Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 12, 2002 г.
Татьяна Четвернина Кандидат экономических наук ИЭ РАН
В два последних десятилетия XIX в. стали создаваться организации, выступавшие посредником при подборе рабочей силы. Однако им не особенно доверяли и профсоюзы, и работодатели: первые опасались, что биржи труда будут использоваться работодателями в штрейкбрехерских целях, вторые - что под давлением профсоюзов биржи будут отдавать приоритет в трудоустройстве членам профсоюза, препятствуя тем самым мобильности рабочей силы. Обе стороны трудовых отношений были заинтересованы во вмешательстве некой нейтральной стороны, которой и стало государство. Последнее, в свою очередь, было заинтересовано в предупреждении массовой безработицы как источника социальной напряженности, а также в межрегиональном или отраслевом перемещении рабочей силы как условии повышения эффективности национального производства.
"Включенность" государства в политику предупреждения безработицы стала очевидной на рубеже XIX - ХХ вв. Наиболее интенсивно данный процесс проходил в Германии, где уже в начале прошлого века существовало 400 государственных бирж труда и 3500 бирж профсоюзов. С их помощью заполнялись более миллиона вакансий в год, половина из которых приходилась на государственные структуры. В 1910-1912 гг. в Великобритании впервые были созданы национальная система бирж труда и государственная страховая система на случай безработицы.
Обобщение практики работы бирж труда различных стран и тенденция к усилению государственного влияния на рынок труда нашли отражение в первых принятых МОТ правовых документах, посвященных вопросам безработицы, - Конвенции № 2 и Рекомендации № 1. В них содержалось предложение странам-участникам: руководствуясь принципом трипартизма, создавать систему бесплатных государственных бюро по трудоустройству под контролем центрального органа с консультативными комитетами, включающими представителей социальных партнеров - трудящихся и работодателей.
Тем не менее продолжались дискуссии о целесообразности дополнения централизованной государственной системы частными службами. Противники допуска последних в сферу трудового посредничества выдвигали тезис об эксплуататорской природе таких организаций. Эта позиция отражена в документах МОТ 1919 г. Так, п.1 Рекомендации № 1 предлагает всем странам-членам МОТ "принять меры для запрещения создания бюро занятости, которые взимают плату или осуществляют свою деятельность с целью извлечения прибыли". Вместе с тем допускалась деятельность частных служб, если таковые уже существуют, при условии наличия государственной лицензии и координации их деятельности в масштабах страны. В более жесткой Конвенции № 34 (1933 г.), специально посвященной вопросу о платных бюро найма, предусматривалось упразднение агентств по трудоустройству в течение трех лет, хотя и с некоторыми исключениями (в частности, для моряков и ряда других категорий трудящихся и профессий, порядок трудоустройства которых точно определен в национальном законодательстве). При этом сохранялось правило об обязательных консультациях с представителями трудящихся и работодателей. В Рекомендации № 42 (1933 г.) признавалось, что закрытие платных агентств может "повлечь за собой определенные затруднения для представителей некоторых профессий в тех странах, где бесплатные государственные службы занятости не в состоянии полностью заменить платные".
Споры о соотношении платности и бесплатности услуг не утихали на протяжении 30 - 40-х годов. Принцип бесплатного трудового посредничества по-прежнему оставался центральным в международных нормативных документах, хотя формулировки в отношении платных служб несколько смягчились. В Конвенции № 96 (1949 г.), вступившей в силу с июля 1951 г., подчеркивалась необходимость "обеспечения сохранения государственной бесплатной службы занятости, которая должна быть доступна для всех категорий трудящихся", но допускалось сосуществование государственных и частных служб. Конвенция содержала четкие положения о регламентации деятельности последних: контроль государства за тарифами на услуги, обязательное государственное лицензирование, трудоустройство иностранной рабочей силы только в случае соответствующего разрешения со стороны государства и на условиях, установленных действующим законодательством.
Тема частных агентств, сферы их полномочий и правомерности взимания оплаты обсуждается по сей день. Правительства одних стран считают, что, существуя в конкурентной среде, частные агентства по трудоустройству стимулируют ГСЗ к расширению перечня и повышению качества услуг; правительства других убеждены, что методы работы частных служб часто носят неправовой характер и нацелены прежде всего на извлечение собственной выгоды.
По мнению экспертов МОТ, там, где ГСЗ соседствуют с частными агентствами, реальное сотрудничество между ними отсутствует: "Скорее всего, тут происходит присвоение чужих прав, что приводит к негативным последствиям". Речь идет о стремлении частных агентств к "захвату" самых выгодных предложений труда, в то время как неквалифицированные работники и социально неблагополучные категории населения остаются в ведении государственных служб. В результате им приходится сталкиваться с двойными трудностями: большим количеством сложных заявок и преобладанием непрестижных предложений. Тем не менее сегодня никто не настаивает на ликвидации частных агентств, поскольку это приведет не к автоматическому переливу их клиентов в государственные органы, а вероятнее всего, на какой-то период - к дестабилизации ситуации на рынке труда в тех странах, где существует развитая сеть платных услуг по трудоустройству.
