Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 4, 2002 г.
Маргарита Максимова Доктор экономических наук, профессор Главный научный сотрудник ИМЭМО
Переговоры о вступлении России во Всемирную торговую организацию входят в решающую стадию. Рабочая группа в составе представителей заинтересованных в торговле с Россией государств-членов ВТО начала подготовку доклада - главного документа, определяющего условия присоединения нашей страны к этой авторитетной организации. Если итоговый документ удастся согласовать до конца года, то уже в 2003 г. можно ожидать принятия России в ВТО в качестве ее полноправного члена, что стало бы значительным шагом на пути России в цивилизованный мир.
Однако чем ближе финиш, тем выше накал страстей по поводу сроков, условий, последствий вступления нашей страны в ВТО. Правительству ставят в вину форсирование процесса. При этом одни критики расценивают подобный курс как уступку США в ущерб отношениям с Западной Европой, другие же полагают, что вхождение в ВТО потребует от нас радикального открытия внутреннего рынка, к чему, по их мнению, российские предприятия не готовы. Отсюда "ужасающие последствия", которые ждут Россию: крах целых секторов промышленности (называют аж 40 тыс. предприятий), упадок сельского хозяйства и сферы услуг, появление многомиллионной армии безработных, прочие беды. Насколько правомерны подобные утверждения?
Вначале немного истории. Идея создания международной торговой организации возникла в конце Второй мировой войны и обсуждалась с участием СССР в рамках программы послевоенного устройства мира. Осуществить ее в то время не удалось. Однако в 1947 г. в качестве временной меры 23 страны, входящие в ООН, приняли Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), формализовавшее принципы и правила международной торговли. Советские представители документ не подписали. А между тем ГАТТ оказалось единственным многосторонним договором, регулировавшим торговые отношения в течение почти всех послевоенных десятилетий.
В дальнейшем СССР, столкнувшись с трудностями на внешних рынках, не раз предпринимал попытки установить контакты с ГАТТ. В 1979 г. Политбюро ЦК КПСС приняло решение о сближении с этой организацией. В 1986 г. страна обратилась в ГАТТ с официальным заявлением о намерении участвовать в качестве наблюдателя в Уругвайском раунде торговых переговоров. Просьбы остались без ответа. Ситуация принципиально изменилась с обретением Россией независимости: новое государство стремилось как можно скорее выйти из разорительной изоляции. В 1993 г. она стала членом ряда международных финансовых и других организаций, подала заявление о вступлении в ГАТТ, получила подтверждение статуса наблюдателя и согласие на переговоры о присоединении.
С тех пор минуло почти десятилетие. Много это или мало? Страны ВТО проходили подготовительную процедуру за три-четыре года, некоторые и того меньше. Исключение составил недавно принятый Китай, дожидавшийся своего "звездного часа" почти 15 лет, более трех из которых ушло на урегулирование политических проблем с США.
Наши переговоры с партнерами по ВТО шли медленно, трудно, в жестком режиме, заданном Западом. Положение изменилось с избранием на пост Президента РФ В.Путина, объявившего твердый курс на либерализацию экономики и ее включение в мировое хозяйственное пространство. Вступление России в ВТО при соблюдении национальных интересов страны - один из приоритетов активной путинской дипломатии. Результаты налицо.
В последнее время, и особенно после событий 11-го сентября, в поддержку скорейшего присоединения России к ВТО выступили практически все ее основные участники - США, страны ЕС, Япония, Канада, Австралия, а также Индия, Бразилия, Китай и др. Впервые в послевоенной истории сложилась принципиально новая международная ситуация, благоприятная для вступления во всемирный торговый клуб. И намерение российского правительства воспользоваться представившимся шансом более чем правомерно.
Значит ли это, что Россию встречают в ВТО с распростертыми объятиями? Отнюдь нет. Борьба за условия присоединения России, и весьма жесткая, продолжается. Мы выдержали "суровый экзамен" на соответствие российской экономической политики и внешнеторгового режима правилам ВТО. Согласовали с партнерами условия торговли, охватывающие около 80% номенклатуры импорта промышленных товаров, большую часть позиций по услугам (переговоры продолжаются). Что же касается предложений России в области торговли и субсидирования сельского хозяйства, то здесь серьезные баталии еще предстоят.
