Реформу службы занятости оценивают профессионалы

Неустойчивая ситуация в экономике не замедлила сказаться на рынке труда (хотя количество вакансий велико, численность безработных не уменьшается: причина - в несовпадении требований работодателей и профессионального уровня соискателей рабочих мест) и на финансовом обеспечении службы занятости (руководители многих департаментов безуспешно пытаются выбить у Минфина положенные им бюджетные средства). Меняется и тональность выступлений участников дискуссии об "отраслевой" реорганизации: все меньше говорится о ее "плюсах", все больше - о "минусах".

Симптоматична и ностальгия по недавним временам, когда финансирование политики занятости строилось на страховых принципах, отказ от которых чем дальше, тем очевиднее выглядит неоправданным: активная политика, а это прежде всего предоставление безработным образовательных услуг, сегодня напрямую зависит от федерального бюджета, возможности которого крайне ограничены. Немало руководителей департаментов ФГСЗН высказывается за формирование обновленной страховой системы, в рамках которой накопительные взносы уплачивал бы не только работодатель, но и работник.

Сергей Епанчинцев, руководитель департамента ФГСЗН по Тюменской области: "На территории области расположены три равноправных субъекта РФ - собственно Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В соответствии с административно-территориальным устройством формируется и региональный рынок труда, насчитывающий 4,6 тыс. официальных безработных, из которых 40% проживают в сельской местности. Вместе с тем тюменские машиностроительные предприятия и стройорганизации испытывают острый дефицит в высококвалифицированных рабочих. Чтобы утолить кадровый "голод", мы вынуждены обращаться к нашим уральским и сибирским коллегам.

Учитывая, что область - относительно благополучный в экономическом и социальном плане регион, мы получаем тысячи писем со всей страны и из государств СНГ с просьбой о помощи в трудоустройстве. Многие претенденты хотят работать вахтовиками на нефтегазовых предприятиях в ХМАО и ЯНАО, немало и желающих трудиться на юге области. Однако дефицит жилья вынуждает нас отказывать тысячам соискателей вакансий. В последние годы интенсифицировалась циркуляция кадров с юга на север области и обратно: жители автономных округов едут учиться и работать в Тюмень, а "южане" - на заработки на нефте- и газопромыслы. И тем не менее, несмотря на избыток кадрового предложения с юга, спрос на высококвалифицированных газовиков и нефтяников приходится удовлетворять в основном за счет приезжих.

Какое место в инфраструктуре рынка труда занимает областная служба занятости? Безусловно, центральное. Нам удалось установить на нем исходные "правила игры", структурировать его, не допустить хаотичного развития. Укрепила ли наши позиции реорганизация службы? Да, жесткая договорная система повысила эффективность взаимодействия с работодателями, учебными заведениями, органами региональной и муниципальной власти. Улучшилось финансирование (в том числе и с помощью средств из областного и муниципального бюджетов) некоторых направлений деятельности ЦЗ. В прошлом году, например, в области была полностью решена проблема временной занятости подростков.

К сожалению, софинансирование многих других активных программ занятости проходит сложно. Сказываются отголоски прошлых лет (некоторые мэры все еще не свыклись с тем, что фонда занятости уже нет) и временной разрыв, связанный с утверждением федерального и областного бюджетов (контрольные финансовые показатели из Центра приходят в сроки, когда бюджет региона уже утвержден). Так было в прошлом году. Повторилась ситуация и в нынешнем. Для предотвращения подобного дисбаланса необходим правительственный нормативный документ, который бы упорядочил порядок софинансирования.

Существует ли в службе кадровая проблема? На первой стадии реформы, когда работников СЗ разделили на государственных чиновников и бюджетников, районные и городские центры занятости сильно "тряхнуло": за три первых месяца 2001 г. их покинуло столько же специалистов, сколько за предыдущие три года. Разница лишь в том, что на этот раз ушли лучшие. Прошел год и раны начали заживать: мы укрепили свои ряды новыми людьми, обучили, доверив многим из них ключевые позиции.

Вопрос оценки работы службы занятости - один из стержневых. Однако ее объективности мешает обилие критериев. Одни эксперты ее эффективность определяют по числу безработных, другие - трудоустроенных, третьи - прошедших переобучение и т.п. Мы же полагаем, что деятельность СЗ следует оценивать не в рамках экономической схемы "затраты - результат", а с точки зрения социальной полезности, выполнения ею поставленных обществом задач. Скажем, на этапе становления службы, в начале 90-х, цель заключалась в создании единой системы органов службы занятости, и она была достигнута. Во время шоковой терапии мы приняли на себя основной удар безработицы. Задача, которая тогда стояла перед нами, была очень "простой" - выстоять, не допустить социального взрыва, пусть даже ценой выплаты пособий. И мы ее выполнили.

С изменением конъюнктуры на рынке труда трансформировались цели и задачи службы. В ходе исследования, проведенного социологами Уральской академии государственной службы, было опрошено более 2 тыс. посетителей СЗ и 130 специалистов и руководителей 25 районных и городских ЦЗ. Его итоги позволяют оценить эффективность работы службы с учетом экономической и социальной специфики, характерной для сельской местности, малых и средних городов, а также областной столицы.

