Социальная политика

Реформирование системы социальной помощи

Всероссийский семинар "Социальные гарантии, льготы, выплаты и пути их реформирования: усиление принципа адресности при предоставлении населению социальной помощи" состоялся в Туле 11-13 февраля 2002 г. В работе семинара приняли участие руководящие работники и специалисты Минтруда России, Госстроя России, Минтранса России, Минсвязи России, Минэкономразвития России, органов социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, представители Российского фонда социальных реформ, Фонда "Институт экономики города", научных организаций. Участники семинара обсудили вопросы по острым проблемам социальной защиты населения, обменялись опытом и рассмотрели перспективы работы в области упорядочения предоставления населению социальных гарантий, льгот и выплат на основе усиления адресной социальной поддержки населения.

С основным докладом на семинаре выступил руководитель департамента доходов населения и уровня жизни Минтруда России Владимир Зинин. Он отметил, что в стране сложилась громоздкая система всевозможных льгот и выплат многочисленным категориям граждан. Льготы населению - это форма компенсаций низкой оплаты труда и других доходов. Потребность в социальной помощи, обусловленная прежде всего высоким уровнем бедности, значительно возросла.

Прежняя система социальных выплат и льгот, построенная на уравнительных принципах, доказала свою эффективность. Однако и действующая система социальных выплат и льгот также не позволяет справедливо перераспределять ресурсы в пользу наиболее нуждающихся граждан. Льготы предоставляются чаще всего по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателей, потребностей и экономических возможностей семей. Нет четкого разграничения полномочий и источников финансирования выплат пособий и льгот между различными уровнями бюджетной системы страны. Это приводит к размыванию ответственности и дисбалансу между обязательными социальными расходами и возможностями их финансирования: региональные и местные бюджеты перегружены установленными федеральным законодательством социальными обязательствами, на погашение которых хронически не хватает средств. Предоставление экономически не выгодных бюджетных субсидий и дотаций производителям товаров и услуг вместо непосредственной социальной помощи (в денежной форме) конкретным целевым группам населения ведет к безадресному и расточительному расходованию средств. Льготы производителям в принципе искажают экономическую природу цен, подавляя естественную в условиях рынка конкуренцию. Таким образом, действующая система социальных выплат и льгот тяжелым бременем ложится, с одной стороны, на бюджеты всех уровней, с другой - на экономические субъекты, в том числе население.

Реформа системы социальных выплат и льгот ни в коей мере не должна ущемлять конституционные права каждого гражданина страны в области социальной защиты. Она призвана рационализировать использование средств путем перераспределения их в пользу наиболее нуждающихся, адаптировать систему социальных выплат и льгот к рыночным отношениям, привести социальные обязательства государства в соответствие с его финансово-экономическими возможностями.

Реализация принципа адресной социальной помощи с учетом (и проверкой) нуждаемости - главный вектор реформирования системы выплат и льгот. При этом требуется постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене ряда льгот с использованием адекватных компенсационных механизмов для наиболее уязвимых слоев населения. При отказе от прежнего порядка в первую очередь следует учитывать интересы тех категорий населения, которые по своему физическому состоянию или возрасту лишены возможности самообеспечения. Льготы, предоставляемые этим людям, необходимо трансформировать в один из видов государственной социальной помощи. Льготы же, установленные для различных категорий работающих граждан (в частности, для работников правоохранительных органов, военнослужащих), целесообразно перевести в форму денежных выплат.

Упорядочение государственной системы социальных выплат и льгот предполагает усиление адресности социальной поддержки населения, повышение защищенности социально уязвимых домохозяйств (не способных самостоятельно решить свои материальные проблемы), упразднение социально неоправданных льгот и перевод натуральных льгот в денежную форму. Существенным ограничителем в реализации такой модели выступает недостаточность реально имеющихся у государства ресурсов, существенное увеличение объема которых тесно связано с модернизацией экономики, поскольку только на этой основе можно обеспечить экономический рост и создать базу для повышения уровня жизни граждан. Пока же наиболее актуальным остается перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям.

При реформировании системы социальных выплат и льгот необходимо учитывать особенности различных групп льготников.

