рассчитываемая даже по методике МОТ, долгое время была неадекватно низкой для условий столь глубокого спада. Прогнозы широкомасштабной безработицы не оправдались. Лишь в 1998 г. уровень безработицы достиг почти 10% (по методике МОТ) при уровне экономического спада, близком к 40%. Политике массовой занятости любой ценой способствовала и вся социальная политика государства: "в большинстве своем меры социальной защиты населения сводились к сохранению рабочих мест на существующих предприятиях"3.
Таким образом, одной из особенностей российской пореформенной экономики стало то, что на спад производства отечественный рынок труда отреагировал не снижением открытой занятости, а ее трансформацией в латентные формы. С одной стороны, мы наблюдаем квазизанятость (сокращение отработанного времени, вынужденные административные отпуска) в официальной экономике, с другой - рост производства и, соответственно, занятости в альтернативной экономике, особенно в теневом ее секторе. Годовое количество уволенных по сокращению штатов в стране никогда не превышало 2% общего числа занятых в отечественной экономике.
Жесткому варианту санации через банкротство нерентабельных предприятий государство предпочло поддержку неэффективных производств при сохранении формальной занятости. Но высокой занятости в депрессивных секторах экономики и снижения издержек на рабочую силу можно достичь только за счет уменьшения спроса на нее в виде резкого сокращения расходов на оплату труда. В результате вместо ожидаемой широкомасштабной безработицы мы получили широкомасштабную бедность занятых.
Об изменении профиля бедности, появлении категории "новых бедных", или "работающей бедноты", специалисты говорят и пишут уже давно. Очевидно, что вступление страны в ВТО (как и усиливающийся процесс интеграции страны в мировую экономику) неизбежно приведет к повышению эластичности спроса на труд во многих отраслях экономики, где предприятия будут вынуждены функционировать в условиях мировой конкуренции, приспосабливаясь пока к невыгодным для нашей страны реалиям международного разделения труда.
Без существенной модернизации производства в национальном масштабе страна будет проигрывать в мировой конкурентной борьбе, а население в массе своей останется бедным. В то же время обновлению основных фондов предприятий препятствует опять-таки низкая стоимость труда, мешающая замещению его капиталом.
Этот тезис иллюстрируется простейшей двухфакторной производственной функцией, описывающей зависимость объема выпуска продукции (Q) от соотношения труда (L) и капитала (K): Q = f (L,K). Эффект замещения, который приводит к взаимозаменяемости труда и капитала на нормально функционирующих рынках, не срабатывает в экономике "дешевого" труда. Работодателю экономически не выгодно модернизировать производство при низких затратах на покупку рабочей силы.
Итак, высвобождения работников при сокращении производства не произошло, а падение потребительского спроса в силу снижения уровня оплаты труда, в свою очередь, препятствует развитию нормальных товарных рынков, замыкая порочный круг "экономики бедности". Более того, сложилась особая ее инфраструктура: нерегулируемые, стихийные рынки дешевых низкокачественных товаров, массовый оборот контрафактной продукции, нелегальные рынки труда, массовая вторичная занятость, скрытая от статистики самозанятость и повсеместное самообеспечение населения продукцией натурального хозяйства. Сюда же следует отнести и социальные секторы экономики: здравоохранение, образование и, конечно же, планово-убыточный жилищно-коммунальный комплекс, скованный неплатежами малоимущего населения и столь же "малоимущих" муниципальных бюджетов. Самым опасным является то, что все это воспроизводится, т.е. бедность, как мы далее увидим, генерирует самою себя в порочном круге "экономики бедности".
Основными инструментами, позволявшими предприятиям балансировать на грани рентабельности и одновременно поддерживать избыточную занятость без ущерба для конкурентоспособности, были, как уже отмечалось, административные отпуска и длительные задержки по выплате заработной платы (своего максимума достигшие в 1996-1997 гг.). В этот период они выросли почти на 90% в номинальном выражении, или на 43% в постоянных ценах. В процентах к средней начисленной месячной заработной плате долги увеличились с 28% в 1993 г. до 51% в 1994 г. и до 81% в 1995 г. Крах финансового рынка России в августе 1998 г. повлек за собой цепную реакцию неплатежей по всей экономике. В период с января 1998 г. по январь 1999 г. номинальная задолженность по зарплате росла опережающими темпами по отношению к фонду оплаты труда. В результате предпринятых Правительством РФ экстренных мер по пресечению массовых нарушений трудовых прав работников ситуация с долгами по зарплате стала исправляться4. Тем не менее размеры просроченной задолженности по выплате средств на потребление, несмотря на ощутимое снижение, остаются еще достаточно высокими.