Непросто обстоит дело и с получением Россией статуса страны с рыночной экономикой, от чего зависят условия нашего вступления в ВТО. В то время как США выразили готовность предоставить нам подобный статус, Европейский союз занял выжидательную позицию В целом наши переговоры с ЕС об условиях присоединения к ВТО идут намного труднее, чем с другими партнерами, в том числе и с США.
В этой связи вызывает недоумение призыв некоторых "специалистов по интеграции" отложить вступление в ВТО и сосредоточить усилия на сотрудничестве с Европейским союзом. То, что европейские страны - наши главные торговые партнеры, хорошо известно. Но известно и другое. Многие статьи Соглашения о партнерстве и сотрудничестве России со странами Евросоюза (СПС) предусматривают выполнение условий ВТО. В ряде случаев СПС содержит даже более строгие, чем в ВТО, обязательства - в области режима иностранных инвестиций, допуска на российский рынок банковских услуг и т д. Создание же совместно с ЕС зоны свободной торговли потребует от нас отмены таможенных пошлин во взаимной торговле, тогда как ВТО предусматривает лишь постепенное их снижение до согласованного уровня. Еще более жесткие требования (практически полностью открыть внутренние рынки) предъявляются к странам, входящим в Европейское экономическое пространство, проекты участия России в котором сейчас активно обсуждаются. Вступление в 2004 г. в Евросоюз стран Центральной и Восточной Европы повлечет за собой ряд негативных последствий для нашей страны. Получить же обещанные компенсации мы сможем только в случае, если нас примут в ВТО. Став полноправным членом этой организации, Россия получит наконец возможность вести с Евросоюзом диалог "на равных", быстрее продвигаться по пути европейского сотрудничества. Такова реальность.
Выиграет ли Россия от присоединения к ВТО, на которую в настоящее время приходится более 90% оборота мировой торговли? Бытует представление, что Всемирная торговая организация - некий "клуб для богатых", созданный в целях либерализации мирового рынка в интересах преуспевающих монополий, прежде всего американских. Между тем, мало кто знает, что официальная цель ВТО - повышение уровня жизни, обеспечение занятости, разумное экономическое развитие за счет оптимального использования мировых ресурсов при сохранении окружающей среды. Что касается либерализации, то это не более чем средство для достижения указанной цели и далеко не единственное.
ВТО предусматривает целую систему мер, призванных облегчить ее участникам не только экспорт и импорт товаров и услуг, но и связанные с торговлей инвестиции, передачу интеллектуальной собственности, привлечение отечественных и иностранных специалистов и т. д. Суть подобных мер - в устранении правительствами бюрократических барьеров на пути внешнеэкономической и хозяйственной деятельности, формировании здоровой конкурентной среды, гарантирующей предпринимателям равный и свободный доступ к рынку. Благодаря этому создаются стимулы для роста деловой активности, торговли, инвестиций и занятости, расширения личного и производственного потребления, что в совокупности способствует повышению жизненного уровня населения. Таков, в принципе, эффект, получаемый от участия в ВТО.
Сказанное - не голая схема, а реальная практика послевоенных лет. Объемы мировой торговли и международных инвестиций за последние полвека увеличивались (в 1,5 раза и более) быстрее мирового ВВП и стали одним из определяющих факторов экономического развития не только передовых, но и развивающихся стран. Характерно, что рост торговли и ВВП становится особенно заметным после завершения очередных раундов переговоров в ГАТТ/ВТО, в ходе которых страны договариваются о снижении торговых и других барьеров. Разумеется, автоматизма здесь нет и быть не может. Конкретный выигрыш от участия в ВТО зависит от множества составляющих, начиная от уровня развития страны и кончая способностью правительств эффективно регулировать национальную экономику.