Первая группа - граждане, которым за особые заслуги перед страной целесообразно сохранить льготы вне зависимости от их среднедушевого дохода. К этой группе относятся: Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны, лица, получившие увечья и контузии при защите конституционного строя и правопорядка. В данном случае финансирование предлагается осуществлять из средств федерального бюджета.

Вторая группа - граждане, льготы которым следует предоставлять в виде адресной социальной помощи в зависимости от среднедушевого дохода и величины прожиточного минимума, установленного в субъектах Федерации. Основанием для получения помощи служит Федеральный закон "О государственной социальной помощи" от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ. Согласно упомянутому закону получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации. При этом полномочия соответствующих органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления в определении приоритетов необходимо существенно расширить.

Третья группа - лица, пользующиеся льготами по профессиональному признаку (сотрудники милиции, судьи, работники аппарата судов, прокурорские работники, сотрудники налоговой полиции, должностные лица таможенных органов, а также другие работающие граждане, которым льготы по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и иных услуг установлены в связи с характером их деятельности). Финансирование подобных льгот должно производиться за счет средств, выделяемых на содержание соответствующих министерств, ведомств и организаций.

Вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот посвящен находящийся в настоящее время на рассмотрении в Госдуме проект федерального закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации. Данный проект, принятый Госдумой в первом чтении, внесен Президентом РФ. В нем предусматриваются изменения в размерах и системе предоставления денежного довольствия путем поэтапного повышения окладов по воинским должностям и воинским званиям военнослужащим, проходящим военную службу по контракту. Их размеры предлагается установить на уровне не ниже должностных окладов и ежемесячных надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд федеральных госслужащих федеральных органов исполнительной власти, а также перевести отдельные льготы в денежную форму. Но одновременно с этим предполагается отменить выплаты военнослужащим пенсионных надбавок, льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и телефона. В законопроекте содержатся также нормы, определяющие порядок исчисления единовременного денежного вознаграждения по итогам календарного (учебного) года и премии военнослужащим, проходящим службу по контракту.

Повышение денежного содержания военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, позволит увеличить уровень ежемесячного денежного довольствия младшего офицерского состава почти в два раза, а старшего и высшего - соответственно в 1,7 и 1,4 раза.

С 1 июля 2002 г. - повышение должностных окладов по воинским должностям военнослужащих, с 1 января 2004 г. - повышение окладов по воинскому званию. На реализацию мероприятий первого этапа, т.е. на введение новых условий денежного довольствия военнослужащих и пенсионных выплат (с одновременной отменой ряда льгот), потребуется 21,8 млрд. руб.

В дальнейшем предусматриваются мероприятия по реформированию денежного довольствия и пенсионных выплат сотрудникам органов внутренних дел и Государственной противопожарной службы МВД, уголовно-исполнительной системы, а также сотрудникам федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов, на которых распространяются положения Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".

Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на транспорте и оплате услуг связи составляют основную их часть как по количеству получателей, так и по сумме средств, направляемых на эти цели.

Задачи федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675, - комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечение доступности жилья, создание безопасных и комфортных условий проживания. Для этого необходимо повысить эффективность работы жилищно-коммунальных хозяйств с тем, чтобы постепенно перевести отрасль на режим безубыточного функционирования при полной оплате услуг потребителями и ликвидации перекрестного субсидирования тарифов и услуг. Ясно, что в такой ситуации особое значение приобретают вопросы социальной защиты населения.

В перечне основных мероприятий по реализации данной федеральной целевой программы предусмотрено: 2002 г. - упорядочение предоставления льгот различным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, определение финансовых источников их компенсации; 2002-2004 гг. - разработка федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, а также предоставления субсидий гражданам.

В соответствии с поручением Правительства РФ (июнь 2001 г.) Минтруд России подготовил проект федерального закона "О предоставлении на льготных условиях отдельным категориям граждан субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг вместо ранее установленных соответствующих льгот". Жилищные субсидии должны обеспечить частичное возмещение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг ветеранам труда, инвалидам, специалистам, работающим и проживающим в сельской местности, и некоторым другим категориям граждан. При предоставлении жилищных субсидий доля собственных расходов на оплату жилья и коммунальных услуг у семей, которые потеряют право на соответствующие натуральные льготы, будет ниже, чем у семей, прежде не пользовавшихся подобными натуральными льготами.

