Экономическая политика

В поисках эффективного управления

С 2000 г. в Татарстане действует система индикативного управления социально-экономическим развитием. В чем ее суть?

Термин "индикативный" является фактически антонимом понятия "директивный", означая косвенные, а не прямые методы осуществления экономической политики. По-существу, применение нами комплекса индикаторов - способ косвенно формировать адекватную социально-экономическую среду.

С начала постсоветских преобразований мы выступали за формирование нового уклада федеративных отношений, определяемых не доминантой центральной власти, а разумным распределением полномочий между центром и субъектами, который бы основывался на осознании взаимовыгодности сосуществования, совместной деятельности и ответственности за принимаемые решения и их последствия. Более двух лет велись сложные переговоры, в результате которых удалось найти взаимопонимание, подписать в 1994 г. договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с комплектом соглашений в качестве приложений к нему.

Немало говорится об особом статусе Татарстана, специфике отношений между республикой и федеральным центром, зафиксированных в этом договоре. Однако не следует забывать, что его заключение было обусловлено недостаточностью нормативно-правовой базы, отсутствием формализованных правил выстраивания отношений между центром и регионами. Федерация - это совокупность субъектов, заинтересованных в компетентном федеральном центре, способном координировать их действия. По нашему мнению, критерием оценки субъектов должен быть уровень их самодостаточности.

Установив "правила игры" с центром, мы в республике получили возможность спроектировать целостную систему государственного управления. Еще в начале 1994 г. была разработана, а затем и внедрена республиканская система потребительских бюджетов, ранжированная по четырем группам: бюджет прожиточного минимума, минимальный потребительский бюджет, рациональный бюджет и бюджет высокого достатка. Методики расчетов составлены таким образом, что позволяют анализировать динамику доходов 11 социально-демографических групп населения и оценивать уровень их жизни.

Замечу, что под уровнем жизни понимается соотношение среднедушевого дохода и величины прожиточного минимума. Конечно, при внедрении этой системы не обошлось без противоречий с центром. Тем не менее после большого совещания у В.Матвиенко мы получили протокольную запись о том, что необходимо изучать наш опыт и в качестве пилотного проекта продолжать развивать эту программу. Она и по сегодняшний день действует, демонстрируя хорошие результаты. В дальнейшем система потребительских бюджетов послужила толчком к переходу на нормативный принцип формирования республиканского бюджета и бюджетов наших территориальных образований на основе уже утвержденных Правительством РТ социальных стандартов в отраслевом разрезе и по видам деятельности. Таким образом, разработав определенный алгоритм действий с применением программно-целевого подхода в управлении и научившись оценивать уровень жизни населения в целом, граждан и их семей (на чем в принципе построена наша программа соцзащиты), мы смогли от частного перейти к общему

уже на базе сложившегося в республике правового поля. Прежде всего следует выделить законы о прожиточном минимуме, о минимальном потребительском бюджете, о минимальной заработной плате, о минимальном размере оплаты труда, о занятости населения.

Государство, как известно, выступает в двух ипостасях - собственника и власти. Нас в данном контексте интересовала его вторая роль. Определив для себя, что такое государственное управление, мы разработали кодификатор функций государственного управления, имеющий несколько уровней, выделили центры ответственности по функциям. Таким образом, имеются участники этого процесса, центры ответственности, установлены индикаторы оценки эффективности управления по функциям. Причем для каждого уровня - отдельная система индикаторов. Кроме того, мы ввели трехлетнее скользящее планирование, определив пороговые значения индикаторов на каждый период.

Какие индикаторы мы используем, и вообще для чего это делается? Исходным моментом стало формулирование миссии, выполняемой государством: ее мы определили как обеспечение социально-экономической безопасности или самодостаточности республики, ее территорий, хозяйствующих субъектов, населения в целом, граждан и их семей. Его цель как власти заключается в обеспечении достойного нормативно определенного уровня жизни.

Понятия "показатель" и "индикатор" мы развели. Индикатор для нас - это своеобразный вектор. Скажем, заработная плата, стоимость жизни, прожиточный минимум - показатели. А вот уровень жизни, рассматриваемый как отношение дохода к стоимости жизни, - индикатор. Возьмем, например, производительность труда или в целом добавленную стоимость на одного работающего. Как показатель она ни о чем не говорит, пока ее не сравнишь с чем-то. Если ее рассматривать как вектор, тогда она становится индикатором. Говоря о системе индикативного управления, мы закладываем в нее именно такой смысл.