Что касается России, то едва ли не главным тормозом ее экономического и социального развития остается незавершенность реформ. Многие из них - в сфере энергетики и транспорта, земельного, налогового, банковского, валютного, административного и иного законодательства - затормозились на полпути, другие существуют только в проектах. Мы оказались перед необходимостью радикального обновления всей правовой базы страны. Дебюрократизация управления; устранение тысяч барьеров и тьмы контролеров, душащих хозяйственную инициативу, мешающих миллионам предприятий, прежде всего мелким и средним, вывести свой бизнес из тени; решительное размежевание сросшихся государственных и коммерческих структур; реформирование естественных монополий; цивилизованная защита предпринимателей и потребителей на внутреннем и мировом рынках; обеспечение прозрачности и предсказуемости поведения всех субъектов и властей всех уровней, касается это внутренней жизни страны или ее внешних связей, - таковы проблемы, которые нам предстоит решить.
А что произойдет, если Россия начнет в который раз экспериментировать, не считаясь с правилами, по которым живут и взаимодействуют государства цивилизованного мира? ВТО с ее нормами, регулирующими торговые отношения между странами, при всех просчетах и неудачах доказала свою эффективность. Курс России на присоединение к ней служит своего рода вектором преобразований законодательной базы страны не только во внешнеэкономической сфере, но и в тесно связанной с ней внутренней хозяйственной деятельности, не позволяя сбиться с пути. И чем раньше мы окажемся в ВТО, тем увереннее при прочих равных условиях сможем продвигаться к созданию развитой экономики и цивилизованного правового государства - главных условий обеспечения достойного уровня и качества жизни российских граждан.
Критики предупреждают: вступив во всемирный торговый клуб, страна столкнется с таким тяжелым кризисом, что будет вынуждена в конечном счете выйти из него. Известно ли сторонникам такой позиции, что более чем за полвека существования ГАТТ/ВТО ни одна из стран-участниц (а их сегодня 145) не покинула эту организацию и еще 31 ведет переговоры о присоединении?
Один из аргументов противников вступления России в ВТО - многие развивающиеся страны якобы из-за участия в этой организации не в состоянии конкурировать на мировом рынке. Подобный прием не корректен прежде всего ввиду большой дифференциации экономического положения этих стран. Немалое их число входит в "первый эшелон" государств с достаточно современной индустриальной базой, развитой структурой экспорта и импорта. Сегодня в десятке мировых лидеров наряду с передовыми странами Запада находятся: по экспорту машин и транспортного оборудования - Южная Корея, Мексика, Тайвань; чугуна и стали - Южная Корея, Китай, Тайвань; телекоммуникационного и офисного оборудования - Сингапур, Китай, Южная Корея, Малайзия, Мексика; одежды - Китай, Мексика, Индия, Южная Корея. На другом полюсе - бедные и беднейшие страны, которым действительно крайне трудно конкурировать на мировом рынке, но отнюдь не из-за ВТО, куда большая их часть вообще не входит.
За годы пребывания во всемирном торговом клубе развивающиеся страны научились вырабатывать консолидированную позицию и добились немалых уступок в виде исключений из правил ВТО. Особенно заметной оказалась роль этих стран в формировании повестки дня, формата и сроков проведения недавно открывшегося нового раунда многосторонних торговых переговоров. Россия же, оставаясь вне этой авторитетной организации, лишена возможности влиять на формирование ее политики. Тот факт, что каждая из постсоветских стран идет в ВТО самостоятельно, что три из них уже вступили в нее, а Украина и Казахстан активно готовятся к этому, заставляет задуматься. Остается добавить, что, отложив вступление в ВТО, мы будем вынуждены брать на себя еще и новые обязательства, вытекающие из нового раунда переговоров.