Средняя оценка результативности деятельности ЦЗ - около четырех баллов из пяти. Однако по ряду параметров оценки клиентов и работников ЦЗ заметно разнятся. В ответах экспертов наблюдается большая критичность. При этом каждый пятый из них отметил, что со стороны руководства муниципальных образований работа центров занятости явно недооценивается.

Какие направления деятельности ЦЗ наиболее важны для безработных? Подбор вакансий и стимулирование малого и среднего предпринимательства. И только затем следуют информационная и психологическая поддержка, т.е. те направления, которые, по мнению специалистов, являются самыми основными.

Какие факторы негативно сказываются на деятельности службы? Их много, как внутренних, так и внешних, не зависящих от работников СЗ. Например, быстро меняющиеся федеральные законы и нормативы, постоянные реорганизации, то и дело вынуждающие отрываться от текущей работы, перестраивать структуру службы. Нередко из-за продолжающейся практики внезапной отмены нормативных актов (без соответствующей адекватной замены) мы попадаем просто в дурацкое положение перед работодателями и безработными. Руководство Минтруда России прекрасно осведомлено о подобных "провалах", ведущих к снижению авторитета службы. Однако каких-либо действенных мер, способных исключить их повторение, не принимает".

Николай Наконечников, руководитель департамента ФГСЗН по Алтайскому краю: "В 90-е годы наш регион бил рекорды по низкой зарплате и высокой безработице. Что касается пособий, то задержки с их выплатой достигали 28 месяцев. Сегодня все, кому положены пособия, получают их в полном объеме и своевременно. Существенно выросло число людей, занятых общественными работами, в полтора раза увеличились масштабы летней занятости подростков, объемы профессиональной подготовки, переподготовки и адаптации безработных, других активных программ.

Однако реорганизация сопровождается досадными ошибками и просчетами. Скажем, в прошлом году финансирование осуществлялось в соответствии с Положением о реализации мероприятий по содействию занятости населения и направлениях расходования средств федерального бюджета, утвержденным приказом Минтруда России № 21 от 16 февраля 2001 г. Но поскольку этот документ не был зарегистрирован в Минфине, во взаимоотношениях с федеральным казначейством постоянно возникают трения. К сожалению, ничего не изменилось и в текущем году.

Отрицательно сказываются на работе нашей службы и неритмичные поступления средств. Например, в 2001 г. лимиты бюджетных ассигнований были доведены лишь в конце марта, а в текущем - в середине февраля. То есть в I квартале были практически "заморожены" все активные программы, что привело к повышению уровня безработицы. Парализует нашу деятельность и невозможность оперативной переброски средств из одной бюджетной статьи в другую. Скажем, в конце 2001 г. у нас остались нереализованными деньги, предназначенные для выплаты пособий по безработице. В то же время средств, выделенных на активные программы, не хватило, и мы были вынуждены свернуть некоторые из них, расторгнув договоры с людьми, занятыми на общественных и других временных работах. Сегодня они - безработные, получающие пособия.

В текущем году объемы финансирования из федерального бюджета на активные мероприятия сокращены уже более чем в два раза и составляют всего 30% потребности рынка труда. Региональный же бюджет (по-прежнему - дотационный) не сможет компенсировать эту потерю, что ведет к дальнейшему сокращению объема активных программ, прежде всего для слабозащищенных групп населения.

Отрицательной стороной реформы является и отмена статуса госслужащего, который имели работники ЦЗ. Значительное сокращение заработной платы вынудило уйти самых лучших. В результате в большинстве центров занятости численность сотрудников составляет три-четыре человека. В то же время число клиентов удвоилось, нагрузка на одного специалиста ЦЗ достигла 50-60 человек в день, что превышает все допустимые нормы и негативно влияет на качество работы. Каковы причины всплеска активности безработных? Во-первых, до 280 руб. вырос минимальный размер пособия по безработице (он определяется в соответствии с величиной прожиточного минимума, установленного в Алтайском крае). Во-вторых, в соответствии с законом об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования органы службы занятости приравнены (в отношении безработных) к понятию "работодатель". В-третьих, правом на социальную адресную помощь в виде субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг сегодня наделены только те безработные, кто официально зарегистрирован в ЦЗ. Каким образом можно решить эту проблему? Минтруду России необходимо разработать нормативы затрат рабочего времени на основные виды деятельности сотрудников центров и, опираясь на них, отрегулировать численность административно-управленческого персонала.

Находим ли мы понимание у региональных властей? Наши действия на краевом рынке труда (профориентационные услуги ежегодно получают 140 тыс. человек, профподготовку проходят 4-5 тыс. безработных, общественными работами охвачено 16 тыс. граждан, созданы рабочие места для 5 тыс. инвалидов и безработных и т.д.) высоко оцениваются краевой администрацией и Законодательным собранием. Не случайно Программа содействия занятости населения Алтайского края на 2001-2005 гг. введена в ранг краевого закона.