В соответствии с решением Правительства РФ этот проект будет рассматриваться Госстроем России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в рамках реализации мероприятий федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг.

Процесс упорядочения предоставления льгот различным категориям граждан на оплату услуг ЖКХ и определения финансовых источников их компенсации достаточно сложен. Не случайна обеспокоенность субъектов Федерации, в частности, размерами расходов на компенсацию гражданам многочисленных льгот. Согласно нормативным правовым актам, потери от предоставления льгот должны компенсироваться из федерального бюджета на треть. Однако реально покрываются лишь потери от предоставления льгот инвалидам и гражданам, пострадавшим от политических репрессий.

Весьма острая проблема - упорядочение льгот по проезду на транспорте. Вопрос о компенсации так называемых выпадающих доходов, связанных с перевозкой пассажиров, пользующихся правом льготного проезда, приобрел актуальность с начала 90-х годов, когда в массовом порядке стали приниматься законодательные акты о предоставлении права бесплатного проезда отдельным категориям граждан как по профессиональной принадлежности, так и по социальному признаку. Если десять лет назад речь в этой связи шла о 19 категориях пассажиров, то сегодня - более чем о 60.

Объем выпадающих доходов автотранспортных предприятий из-за некомпенсированных льгот в 2000 г. составил 37,2 млрд. руб., в том числе 4,8 млрд. руб. - от перевозок граждан, получивших льготы по профессиональному признаку. Доля же платных пассажиров в общем объеме перевозок городским и пригородным пассажирским транспортом за последние десять лет сократилась более чем в два раза и составляет в настоящее время 41,3%; иными словами, из каждых десяти пассажиров шесть пользуются правом бесплатного проезда. Из региональных и местных бюджетов на покрытие убытков от работы пассажирского автотранспорта в 2000 г. было выделено около 12 млрд. руб., что покрыло лишь 57,7% их общей величины. За шесть месяцев 2001 г. некомпенсированные затраты предприятий городского электротранспорта на перевозку "льготников" составили 10,9 млрд. руб. За тот же период льготами на бесплатный проезд пользовалось 62% общего количества перевозимых пассажиров. Соответственно, свой проезд оплатили только 38% пассажиров.

Речным транспортом ежегодно перевозится 6-7 млн. льготников, или 20% общей численности пассажиров. Его потери в 2000-2001 гг. составили около 70 млн. руб. Сумма упущенной выручки при перевозках льготных категорий граждан воздушным транспортом в 2000 г. составила 482 млн. руб.

В целях хотя бы частичного возмещения убытков транспортные предприятия вынуждены постоянно увеличивать тарифы. В результате доходная ставка (средний тариф на проезд) одного "платного пассажира" на автомобильном, городском электрическом транспорте и метрополитене с 1997 г. стала превышать себестоимость перевозки одного пассажира. Значит, пассажир, купивший билет, возмещает не только издержки по своему проезду, но и часть затрат по проезду "льготных пассажиров".

На железнодорожном транспорте правом льготного или бесплатного проезда в поездах дальнего следования пользуется 16 категорий граждан, пригородного сообщения - 40. Право на льготы, предоставляемые по социальному признаку, в настоящее время имеет более 67 млн. человек, по профессиональному признаку - более 3 млн. Некомпенсированные убытки железнодорожного транспорта от предоставленных льгот в 2001 г. составили около 14 млрд. руб. (в том числе по поездам дальнего следования - 3,4 млрд. руб., по пригородным - 10,4 млрд. руб.).

Органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ обращались в Центр с предложением принять незамедлительные меры, направленные на упорядочение перевозок пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда, и обеспечить компенсацию транспортным организациям соответствующих расходов.

Упорядочить предоставление льгот лицам, пользующимся ими по роду профессиональной деятельности и по социальному признаку, можно по-разному. В первом случае надо исключить право льготного проезда по служебным удостоверениям и осуществлять проезд только по билетам; предоставлять льготы исключительно в пределах средств, заложенных на эти цели в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации. Порядок и условия реализации льгот (в зависимости от льготной категории) должны устанавливаться Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для лиц же, пользующихся льготами по социальному признаку, целесообразно ввести адресные компенсационные выплаты исходя из средней стоимости одной поездки на транспорте общего пользования и среднестатистического количества поездок. В Минтрансе России есть определенные расчеты нормативов транспортных услуг: для работающих граждан - 619 поездок в год (51,6 поездки в месяц); для пенсионеров и других категорий неработающих граждан - от 300 до 380 поездок в год (25-31,6 поездки в месяц). При этом размер компенсации может составить: для работающих - 137 руб. 73 коп.; для пенсионеров - 66 руб. 75 коп.

