Андрей Вихарев: "Качественное изменение методологии законотворчества - задача новой генерации сенаторов"

Что изменится в деятельности Совета Федерации? Какие задачи намерены решать сенаторы последнего призыва? На эти и другие вопросы главного редактора "ЧТ" ответил Андрей Вихарев, заместитель председателя Совета Федерации, курирующий деятельность комитетов и комиссий РФ по вопросам социальной, агропромышленной политики, природных ресурсов, экологии, молодежи и спорта, естественных монополий, самоуправления.

Г-н сенатор, не обидно, когда вас и ваших коллег называют "лоббистами", "назначенцами", "вассалами"?

Если честно, то нет. Причина такого "равнодушия" в общем-то очевидна: кому-то проще придумывать хлесткие определения, нежели пытаться разобраться в сути происходящего.

Почему в последнее время столько говорится о выстраивании властной вертикали, элементом которой стала трансформация Совета Федерации? Аморфность, пронизавшая практически все сегменты власти, серьезно тормозит движение вперед. Новое руководство страны столкнулось с необходимостью преодоления последствий воплощения в жизнь призыва "берите столько суверенитета, сколько сможете", потому что они оказались действительно очень тревожными: распад единого правового поля (многие субъекты Федерации принимали законы, противоречащие Конституции РФ), утверждение тенденции к автономизации регионов, "война законов", отдаленно напоминающая ситуацию, которая предшествовала распаду СССР...

Не хочу проводить никаких параллелей, но, на мой взгляд, недавние события в Аргентине весьма убедительно иллюстрируют пагубность слабого государства. Вот уж где никакой властной вертикали не оказалось: реформаторы, законодатели, региональные бароны - каждый вел свою партию, которые не сливались в общий хор. А проиграл народ, сначала безмолвствовавший, а потом разъярившийся.

Одна из целей произошедшей "реструктуризации" верхней палаты - концентрация внимания региональных лидеров на решении проблем своих территорий. Не секрет, что немалая их часть направляла энергию на "большую" политику, однако эти времена, похоже, закончились.

Согласно классической теории управления эффекта можно достичь, лишь жестко разграничив сферы деятельности, достигнув высокого профессионализма в своей области, делегировав часть функций, оптимизировав процесс принятия решений. Собственно, все инициируемые президентом реформы, в том числе и та, о которой мы с вами говорим, отвечают этим условиям. Создается структура власти, даже отдаленно не напоминающая ельцинскую "систему сдержек и противовесов": на смену закулисной "комбинаторике" пришел открытый менеджерский рационализм, основанный на системном восприятии фактов, явлений и адекватном на них реагировании.

И все-таки, не есть ли выстраивание вертикали власти по сути ее централизацией?

Именно по сути они разнятся. Убежден, что большая ошибка - противопоставлять усиление федерального центра дальнейшему развитию федерализма. Страна заинтересована в политически динамичном Центре и экономически самодостаточных регионах. А это возможно лишь при четком разграничении ответственности между ними и нахождении консенсуса между общенациональными и региональными интересами. Ведь Россия - федеративное государство, важнейшим звеном политической системы которого является представительство территорий в рамках Совета Федерации, чей статус закреплен в Конституции РФ.

А что касается вертикали власти, то мне вспоминаются слова одного из наших бывших министров финансов, заметившего, что именно в последние два года, когда всерьез занялись выстраиванием этой самой вертикали, отечественная экономика находится в относительно приличном состоянии.

Введение нового порядка формирования и функционирования верхней палаты направлено не на лишение губернаторов избыточных властных полномочий, дабы снизить их влияние на федеральную политику, а на профессионализацию и повышение эффективности законотворчества.

Позволю себе привести, быть может, недостаточно точное, но в целом отвечающее истине сравнение. Прежних членов Совета Федерации можно назвать спринтерами, а нынешних - стайерами: первые лишь выносили свои вердикты по поводу представленных Госдумой законов, мы же становимся их "сосоздателями", подключаясь к разработке с начала рассмотрения проектов в нижней палате парламента. Таким образом позиции регионов будут органично инкорпорированы в законотворческую работу, снижая возможность "правового брака" на выходе. Причем подобный порядок нисколько не ограничивает полномочия и права Государственной думы и не свидетельствует об экспансионистских устремлениях Совета Федерации. Речь идет о повышении качества и количества законодательных "продуктов", которые важны не сами по себе, а только как условия, определяющие "правила игры" во всех сферах жизни российского общества.