Конвенция № 181 о частных агентствах занятости, принятая в 1997 г., признает позитивную роль частных служб при условии четкой организации и административного регулирования их деятельности по предотвращению злоупотреблений. Здесь впервые говорится о желательности сотрудничества между ГСЗ и частными агентствами по трудоустройству.
Благоприятная экономическая конъюнктура позволяла реализовывать активную политику занятости, направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости. Подключение к ее осуществлению других институтов привело к утрате монопольного положения в сфере регулирования рынка труда, что стало причиной ее относительного упадка в некоторых странах. На адаптацию ГСЗ к требованиям нового времени потребовалось немало усилий. Используя значительный опыт, накопленный в период структурных преобразований экономики (в частности, в реализации программ переподготовки), в 60-х годах ГСЗ вновь привлекла к себе внимание, но уже как институт, способствующий развитию человеческих ресурсов. Важной концептуальной особенностью нового подхода к политике занятости стал акцент на профессиональной ориентации и профессиональном обучении как средстве развития человеческих ресурсов на протяжении всего периода трудовой деятельности. Поскольку профессиональная ориентация и профессиональное обучение распространяются не только на лиц в наиболее активном трудоспособном возрасте, но и на подростков, готовящихся к вступлению на рынок труда, и на работников предпенсионных возрастов, ГСЗ стала выступать "проводником" специальных программ занятости (рассчитанных на все категории населения, испытывающие сложности при трудоустройстве: молодежь, лиц с ограниченной трудоспособностью, работников предпенсионных возрастов, мигрантов и т.п.), к осуществлению которых начали привлекать министерство образования, другие государственные и общественные институты.
Одновременно менялись и функции ГСЗ, что обусловливалось прежде всего формированием национальных банков вакансий и переходом клиентов ГСЗ на своего рода самообслуживание. Открытый доступ к базе данных о вакансиях, использование компьютеров при поиске подходящей работы расширили круг клиентов, который уже не ограничивается исключительно безработными.
Модернизация учреждений служб занятости привела к тому, что функции страхования по безработице были выделены из системы ГСЗ. В этом выразилось ее стремление занять собственную нишу на рынке труда вне рамок института социальной помощи населению.
В условиях экономического спада 70-х годов, вызванного нефтяным кризисом, резкого роста инфляции и безработицы приоритеты деятельности ГСЗ сместились от традиционного посредничества в трудоустройстве к реализации специальных программ поддержания занятости населения. Усилилась роль "профильных" активных программ, ориентированных на уязвимые группы населения, в первую очередь - на молодежь и длительно безработных. Обострилась проблема эффективности систем выплат пособий по безработице, которые нередко поощряли иждивенческие настроения их получателей. Контроль за порядком выплаты пособий стал усиливаться, что в ряде стран привело к восстановлению прежнего порядка - функции ГСЗ, связанные с трудоустройством, вновь были дополнены выплатой пособий (в Канаде - в 1976 г., в Великобритании - в 1987 г.).
Прежде всего, увеличивается спрос на специалистов и высококвалифицированных рабочих, т.е. работников, связанных с применением прогрессивных технологий. Обладание глубокими современными знаниями и практическим опытом работы определяет конкурентоспособность индивида на международном рынке труда. Умение пользоваться передовыми информационными и коммуникационными технологиями - общее качество востребованных сегодня работников самых разных профессий. В то же время идет процесс "отмирания" таких профессий, как канцелярские работники, делопроизводители, секретари и т.п. При этом разрыв в заработках высококвалифицированных и низкоквалифицированных работников существенно увеличивается, а проблема доступа к образованию и профессиональной подготовке приобретает принципиальное значение. Возможности граждан получить современное образование и доступ к информации далеко не равны не только между странами, но и внутри них.
Новые реалии требуют изменения методов работы и повышения квалификации ее персонала. Посреднические услуги ГСЗ выходят за рамки персональных контактов с безработными, поскольку поиск вакансий и их заполнение осуществляются с помощью Интернета и ярмарок вакансий, где происходит прямой контакт работодателя с наемным работником. Поэтому во многих странах обычной практикой стало размещение в Интернете сайтов с перечнем и описанием вакансий, а иногда и данных о претендентах на эти вакансии.
Появилось много нового и в общении сотрудников ГСЗ с безработными. В некоторых странах уже давно отменена обязательная и регулярная личная явка в службу занятости безработных, получающих пособие. Контроль за ними осуществляется по телефону. Это высвобождает часть ресурсов, позволяя перераспределять их на более эффективные направления работы (в том числе и на повышение квалификации собственного персонала).
Технический прогресс формирует новый тип информационного обеспечения клиентов служб занятости, и задача ГСЗ - обучить своих клиентов пользоваться такой информацией, подготовить их к самостоятельному поиску работы.
Концепция развития человеческого потенциала, основной принцип которой - обучение в течение всей трудовой деятельности, возникшая в 70-х годах, оказалась актуальной в 90-е годы. Именно поэтому ГСЗ может инициировать создание структур, облегчающих получение новых знаний и навыков в сфере передовых технологий и современных коммуникаций.