Льготы по оплате услуг телефонной связи в настоящее время регулируются 33 законодательными актами, предусматривающими 42 категории пользователей (в том числе, по очередности предоставления доступа к телефонной сети и по абонентской плате).

По состоянию на 1 мая 2000 г. общее количество неудовлетворенных заявлений льготных категорий граждан (участников и инвалидов Великой Отечественной войны и т.д.), стоящих в очереди (при том, что они имеют право на внеочередную установку телефона), составило более 4,9 млн. В некоторых организациях связи граждане стоят в очереди с 60-х годов.

Льготы по всем категориям потребителей, пользующимся услугами организаций связи, по данным Минсвязи России, в 1999 г. оценивались в 1,23 млрд. руб. При этом организациям было компенсировано лишь 15% требуемой суммы; в 2000 г. - только 11%.

Минсвязи России предлагает такой вариант реформирования системы скидок по оплате предоставления доступа к телефонной сети и за пользование телефоном: существующий сегодня норматив (50%) будет поэтапно уменьшаться на 5% ежегодно в течение десяти лет. Возможно и предоставление гражданам компенсационных выплат.

Доклад эксперта Фонда "Институт экономики города" Людмилы Рогозиной был посвящен вопросам унификации и совершенствования процедур предоставления социальной помощи. Как известно, государственная социальная помощь направлена на борьбу с бедностью и поддержку малообеспеченных семей или одиноко проживающих граждан, повышение их материального положения на уровне не ниже прожиточного минимума. Поскольку большинство видов помощи оказывается на уровне региональных и муниципальных органов социальной защиты, именно они острее всего ощущают несовершенство этих организационных процедур и ищут способы их оптимизации. Объединяются, например, функции предоставления различных видов социальной помощи в рамках одного ведомства или учреждения: полномочия по начислению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг передаются в ведение органов социальной защиты населения; создаются центры социальных выплат. Внедряются инновационные технологии, когда работа с населением ведется по принципу "одного окна". Но и оптимизация административных расходов, и внедрение новых технологий невозможны без постепенного сближения (унификации) процедур предоставления различных видов социальной помощи.

Множественность административных правил оказания социальной помощи возникает из-за наличия разных оснований ее предоставления, учета расчетного и выплатного периодов, методик оценки размеров и перечней доходов, используемых для определения среднедушевого дохода семьи. Но наиболее сложной проблемой остается определение ее получателя и состава семьи. К примеру, при предоставлении государственной социальной помощи и субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в качестве получателя рассматривается домохозяйство в целом, а государственного ежемесячного пособия на ребенка - только основная семья (родители и их несовершеннолетние дети).

Такой разнобой обусловлен функциональным назначением данных видов помощи. Пособие гражданам, имеющим детей, задумывалось как элемент демографической политики в целях материальной поддержки семей с детьми.

Жилищные субсидии преследуют иные цели: они содействуют проведению реформы ЖКХ и обеспечению малоимущим семьям возможности поддержания единого социального норматива и стандарта жилья, гарантированного государством.

В условиях, когда названные виды помощи должны оказываться адресно (с учетом среднедушевого дохода семьи), многие административные процедуры не только осложняют работу органов социальной защиты населения (увеличивают административные издержки, усложняют расчет среднедушевого дохода семьи и т.п.), но и способствуют усилению социальной напряженности.

Фонд "Институт экономики города" разработал достаточно мягкий путь унификации способов предоставления социальной помощи. Речь идет о единообразном порядке подачи заявления и подтверждающих документов на получение помощи, а также об унификации формы и перечня предоставляемых документов, порядке уведомления о принятом решении и определения выплатного периода. Должен быть введен единый порядок расчета среднедушевого дохода семьи, проверки предоставленных сведений о доходах, удержания излишне выплаченных сумм и обжалования решений органов, отвечающих за назначение помощи.