В интересах обеих палат работать рука об руку. На своем совете мы уже договорились о том, что каждый сенатор станет отвечать за отдельный законопроект на всем пути его прохождения в Госдуме, докладывая на комитете о всех "за" и "против", высказанных экспертами и общественностью. Решение по законопроекту будет подписывать не председатель комитета, а сенатор, курирующий документ. Очевидно, что персональная ответственность конкретного члена СФ за качество конкретного законопроекта резко возрастет, поскольку теперь никто не сможет прикрыться коллективной ответственностью.

Новая модель Совета Федерации - оригинальное российское ноу-хау?

Отнюдь. Скорее это заимствование хорошо зарекомендовавшего себя порядка, давно используемого во многих западноевропейских странах. Так, в Германии бундесрат комплектуется из назначаемых министров правительств земель, в верхнюю палату парламента Австрии направляются члены территориальных законодательных органов. В ряде государств часть верхних палат формируется местными представительными структурами. Причем легитимный характер этих палат ни у кого сомнений не вызывает.

Нынешние члены СФ, постоянно находясь в Москве, могут утратить связь с регионами, не чувствовать их реальных потребностей, а следовательно, и отстаивание территориальных интересов может оказаться под вопросом.

Во-первых, связи не порвутся, так как посещение регионов остается обязательным компонентом работы каждого члена Совета Федерации. Могу сослаться на себя: каждую субботу я работаю на "своей площадке", встречаясь с людьми, согласовывая позиции по возникающим вопросам. Во-вторых, большую роль в постоянной "настройке" на региональную проблематику должно сыграть взаимодействие с полномочными представителями президента в федеральных округах, офисы которых находятся и в столице. Вообще говоря, преобразование Совета Федерации нельзя рассматривать в отрыве от создания семи федеральных округов и назначения президентских полпредов. Именно на их долю выпала задача приведения законов субъектов Федерации в соответствие с федеральными и Конституцией РФ.

Оптимальный вариант приближения сенаторов к нуждам рядовых граждан - организация их приема, который, кстати, будет производиться начиная с 14 апреля по графику, утвержденному председателем нашей палаты. По существу, мы сможем получать постоянные бесплатные социологические замеры, которые позволят вычленять наиболее острые проблемы, волнующие общество. Фактически таким образом будет формироваться социальный заказ на подготовку тех правовых актов, недостаток которых (или несовершенство действующих) затрудняет жизнь обычного человека. В этой связи повторюсь: начиная с внесения законодательной инициативы, верхняя палата должна работать совместно с нижней, сообща готовить проекты к первому, второму, третьему чтениям, и, получив документ в Совете Федерации, одобрять его. Сегодня у нас нет форы во времени, поэтому про формулировки "отклонить", "создать комиссию" нужно забыть. Это прежние сенаторы-губернаторы, зачастую не удосужившись прочитать присланный законопроект, могли себе позволить - "дитя не плачет, мать не разумеет" - выбросить его в корзину, не задумываясь о том, что государство тратило деньги, профессионалы работали... Но такой алгоритм в прошлом.

Достаточно распространенной является точка зрения о необходимости прямых выборов членов Совета Федерации. Как вы к ней относитесь?

Нынешняя модель формирования верхней палаты абсолютно нормальна, тем более в условиях переходного периода. Не исключено, что через несколько лет выборы проводиться будут. Однако сегодняшний порядок вполне цивилизованный. Более того, общий для обеих палат способ "комплектования" - в результате прямых выборов - в мире скорее исключение, чем правило. По своей природе верхняя палата не может уподобляться нижней. Не случайно международная практика парламентаризма выработала организационно-правовые атрибуты, отличающие обе палаты. Я имею в виду разные численность составов палат, сроки их полномочий, требования к возрасту депутатов, невозможность роспуска или самороспуска верхней палаты, ее компетенцию. Таким образом удается избежать дублирования парламентских структур, исключить саму возможность их идентичности.