Правомерными являются вопросы: успеют ли российские предприятия за оставшиеся полтора-два года подготовиться к вступлению в ВТО? Не окажутся ли они "один на один" с мощными иностранными конкурентами? Хотелось бы отметить, что обязательства, которые предстоит брать России, отнюдь не предполагают тотального открытия российского рынка. Речь идет о согласованных в процессе переговоров уровнях его защиты по конкретным товарам и услугам. Причем, как и подобает хорошему купцу, Россия торгуется с "большим походом". Это касается уровня таможенной защиты, государственных субсидий, допуска на наш рынок иностранных инвесторов и т.д. Как остроумно заметил депутат Госдумы Шохин, если бы эти планы удалось реализовать, "Россия превратилась бы в сверхпротекционистскую державу".
Ряд обязательств, например, предоставление торговым партнерам режима наибольшего благоприятствования, мы уже много лет выполняем в соответствии с двусторонними соглашениями. Таковых у России сегодня более тысячи, и их замена одним общим документом не только упрощает сложнейшую дипломатическую процедуру, но и значительно улучшает для нас условия торговли. К тому же годы, ушедшие на подготовку к присоединению, не прошли даром. Средний уровень таможенного обложения в стране снижен с 17,7% в 1996 г. до 10,7% в 2001 г. (в ВТО он составляет около 4,5%). Удалось подготовить и принять законы, регулирующие хозяйственную и внешнеэкономическую деятельность с учетом правил ВТО. По оценкам зарубежных экспертов, Россия в целом подготовлена к вступлению в ВТО лучше, чем другие страны, включая и недавно принятый Китай.
Далее, стране, вступившей в ВТО, предоставляется переходный период (пять-семь лет), необходимый для приспособления к ее условиям. Нормы ВТО предусматривают также право каждой страны-члена на защиту той или иной отрасли в случае кризисной ситуации. С присоединением ко всемирному торговому клубу российские предприниматели получат, наконец, возможность использовать механизм разрешения торговых споров. Его особенность состоит в том, что интересы предпринимателя в случае конфликтных ситуаций защищает не он сам, а представители его правительства в органах ВТО, а это во много раз эффективнее. Потребность же в такого рода защитных механизмах возрастает не только из-за непрерывной войны цен на мировых рынках топлива, сырья, черных и цветных металлов, других товаров нашего экспорта, но и в связи с ужесточением мировых стандартов - технических, экологических, санитарных, медицинских и т. д.
Разумеется, отрасли российской экономики по-разному подготовлены к условиям ВТО. Наиболее "чувствительной" к иностранной конкуренции считается продукция авто- и авиастроения, электронной, фармацевтической, пищевой промышленности, страхового бизнеса, других видов услуг. Как помочь этим отраслям? Есть разные способы. Можно договориться о продлении переходного периода для этих товаров и услуг до десяти лет (подобная практика в ВТО существует). Но при этом, понимая, что ВТО - не благотворительный клуб, следует быть готовыми к встречным уступкам. Другой вариант - активная модернизация неблагополучных отраслей, в том числе и при поддержке правительства. И здесь возникает ряд вопросов.
Прежде всего выбор правительством приоритетов. Кому отдать предпочтение: предпринимателям, потребителям, людям наемного труда? А может быть, следует руководствоваться фискальными соображениями? Интересы разных групп не совпадают. Недавний пример - позиционная борьба, развернувшаяся в правительстве вокруг таможенных пошлин на подержанные иномарки. Стоило на короткое время поднять тарифы на их импорт (повышение вскоре отменили), как владельцы российских автомобилестроительных предприятий тут же повысили цены на свою продукцию. Пострадали российские потребители, которым иномарки не по карману. Ничего не выиграл и российский бюджет. Очевидно, присоединение к ВТО требует от властей - при выборе инструментов регулирования, включая и фискальные рычаги, - взвешенных и хорошо просчитанных решений.