Глобализация экономики усиливает действие рыночных факторов и обостряет конкуренцию на рынке труда. Реструктуризация занятости происходит уже в мировом масштабе. Сокращается численность занятых в обрабатывающей промышленности развитых стран: подобные производства переносятся в развивающиеся, где производственные затраты существенно ниже, прежде всего благодаря дешевизне рабочей силы. Соответственно, возрастает занятость в развивающихся странах. Однако, как прогнозируют международные специалисты, это не будет продолжаться долго: развитие новых технологий происходит столь динамично, что следует ожидать повышения производительности труда, а значит, сокращения занятости в этих странах.
Снижение занятости в промышленности развитых стран компенсируется ее ростом в сфере услуг. Этот процесс идет не просто. В частности, достаточно сложной является проблема адаптации к новым условиям работников из "старых" низкотехнологичных отраслей (например, шахтеров), имевших прежде высокую зарплату и профессиональный престиж.
Согласно данным МОТ, приведенным в докладе о мировых тенденциях в области занятости, около 150 млн. человек (из 3 млрд.) сегодня полностью безработные. Причем эта цифра не включает тех граждан, которые, отчаявшись найти работу, ушли с рынка труда. В целом же тенденция к росту безработицы, проявившаяся в развитых странах еще в 70-х годах, сохраняется (пока за исключением США).
Как свидетельствуют эксперты ОЭСР и Европейского Союза, уровни безработицы во Франции, Германии, Италии и Испании в 2000 г. были выше, чем в 1990 г. На этом фоне наблюдается повышение гибкости рынка труда. Так называемые нестандартные формы занятости (правомерность существования этого термина некоторые исследователи ставят под сомнение) - неполный рабочий день или неделя, самозанятость, временная занятость и т.п. - в ряде стран распространены очень широко. Например, во Франции 40% граждан, впервые вышедших на рынок труда, заняты на временной работе по коротким контрактам. В Нидерландах 38% рабочей силы трудится неполный рабочий день.
Выражая отношение МОТ к повышению гибкости рынка труда, ее Генеральный директор отметил, что хотя 25-30% рабочей силы в мире занято на нетрадиционных условиях, пока еще рано однозначно говорить о тенденции к сокращению периода занятости на одном рабочем месте. При этом он сослался на опыт быстро развивающегося Китая.
При увеличении гибкости рынка труда, усилении географической и профессиональной мобильности рабочей силы не только возрастает объем услуг, оказываемых ГСЗ всему населению, но происходит и переориентация работы на вновь развивающиеся секторы и формы занятости. ГСЗ стремится укреплять свои позиции в условиях растущей конкуренции с другими структурами и агентствами в сфере найма. Это тем более важно, что в последнее время наблюдаются факты сокращения объема услуг и размеров государственных расходов на цели содействия занятости. Такая по сути капитулянтская политика не может принести позитивные результаты.
На Западе немало стран (Австралия, Франция и др.), где в связи с ростом безработицы объем и перечень государственных услуг в сфере занятости возрастают. В Нидерландах расширение штата ГСЗ в 90-е годы позволило реализовать активные программы и существенно снизить уровень безработицы. В Великобритании снижение безработицы с 10% в 1993 г. до 6% в 1999 г. явилось в значительной мере результатом расширения государственных активных программ (и соответственно, увеличения государственных расходов), реализуемых ГСЗ.
Приоритетную роль в реализации активных программ международное сообщество (МОТ, ОЭСР и Европейский Союз) отдает ГСЗ. При этом подчеркивается необходимость повышения эффективности ее деятельности и разработки подходов к оценке программ, реализуемых через различные институты. В принятом в 1996 г. заявлении ЕС подчеркивалось, что значительные средства следует направлять ГСЗ как одному из основных институтов, способствующих переходу от временных мер поддержки безработных к их трудоустройству.
Первый блок, связанный с социальными функциями:
Второй блок, где ГСЗ осуществляет функцию регулятора рынка труда:
Третий блок, охватывающий социально-экономические функции:
ГСЗ способна гибко реагировать на изменение экономической ситуации и применять в каждый отрезок времени адекватные и эффективные меры. Это относится не только к периодам экономических кризисов, когда службы занятости могут эффективно реализовывать государственные инвестиционные программы, участвовать в реструктуризации предприятий и промышленной конверсии, но и к периодам экономического роста, когда, используя передовые методы отбора кадров для вновь открывающихся производств с новыми видами деятельности, они минимизируют трансакционные издержки предприятий и повышают эффективность их работы.
Опыт передовых стран убедительно доказывает, что государственные службы занятости - не временное явление, создаваемое в силу чрезвычайных обстоятельств, а институт, имманентный рыночной экономике. Его развитие продолжается и в настоящее время. Многие страны идут по пути модернизации деятельности службы занятости, цель которой - сохранить ГСЗ как одну из несущих конструкций эффективной экономической политики.