Позиция тех, кто считает, что статус сенатора, избранного в Совет Федерации региональным парламентом, ниже статуса сенатора, победившего на выборах, в которых участвовало население региона, недостаточно убедительна хотя бы потому, что ее сторонники не представляют, насколько широким оказывается избирательное поле для нынешнего члена СФ. Могу проиллюстрировать это опять-таки на собственном примере. Я избран Законодательным собранием Курганской области, в составе которого 33 депутата. Но эта избирательная площадка стала, по сути, финальной. Прежде чем добиться признания местных законодателей (27 из них отдали свои голоса мне), пришлось напряженно работать с избирателями, общественными организациями и объединениями, которых эти депутаты представляют. Многочисленные встречи и приемы граждан, регулярное общение с прессой, практическая помощь областному агропрому - это лишь малая часть предпринятых усилий. В итоге рамки моего избирательного округа расширились до границ всей Курганской области. Сходная выборная схема, конечно, с некоторыми отличиями, была у подавляющего числа моих сегодняшних коллег. Так что никакого комплекса неполноценности у нас нет. Право представлять свои регионы каждый из нас не получил в подарок, а заслужил.

Придя в Совет Федерации, вы стали заместителем председателя комитета СФ по вопросам социальной политики, а затем и и.о. председателя. Вам близка эта тематика? И еще: как вы считаете, принятие ТК - завершающий аккорд или начало нового этапа в формировании законодательной базы в сфере труда?

Что касается тематики, то она представляется мне основополагающей, поскольку непосредственно обращена к людям и является результирующей деятельности всех других сфер жизни общества. Я поддерживаю высказанное одним из коллег по комитету предложение. Не нужно искать национальную идею, она очевидна: давайте реализовывать статью Конституции, в которой зафиксировано, что Российская Федерация - социальное государство.

По поводу вашего второго вопроса. Работа, конечно же, не завершилась: она станет даже более активной. Я имею в виду необходимость принятия сопутствующего законодательства, к которому существуют отсылки в тексте ТК и которое тесно связано с системой трудовых отношений.

Не будет преувеличением, если скажу: трудовое законодательство - одна из основ развития экономики и общества. Не останавливаясь детально на всех новациях данного документа, отмечу только, что по большинству позиций в нем достигнут баланс интересов всех сторон трудовых отношений, включая правительство, работодателей и профсоюзы.

Сохраняя основные права и гарантии трудящихся, ТК содержит ряд принципиально новых положений и норм, направленных на усиление защиты трудовых прав работников. Это, в частности, раздел о социальном партнерстве, норма об обязательном заключении коллективного договора, ограничение оснований для заключения срочных трудовых договоров, основания и порядок расторжения трудового договора, регулирование вопросов оплаты труда, предоставление гарантий и компенсаций, другие позиции.

Принципиально важным является закрепление в ТК нормы о соответствии минимального размера оплаты труда прожиточному минимуму трудоспособного человека. Важнейшей новацией является установление штрафных санкций работодателю за каждый день просрочки выплаты заработной платы: работнику предоставляется право отказаться от работы на 15-й день с момента ее невыплаты, причем оплата должна производиться как за простой по вине работодателя.

Таким образом, правомерно говорить, что принятый совместными усилиями всех ветвей власти новый Трудовой кодекс сочетает в себе социально-экономические и защитные функции.

Как вы относитесь к идее отмены социальных льгот?

Необходимость реформы социальных льгот очевидна, однако в этой сфере ничего нельзя делать, что называется, очертя голову: эта реформа должна быть постепенной и взвешенной. Отмена льгот возможна только при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих граждан. Льготы, установленные для работающих граждан по признаку их профессиональной принадлежности, предстоит перевести в форму прямых выплат и включить в заработную плату или денежное содержание.

Требуется более четко разграничить полномочия и ответственность в этой сфере между разными уровнями государственной власти. Расширение самостоятельности территорий в принятии решений по вопросу оказания социальной помощи, разделение компетенции между органами исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней позволят сконцентрировать бюджетные средства на защите наиболее уязвимых групп населения. На федеральном уровне должны устанавливаться механизмы определения параметров бедности и пути ее преодоления, правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи, разрабатываться методики реализации адресных программ и контроля за их осуществлением. Определение размеров и видов социальной помощи, а также дополнительных условий для ее получения должны находиться в компетенции регионов.