Еще один пример - введение Евросоюзом с апреля текущего года (в соответствии с решением международной организации ИКАО) ограничений на прием гражданских самолетов, не соответствующих требованиям по уровню шумов двигателей (об этом Россия была проинформирована давно). Мировым стандартам отвечает лишь часть отечественного авиапарка. Первой реакцией была угроза ответить тем же - ограничениями на полеты самолетов западных авиакомпаний над территорией России. Расчеты показали, что в этом случае мы бы понесли несоизмерные убытки. Были призывы и запретить импорт "Боингов", других иностранных воздушных судов, а заодно и всех комплектующих, чтобы оградить отечественное авиастроение от иностранной конкуренции. Но это означало бы свертывание на многие годы авиаперевозок пассажиров и грузов в страны Запада и обратно, сокращение туризма, деловых поездок и т.д. Пострадали бы в первую очередь российские потребители, а также предприниматели, рабочие и служащие, занятые в сфере авиатранспортных, туристических, гостиничных, страховых и других услуг. Пострадал бы и российский бюджет. Перечень примеров можно продолжать. Где же выход?
Критики либерального курса правительства предлагают немедленно заняться промышленной политикой. По их мнению, следует сначала установить структурные приоритеты, осуществить протекционистскую защиту важнейших отраслей, профинансировать из бюджета инвестиционные программы, поднять конкурентоспособность продукции и только потом определиться с ВТО.
Можно ли проводить промышленную политику в условиях движения к открытому рынку? Безусловно. Вступление в ВТО не лишает страну суверенного права на регулирование экономики и социальное развитие в национальных интересах. Правила, по которым действуют ее участники, универсальны, а механизм функционирования достаточно гибок. Вы хотите оказывать государственную поддержку отечественным предприятиям? Пожалуйста, но при одном условии - она должна быть прозрачной и предсказуемой, не нарушать конкуренции, не наносить ущерба другим предприятиям и, главное, потребителям. В противном случае к предприятию, получающему государственную поддержку, могут быть применены санкции в виде компенсационных пошлин, антидемпинговых процедур и т.п. При таком порядке вещей отношения между государством и бизнесом, основанные "на личных связях", "семейственности", коррупции, теряют почву.
В разные годы и в разных масштабах страны-члены ГАТТ/ВТО осуществляли собственную промышленную политику. Это Германия и Франция, Италия и Испания, Япония и Южная Корея, Бразилия и Чили. Обращаясь к современной России, важно четко себе представлять, какую модель промышленной политики мы выбираем. Совершенно очевидно, что мы не можем повторять ни опыт советской индустриализации, ни практику промышленной политики других стран 60 - 70-х и даже 80-х годов.
За последние 10 - 15 лет мир кардинальным образом изменился. В условиях глобализации и либерализации экономики и рынка, динамичного развития высоких технологий, создания всемирных информационных сетей возвращение России к протекционизму бесперспективно. Сегодня именно внутренняя экономическая свобода определяет уровень прогресса передовых стран. Они шли к ней постепенно, используя, в том числе, и механизм ВТО. Но и Россия не стояла на месте. Десять лет "кандидатского стажа" позволили не только реалистично оценить возможности нашего участия в международном разделении труда, но и приобрести опыт цивилизованной защиты национальных интересов на глобальном рынке. Вступив в ВТО, мы сможем быстрее, а главное, без болезненных скачков и "революций" продвигаться по этому пути.
Наиболее сложный вопрос - выбор отраслевых приоритетов, включая поиск выгодной ниши в международной специализации. Цена ошибки здесь очень велика. Передача крупных государственных ресурсов в распоряжение чиновников сопряжена с большим риском (достаточно вспомнить амбициозные проекты г-на Аксененко). Позиция, заключающаяся в том, что все отрасли российской промышленности должны быть конкурентоспособными, - не более чем утопия. Кстати, США, например, практически отказались от производства собственных телевизоров: 90% всех продаваемых в стране аппаратов собирается в Мексике по японским и корейским технологиям. И сделано это было не "по указке сверху" (в США нет государственной промышленной политики), а по решению самих корпораций, посчитавших такой бизнес невыгодным для себя. Политика бюджетного дотирования бесперспективных и неконкурентоспособных производств не только бессмысленна, но и вредна. С "выбраковкой" справляется рынок. Другое дело, высокотехнологичные отрасли, требующие правительственной поддержки, и, конечно, отрасли, производящие общественные блага: за них государство держит прямой ответ перед своими гражданами.