За основу был взят перечень индикаторов, рекомендованный Советом безопасности РФ. Для оценки экономической самодостаточности республики применяем 22 индикатора.

Республика - совокупность территорий, для каждой из них установлены 11 индикаторов. Для хозяйствующих субъектов - 8.

Итак, разработана система индикаторов для всех уровней; органы государственного управления стали центрами ответственности за выполнение определенных функций. Каждому министру и главе администрации определен государственный заказ на управление. Например, деятельность Министерства труда и занятости РТ, являющегося центром ответственности за управление трудом, его оплатой, трудовыми ресурсами на рынке труда и совершенствованием трудовых отношений, оценивается с учетом следующих индикаторов: доли населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума (%); соотношения доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения (раз); уровня жизни - доходы на душу населения к минимальному потребительскому бюджету на члена типовой семьи (раз); уровня безработицы по методологии МОТ (на конец периода, %); уровня регистрируемой безработицы (на конец периода, %). Эффективность работы министерства устанавливается по степени реализации вмененной ему функции.

Для каждого района или города в качестве основных индикаторов определены: уровни жизни, средней заработной платы, отставание выплаты заработной платы в среднем на одного работающего (на предприятиях с задолженностью по ее выплате) и т.д.

Скажите, пожалуйста, как в систему индикативного управления вписывается производственный сектор?

Разработана и введена система аудита производственно-хозяйственной деятельности предприятий. Замечу, что речь идет не о финансовом аудите и не бухучете. Данные об издержках производства обычно собираются и применяются для целей контроля, а не для принятия какого-либо управленческого решения.

К примеру, ставится задача - повысить зарплату основному производственному персоналу. В первую очередь для этого надо проанализировать, как данное решение повлияет на прибыль. Информация о прошлых издержках, основанная на распределении накладных расходов внутри предприятия и не предназначенная для принятия решения в области повышения зарплаты, в нашем случае не годится. К тому же в нормативных данных об издержках редко правильно выделены постоянные и переменные затраты. Поэтому и нужны другие оценки.

Нас в большей степени интересовал анализ производственно-хозяйственной деятельности с точки зрения управленческого учета. Для этого мы ввели систему маржинального анализа, который как раз и позволяет определить уровень самодостаточности предприятия и посмотреть, каким образом происходит генерация капитала в региональную или местную экономику.

Методика маржинального анализа достаточно простая. Скажем, вот выручка за единицу изделия, например, автомобиль. Чтобы его произвести, нужно купить определенное количество металла, потратить столько-то технологической энергии, заплатить такую-то заработную плату. Это переменные затраты на производство единицы изделия. Постоянные затраты - амортизация, охрана и т.д. Если выручки достаточно для покрытия переменных и постоянных затрат, можно говорить о прибыли.

Все предприятия республики мы сгруппировали по четырем уровням: убыточный; безубыточный, обеспечивающий простое воспроизводство; прибыльный; прибыльный, обеспечивающий расширенное воспроизводство (в четвертую категорию входят экспортно-ориентированные предприятия, имеющие ниши на мировых рынках). Когда был проведен анализ работы наших предприятий, оказалось, что 86% из них - планово-безубыточные. Но на большинстве предприятий не готовы к внедрению управленческого учета, да и с бухучетом надо наводить порядок. Для этого в статотчетность ввели форму 1-ДС (добавленная стоимость на одного работающего). Это - выручка за вычетом промежуточного потребления, в нее входит оплата труда, амортизация, прибыль, налоги и т.д.

Самым важным для нас было выявить, какая доля в добавленной стоимости приходится на фонд оплаты труда. Стали наблюдать за этой долей на отдельном предприятии, в отрасли, на территории, чтобы установить, как трансформируются доходы. В результате вышли на среднеотраслевые и среднерайонные величины.

Теперь мы знаем, где и на что нам надо "нажимать". Допустим, становится очевидным, что на каком-то предприятии есть резерв и зарплату можно повысить условно на 15%. В этом случае вместе с руководством предприятия изучаем наши аналитические материалы, и если достигаем согласия, то подписываем соглашение о социально-экономическом сотрудничестве. Что же касается предприятий, где государству принадлежит контрольный пакет, то в контракты с их руководителями обязательно вписывается условие - ввести управленческий учет и внедрить стандарты управления. Более того, на каждом из таких предприятий должна проводиться государственная аттестация систем управления.

А как ваша система "работает" на территориальном уровне?