Динамичные преобразования в сфере социальной защиты населения непосредственно затрагивают все ее звенья, в том числе и обязательное социальное страхование. Как известно, принятие Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования" обеспечило юридическую базу перехода к новой модели социальной защиты, основанной на последовательной реализации страховых принципов.

Однако с принятием в 2000 г. второй части Налогового кодекса РФ единое правовое пространство обязательного социального страхования оказалось расколотым. Страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний продолжает функционировать на основе страховых принципов, а обеспечение основной части страховых рисков трансформировалось в единый социальный налог. Кроме того, ставка этого налога в части, зачисляемой в Фонд социального страхования РФ, снижена по сравнению с ранее действовавшим тарифом, в результате чего пришлось отказаться от финансирования за счет средств ФСС ряда традиционных мероприятий, в частности, приобретения новогодних подарков для детей.

Вместе с тем в Федеральном законе "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" учтены положения Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и увеличены расходы на выплату единовременного пособия - в 3 раза; ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет - в 2,5 раза; единовременного пособия на рождение ребенка и женщинам, ставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, - в 3 раза.

Вы стали вице-спикером верхней палаты. Не отойдет ли социальная проблематика на периферию вашего внимания?

Этого не может быть по определению. Тем более, что членом социального комитета я остался. Последние дни, к примеру, занимался двумя чрезвычайно важными документами.

Первый - Федеральный закон "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации в связи с аварией на Чернобыльской АЭС". Эти люди обращались в суды с исками по поводу возмещения ущерба, связанного с радиационным воздействием. Несмотря на то что суды ими выиграны, из-за нехватки средств в бюджете деньги они так и не получили. Сейчас обобщаю информацию по Уральскому и Северо-Западному федеральным округам. Обязательно добьюсь, чтобы те чернобыльцы, кто относится к категории нуждающихся, в первую очередь получили необходимые для материального возмещения средства - через трансферты, через финансирование социальных программ и т.д. Считаю делом чести для себя сделать все возможное, чтобы им помочь.

В законе "О социальной защите инвалидов в РФ" немаловажным моментом является вопрос, связанный с обеспечением этой категории граждан автотранспортом - в частности, автомобилями "Ока". Сегодня в Минтруде мы встречались с директором Волжского автомобильного завода, с которым удалось достичь договоренности. Надеюсь, что те, кто в соответствии с законом вправе претендовать на "Оку" (я имею в виду курируемые мною округа), получат автомобили непременно и скоро.

Ваши высказывания в конце прошлого года по поводу возможного в перспективе объединения шести субъектов Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, вызвали огромный интерес: у кого-то - тревожный, у кого-то - радостный...

Убежден, что шесть субъектов УрФО в конечном счете станут единым территориальным образованием. В реализации такой модели заложен огромный потенциал, высвободив который, мы станем развиваться динамичнее. При этом важнейшим условием является эволюционность: сломя голову такие вопросы не решают. Но и продолжать загонять проблемы в тупик было бы слишком недальновидно. Тот же бюджетный процесс, контроль за движением казенных средств сразу в 89 субъектах крайне затруднительны. Создайте один консолидированный окружной бюджет и финансовые потоки станут прозрачнее и логичнее. Отрегулируются и товарные потоки, решится проблема с едиными энерготарифами. Каждый регион сможет внести в общую копилку свой вклад и получить недостающее.

Такое объединение способно повысить и инвестиционную привлекательность России. Сегодня практически все регионы, пожалуй, за исключением Москвы, потенциально опасны для иностранных инвесторов местными законодательными актами, "местечковыми" правилами игры, межрегиональными экономическими конфликтами. Представляется, что зарубежный капитал в своих действиях будет ориентироваться именно на федеральные округа. Еще год назад мало кто верил в их жизнеспособность, но они состоялись. Против этого никто сегодня не станет возражать.

А теперь попробуем сложить плюсы двух автономных округов и четырех областей Уральского федерального округа: нефть, газ, залежи природных ископаемых, металлургия, машиностроение, ОПК, сельское хозяйство и т.д. Любая из стран, обладая таким богатством, процветала бы. Мы же выживаем... в одиночку. Выживаем, а не процветаем! Но ведь когда-то нужно наконец понять, что экономическая интеграция прежде всего российских земель - возможно, единственный наш шанс на подлинное возрождение.