Принципиально иной в промышленной политике становится роль бизнеса. Именно крупные компании, определяющие лицо конкретной отрасли, более чем кто-либо заинтересованы в радикальной модернизации своих предприятий и сопряженных с ними производств. Российскому бизнесу сегодня недостает: финансовых ресурсов, свободного доступа к рынку новых технологий и инвестиционного оборудования, знаний современных методов корпоративного менеджмента и маркетинговых технологий, стабильной и предсказуемой правовой среды. Не трудно просчитать, в каком случае условия для решения этих проблем будут более благоприятными: в случае вхождения России в ВТО или если присоединение будет отложено до греческих календ?
Нередко утверждают, что Россия останется непривлекательной для иностранных инвесторов даже после ее вступления в ВТО. Подводится и "научная база", согласно которой на рынок другой страны сначала идут товары, а уже затем капитал. Современные ТНК поступают по-другому: они вкладывают средства в страны с благоприятным инвестиционным климатом в расчете не только на местный, но и на глобальный рынок. Для иностранных инвесторов вступление России в ВТО - прежде всего гарантия, что страна не свернет с пути реформ; для наших компаний - снижение риска ухода с российского рынка иностранных поставщиков современных видов технологического оборудования, материалов, комплектующих и возможность конкурентного выбора.
Немало говорится об "ужасающих последствиях" присоединения к ВТО для малого и среднего бизнеса: он первым понесет потери от иностранной конкуренции. Но мелкие и средние отечественные предприятия больше всего страдают от крайне забюрократизированной и все еще мутной правовой среды, а также от монополизации рынка олигархическими группами. Правила ВТО как раз и способствуют тому, чтобы ее участники решали подобные проблемы.
Приход иностранных конкурентов на наш рынок - сильный стимул к модернизации крайне устарелой системы управления во многих российских компаниях, основанной на принципах "натурального хозяйства". Аутсорсинг (передача производства деталей и услуг малым предприятиям), венчурный бизнес (выделение из состава крупных компаний небольших "рисковых" фирм), ангел-бизнес (формирование из числа акционеров индивидуальных инвесторов) - для нас пока экзотика. А между тем здесь скрыт двойной эффект. Во-первых, компании получают возможность концентрировать усилия на наиболее прибыльных секторах производственной деятельности, отсекая невостребованные технологии, вспомогательные службы, а заодно и уйму посредников. Во-вторых, формируется новый слой предпринимателей. Очевидно, что для всего этого необходима соответствующая правовая база, защищающая малый и средний бизнес, причем не от иностранной конкуренции, а от произвола российских чиновников и олигархов. Вступление в ВТО заставит наш чиновничий аппарат и финансово-промышленные группы, "снимающие сливки" с российского монополизированного рынка, быстрее "поворачиваться лицом" к мелким и средним предприятиям.
Очевидно, что с отраслевой политикой (или реформами отраслей) пора определиться и правительству. При этом речь идет, естественно, не о возврате к протекционизму (избирательному, временному и т.п.). Это - крайняя мера, которая, став прецедентом, может вызвать в стране цепную реакцию протекционистских требований со стороны других отраслей, последствия которых нетрудно предвидеть. Мировая практика знает немало эффективных способов реструктуризации предприятий и отраслей в целом в условиях либерализации экономики и активного участия в ВТО. Широко опробован и современный инструментарий государственной поддержки структурных преобразований, отнюдь не предполагающий "бюджетных вливаний" и строго согласующийся с нормами и правилами цивилизованного конкурентного рынка.
И последнее. Что действительно затрудняет наше движение в ВТО, так это неразвитость институтов, призванных представлять и защищать интересы различных слоев российского общества. Пока только организации предпринимателей (РСПП, в последнее время и ТПП) включились в разработку программы действий в связи с присоединением к ВТО. По существу, не представлены интересы потребителей, основная масса которых смутно представляет себе плюсы и минусы участия России во Всемирной торговой организации. Здесь широкое поле для законотворческой деятельности федеральной власти и общественной инициативы российских граждан. Время не ждет.