Таким образом, российские домохозяйства до сих пор продолжают кредитовать отечественную экономику. Причем кредиторская задолженность экономических субъектов (включая государство!) по оплате труда - лишь часть общего объема "неучтенного" финансирования реформ за счет ресурсов населения страны. Стоит вспомнить, к примеру, замороженные средства населения, накопленные в советский период на банковских вкладах и в государственных ценных бумагах. "Гарантированные" законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" денежные вклады населения превысили 345,5 млрд. руб. В пересчете на долговую стоимость единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации по методике Госкомстата, этот долг только в ценах 1997 г. составил бы 2,6 трлн. руб. (Сумма, сопоставимая с шестью годовыми федеральными бюджетами тех лет!) Эти цифры говорят о тех ресурсах, из которых складывались дешевые банковские кредиты, позволявшие предпринимателям относительно легко финансировать текущие торговые операции в период начального накопления капитала и благополучно "убегать" от инфляции тех лет.
За годы реформ "трудовые резервы" страны существенно перегруппировались. На экономический кризис "официальной" экономики российские домохозяйства отреагировали развитием вторичной и скрытой (неформальной) занятости, нефиксируемой трудовой и коммерческой миграции, натурального производства, теневого бизнеса. Анализируя особенности российской бедности, нельзя не учитывать эти характерные для переходного периода страны экономические факторы, сыгравшие демпфирующую роль в условиях спада производства и стагнации экономики.
Масштабы неформального, т.е. не учитываемого официальной статистикой сектора экономики, по разным оценкам, составляют сегодня от 10 до 40% "открытой" экономики. Низкие размеры официально начисленной заработной платы "удачно" сочетаются с неофициальными заработками. Доля устойчиво повышающейся скрытой оплаты труда в общей величине заработной платы достигает 30-35% общей величины заработной платы5. По данным экспертов, даже на официально зарегистрированных предприятиях у пятой части работников фактическая зарплата превышает величину, определенную условиями трудовых соглашений, причем различия варьируют от 2 до 20 раз.
В последнее десятилетие возник принципиально новый и достаточно масштабный сегмент отечественной экономики - "челночная" торговля и "околочелночный" сервис. По оценкам, их обороты - от 10 до 23 млн. долл., а численность занятых - от 10 до 20 млн. человек. Для сравнения: численность экономически активного населения - 71-72 млн. человек, среднегодовая численность занятых в экономике - 64-65 млн., численность безработных - 7-8 млн. человек.
Еще одним способом адаптации российских домохозяйств к жестким условиям кризисной экономики стало массовое возмещение утраченного дохода в натуральной форме (прежде всего имеется в виду работа в личном подсобном хозяйстве). Продукция ЛПХ в 1990 г. составляла 26% совокупного сельскохозяйственного продукта страны, в 1991 г. - 31, 1992 г. - 32, 1993 г. - 36-40, в 1994-1995 гг. - 44%. За пять лет (с 1991 по 1995) картофеля, овощей, мяса и молока в ЛПХ было произведено в полтора-два раза больше, чем за десятилетний период (1980-1990)6. То есть в первые годы либеральных экономических реформ население обеспечило себя продуктами лучше, чем во времена "продовольственных программ" КПСС.
Очевидно, что доходы от скрытой, вторичной занятости и ЛПХ значительно смягчают социальные последствия проводимых экономических преобразований, выступая "противовесами" широкомасштабной бедности.
Статистика свидетельствует: за период 1990-2001 гг. более чем в два раза увеличилась доля занятых в сфере управления, финансов, кредита и страхования (с 2,7% до 5,7%), почти в два раза - в оптовой и розничной торговле и общественном питании (с 7,8% до 15,4%). Межсекторальный перелив произошел в основном за счет снижения доли занятых в промышленности (с 30,3% до 22,7%) и строительстве (с 12% до 7,8%). Остальные отрасли экономики существенных изменений (в структуре "общей" занятости) не претерпели.
Таким образом, в годы реформ, как мы видим, происходило ускоренное развитие секторов рыночной инфраструктуры (оптовая и розничная торговля, реклама, банковское дело, страхование, транспорт, связь и т.д.), которое во многом "абсорбировало" высвободившуюся рабочую силу в результате классического межотраслевого и межсекторального перераспределения трудовых ресурсов. Но здесь сразу же бросается в глаза неадекватность такого перераспределения.