Что касается софинансирования активных программ занятости, то в прошлом году из регионального и местных бюджетов на их реализацию было выделено лишь 5,3 млн. руб. (3% всех затрат!). Одна из причин подобной "щедрости" - расстыковка положений постановления Правительства РФ от 15 августа 2001 г. "О программе развития бюджетного федерализма" (в котором определено активное привлечение средств местных бюджетов к финансированию политики занятости) и Бюджетного кодекса РФ (где расходы на эти цели не предусмотрены). В результате активные программы должны финансироваться из так называемых резервных источников, которые у местных бюджетов отсутствуют либо крайне незначительны".

Юрий Бородин, руководитель департамента ФГСЗН по Ярославской области: "Реформирование службы стимулировало поиск новых форм взаимодействия с работодателями и органами исполнительной власти всех уровней, позволило обогатить ассортимент оказываемых гражданам услуг (в том числе занятым, но желающим сменить место работы). Что касается наших клиентов, то грамотный информационный сервис помог им сориентироваться на областном рынке труда, облегчил поиск работы. Бюджетный механизм финансирования повысил эффективность использования средств, оптимизировал схему контроля, осуществляемого Минтрудом и департаментом.

Однако у реформы немало и серьезных "минусов". При реорганизации органов службы занятости нарушена вертикальная подчиненность (Минтруд России - департамент ФГСЗН - ГУП "Центр занятости"), так как учредителем ЦЗ является Минтруд России. Представляется, что для более успешной работы органов занятости в городах областного подчинения и муниципальных округах учредителем должна выступать территориальная структура федерального органа исполнительной власти, т.е. департамент. Финансирование из бюджета мероприятий по занятости населения не может быть гарантированным, и это уже показал бюджет-2000. Выделение средств происходит не по необходимости, а в зависимости от наполнения бюджета и объемов первоочередных расходов государства. Правильнее вернуться к страховому принципу.

Уровень взаимопонимания с региональными властями? Достаточно высокий, мы эффективно взаимодействуем. Причем инициативы идут как от департамента, так и от областной администрации. Скажем, характерным примером совместной продуктивной работы последних месяцев является подготовка областной программы поддержки мигрантов из стран СНГ для работы в сельскохозяйственном производстве с предоставлением им постоянного места жительства. Работа над ней шла не один год, однако администрация области все-таки согласилась с нашими предложениями и расчетами, выделив на обустройство мигрантов и мероприятия по содействию их занятости необходимые средства".

Андрей Егоров, заместитель руководителя департамента ФГСЗН по Приморскому краю: "Второй год реформы обещает быть намного сложнее первого. Во-первых, потому, что мы три месяца пребываем в нормативном вакууме: прошлогоднее минтрудовское положение о порядке работы органов занятости отменено, а новое принято только в конце марта. Во-вторых, трехкратное сокращение федеральных бюджетных средств на активную политику вынуждает работодателей отказываться от наметившегося было взаимовыгодного сотрудничества - они готовы участвовать в финансировании ряда программ и дальше, но только на паритетных началах. Кстати, в прошлом году почти треть всех "активных" средств была предоставлена приморскими предпринимателями. В-третьих, отсутствие правового механизма софинансирования из регионального и муниципальных бюджетов превращает в пустую формальность многие подписанные с краевыми, районными и городскими властями соглашения о намерениях участвовать в реализации соответствующих программ. Поэтому неудивительно, что доля средств на эти цели из муниципальной казны составила 5%, а из краевого бюджета всего - 1,5%.

Какие правовые или административные меры требуются для повышения эффективности нашей деятельности? Прежде всего следует законодательно определить место каждого из субъектов рынка труда и принципы их взаимодействия. Что касается прав региональных служб занятости (в том числе и связанных с регулированием местного рынка труда), то они нуждаются в значительном расширении.

Пора также освободить органы занятости от уплаты государственной пошлины и исполнительского сбора; разработать новое положение о материальной помощи безработным, сделав акцент на адресной поддержки; установить материальную ответственность для направленных на обучение безработных, но бросивших его до окончания срока без уважительных причин; оптимизировать работу ЦЗ с безработными, желающими организовать собственное дело, изменив условия выдачи субсидий. Все эти предложения должны, на наш взгляд, найти отражение в новом законе о занятости.

Какая региональная проблема нас беспокоит больше всего? Скрытая теневая занятость. Ее масштабы растут из года в год, однако получаемые в этой сфере немалые доходы выпадают из под налогообложения. Основной фактор, способствующий развитию неформальной занятости, - несовершенное законодательство. Поэтому новый закон о занятости должен поставить "теневикам" надежный заслон.

Позитивную роль в нашей деятельности могли бы сыграть и новые законы о государственном кредитовании молодежи, получающей профессиональное образование, и о страховании от безработицы.

Не помешали бы и действенные административные рычаги, связанные, например, с определением ответственности работодателей за сокрытие вакантных мест или бездействием при проведении общественных работ. Их использование в разумных пределах позволило бы службе занятости эффективнее функционировать на рынке труда Приморья".