Наша стратегия в этом "разрезе" строится на выравнивании уровней развития территорий, применении единых правил вне зависимости от отраслевых и локальных различий. Каждое территориально-административное образование республики в обязательном порядке ежегодно защищает свою программу социально-экономического развития и вывода своих городов и районов на уровень самодостаточности. Это коллективный труд всех территориальных органов и глав администраций.

Для начала были разработаны методические рекомендации по заключению соглашений между главами администраций и руководителями предприятий. Например, предприятие в этом соглашении берет на себя обязательство (устанавливаются пороговые значения) увеличить добавленную стоимость и, соответственно, заработную плату или ликвидировать задолженность по зарплате, повысить объемы производства и т.д. Предприятию, выполнившему условия соглашения, предоставляются налоговые льготы или другие преференции. Если соглашение заключено с администрацией района или города, то это льготы по местным налогам. Если - с Минэкономпромом, то по налогам, поступающим в республиканский бюджет.

В регионе количество районов-реципиентов было на порядок больше, чем доноров. Учитывая, что республика находится в едином налоговом и правовом пространстве Федерации, выйти на уровень самодостаточности этим территориям очень сложно. Поэтому в начале 2001 г. мы приступили к разработке пилотного проекта системы территориального управления в целях отработки его типовых элементов с дальнейшим распространением их на другие территории. В качестве полигона выбраны Елабуга и Елабужский район.

Что дало внедрение системы индикативного управления, какие результаты получены?

В прошлом году нам удалось достичь уровня пороговых значений практически по всем индикаторам, которые отражают уровень жизни населения республики. По соотношениям же между средним денежным доходом на душу населения и минимальным потребительским бюджетом, между среднемесячной зарплатой работников бюджетной сферы и минимальным потребительским бюджетом, по уровню регистрируемой безработицы сработали со знаком "плюс". Система индикативного управления, на мой взгляд, предоставляет государству возможность разумно, не подавляя инициативы экономических субъектов и территорий, способствовать повышению эффективности их деятельности, переходу от выживания к стабильному росту. Политика правительства в этом плане строится на поддержании экономически самодостаточных товаропроизводителей и тех, кто сумел доказать свою управленческую и экономическую состоятельность. К примеру, налоговые льготы (около 35 млн.руб.), предоставленные в прошлом году предприятиям легкой промышленности, позволили сократить число убыточных предприятий в отрасли на 21% и увеличить объем производства на 10% (150 млн. руб.). Те 40 предприятий, которые заключили с нами соглашения о социально-экономическом сотрудничестве и получили льготы на 69 млн. руб., внесли дополнительно в бюджет 161 млн. руб.

Количество прибыльных предприятий в республике составляет сегодня около 62%. Число самодостаточных территорий за три года увеличилось с 4 до 19. Разве это плохие результаты? Система индикаторов, используемая нами как метод управления социально-экономическим развитием республики, доказывает свою востребованность.

В этом году исполняется 10 лет Центру экономических и социальных исследований, которым вы руководите. Примите поздравления. Чем сегодня заняты его специалисты?

Задача Центра - инициация и разработка оригинальных идей и технологий для Правительства РТ. За десятилетие он подтвердил свою нужность и компетентность. В настоящее время специалисты Центра работают над созданием системы моделирования экономики на макроуровне. Разрабатываются качественно новые подходы к выравниванию экономического положения наших территорий.

Начинаем очень большую работу, связанную с развитием малого бизнеса и предпринимательства. Центр к этому направлению имеет самое непосредственное отношение, являясь рабочим органом Комиссии по экономическим и социальным реформам, созданной по указу нашего президента. Ее возглавляет первый заместитель премьер-министра.

Очень интересны наработки по проблемам кадрового аудита. Речь идет не о психологическом тестировании, а именно об оценке персонала в процессе деятельности. Это наше ноу-хау - ничего подобного в России пока нет.

Занимаемся мы и социальным нормированием, без которого невозможно решить ни одну стратегическую задачу в области социально-экономического развития.

В республике проведена полная паспортизация всех объектов социальной инфраструктуры. В конце прошлого года сотрудники Минэкономпрома и Центра объездили все территории республики в целях инвентаризации незавершенного строительства. С учетом полученных данных формируется пятилетняя программа капитальных вложений, в которой предусматривается оптимизация действующей сети социальной инфраструктуры. В основу программы мы заложили показатель (индекс) обеспеченности бюджетными средствами в расчете на одного жителя.