Официальные данные не отражают в должной мере степень перегруппировки трудовой активности российских домохозяйств.
За период с 1990 по 1999 г. численность занятых в отраслях, производящих товары, сократилась на 33%, а численность занятых в производстве услуг выросла на 7%"7. Несопоставимость цифр не укладывается в рамки классической теории занятости, обусловливается спецификой отечественной пореформенной экономики и, в частности, существованием масштабной "неорганизованной" занятости, а также "трудноуловимой" для статистического наблюдения неформальной экономики.
К сожалению, либерализация экономических отношений не нашла должного институционального оформления. Фактически в 90-е годы происходило вялотекущее приспособление экономических агентов к ситуации политической неопределенности. Анализ процесса становления российского рынка труда дает все основания утверждать: на фоне явного отставания в области институциональных рыночных реформ именно население (а конкретнее - российские домохозяйства) "профинансировало" своими внутренними ресурсами экономические преобразования переходного периода. Слабость институциональных механизмов российского рынка вынуждает хозяйствующих субъектов приспосабливаться к бедности путем создания особой "инфраструктуры выживания", формирующей особую среду, в которой бедность консервируется и воспроизводится как атрибутивный фактор национальной экономики.
На примере жилищно-коммунального хозяйства "экономика бедности" ярко выражена в показателях накопленных долгов и износа жилищного фонда и коммунальных систем.
По состоянию на 1 сентября 2003 г. задолженность предприятий и организаций ЖКХ, по данным Госстроя России, составила: дебиторская - 204,2 млрд. руб., кредиторская - 296,6 млрд. руб. Долги поставщикам ресурсов и в бюджеты всех уровней в полтора раза превышают долги потребителей и заказчиков услуг предприятий ЖКХ; недостаток средств хозяйствующих субъектов для урегулирования своих обязательств - 92,4 млрд. руб. (на 1 января 2003 г. - 94,3 млрд. руб.). Общая задолженность бюджетов - 97 млрд. руб., или 42% от общей суммы дебиторской задолженности. При этом долги растут каждый день: ежегодный прирост задолженности составляет 6-7%. Более 60% организаций ЖКХ неплатежеспособны.
В общей сумме дебиторской задолженности 22,1% - неплатежи населения, что превышает допустимый уровень задолженности на 10%. Наибольший удельный вес в общем объеме задолженности составляют долги поставщикам материальных и энергоресурсов - 60%. Задолженность по заработной плате работникам отрасли (а это 4,5 млн. человек) превышает 4 млрд. руб. Причем главным должником продолжает оставаться государство.
При таком положении дел не удивительно, что каждая зима становится бедствием. На осенне-зимний период 2003-2004 гг. регионам для подготовки к зиме выделено 5,5 млрд. руб. беспроцентных бюджетных ссуд8. Между тем ни одна из подобных ссуд еще не возвращалась. Если учесть, что, по данным Минфина России, сумма невозвращенных федеральному бюджету кредитов достигает 50 млрд. руб., и сопоставить ее с заявленной Госстроем России потребностью в финансировании подпрограммы модернизации ЖКХ9 в 50-60 млрд. руб. (с объемом финансирования не менее 10 млрд. руб. в год), то становится ясно, почему два ведущих федеральных экономических ведомства - Минфин и Минэкономразвития - выступают против. Бессмысленно реструктурировать и долги ЖКХ, так как не обеспечиваются даже текущие платежи по долгам. Любые деньги будут буквально выброшены в канализационную трубу.
На примере здравоохранения, образования бедность указанных секторов показательна по параметрам сопоставления бюджетного финансирования и их социальной эффективности, а также по масштабам платности услуг, свидетельствующим о том, что бюджетное финансирование не обеспечивает нормальное функционирование и развитие этих отраслей.
Образование. По данным Минобразования России, в бюджете хронически не хватает средств на выполнение положений ряда ранее принятых федеральных законов.
В системе высшего образования широко практикуется платность услуг. Сегодня уже более 40% студентов обучаются на платной основе, причем в предоставлении платных услуг высшего образования в настоящее время лидируют именно государственные вузы. Тревогу вызывают два момента: с одной стороны, сокращении государственного финансирования системы высшего образования стимулирует развитие системы массового высшего образования низкого качества10, с другой - размеры неформальных, т.е. теневых платежей населения на получение высшего образования достигают 0,75% ВВП.
В условиях бедственного положения с финансированием отрасли взимание платы в образовательных учреждениях стало повседневной и широко распространенной практикой. Здесь даже примеров приводить не надо, поскольку вряд ли найдется хотя бы одна семья, не сталкивающаяся с традиционным еще с советских времен сбором средств в школах или детских садах. Причем, если в советское время нормальными считались подарки учителям в школах и воспитателям в яслях и детских садах, то в последнее время с родителей (добровольно или "добровольно-принудительно") собирают деньги уже на игрушки, учебные пособия, мебель, мытье окон, ремонт зданий и многие другие типично "бюджетные" (!) статьи расходов.
Здравоохранение. Формально бесплатное здравоохранение обходится недешево не только бюджету, но и населению. По оценкам, соотношение расходов государства и населения составляет 55 к 45. "28% населения оплачивают часть "бесплатных" медицинских услуг подарками или непосредственно "из рук в руки" медицинскому персоналу, 60% больных несли расходы по приобретению медикаментов, перевязочных материалов и т.д. Более 90% больных, лечившихся в стационарах, отметили, что их пребывание в больнице было сопряжено с теми или иными расходами. Размер теневых выплат в медицине составляет 600 млн. долл.11
Но наиболее ярко "экономика бедности" проявляется на рынке потребительских товаров.
Проблема удовлетворения потребительского спроса различных групп населения на качественные и безопасные товары в целом остается нерешенной.
Более чем из 2,5 млн. ежегодно исследуемых Госсанэпидслужбой России образцов продовольственных товаров в среднем 4,5-5,9% не отвечают санитарным требованиям по химическим и 6,5-7,3% - по микробиологическим показателям, а объем изымаемых ежегодно по этой причине из обращения пищевых продуктов, в том числе продовольственного сырья, составляет 11 тыс. т.
Вызывают серьезное опасение участившиеся случаи выявления в торговой сети поддельных лекарств.
Экономическая основа поступления и оборота на потребительском рынке некачественных, фальсифицированных и контрафактных товаров - ограниченная покупательная способность большинства граждан и связанные с этим ценовые преимущества товаров, а не их потребительские свойства (качество). Не случайно, в общем объеме товарооборота розничной торговли до 30% приходится на мелкооптовые продовольственные, вещевые и смешанные рынки, на которых реализуется по более низким ценам основная масса фальсифицированной продукции.
Таков далеко не полный перечень функциональных показателей "экономики бедности", свидетельствующий о деградации социальной инфраструктуры страны. Очевидно, что при таком бедственном положении дел вряд ли возможно наращивание темпов экономического роста и динамичное социальное развитие России.
1 Программа утверждена распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р.
2 Шевяков А.Ю., Кирута А.Я. Измерение экономического неравенства - М., 2002. - С. 37.
3 Линн Й.Ф. Системные основы экономики новой России. // Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. Под ред. Е.Г. Ясина. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. - Кн.1. С.42.
4 Вот, например, характерный факт из сводки ежедневных новостей Информационного агентства РБК (www.rbc.ru - 13 августа 2003 г.): "Госинспекция труда в Томской области оштрафовала за первое полугодие 2003 г. 75 руководителей и других должностных лиц, допустивших образование долгов по заработной плате на своих предприятиях и не выполнивших предписания инспекции. Общая сумма штрафов достигла 54,5 тыс. руб. В Госинспекции отметили, что областная администрация, прокуратура и профсоюзы постоянно осуществляют контроль за тем, насколько своевременно выплачивается зарплата работникам предприятий и организаций области, особенно во внебюджетной сфере. Кроме традиционных штрафов, Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает еще одну меру воздействия на нерадивых руководителей - дисквалификацию. Суд, рассмотрев представленные Госинспекцией труда документы, уже дисквалифицировал генерального директора одного из предприятий сроком на один год за систематическую невыплату зарплаты своим работникам".
5 Обзор занятости в России. Вып. 1 (1991-2000 гг.). - М. - 2002. С. 248.
6 Подробнее об этом см.: Байгереев М.С. Анализ российской бедности: причины, особенности, методика счета // Человек и труд. 2001. № 8.
7 Обзор занятости в России. с. 261.
8 Постановление Правительства РФ от 16 июля 2003 г. № 430 "О предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации беспроцентных бюджетных ссуд на осуществление комплекса мер по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду 2003-2004 гг.".
9 Подпрограмма "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. № 797.
10 Проблемы доступности высшего образования. - М., 2003. С 172-173.
11 Неформальные платежи за медицинскую помощь в России. - М., 2003. С. 19-21.