На эти вопросы попытались ответить участники Всероссийского семинара "Проблемы реализации федеральных законов "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и "О государственной социальной помощи", состоявшегося в октябре 2001 г. в Звенигороде. Руководители и специалисты Минтруда, Минэкономразвития, Минфина, Госкомстата России, других заинтересованных министерств и ведомств, региональных и местных органов по труду и социальной защите населения, научные работники обсудили вопросы формирования нормативно-правовой и методологической базы определения потребительской корзины и установления величины прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации, а также опыт оказания адресной поддержки малоимущим гражданам. Вниманию читателей предлагаются фрагменты выступлений участников семинара.
Основные правила, регламентирующие деятельность органов власти в области государственной социальной помощи, содержатся в двух базовых федеральных законах: "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (24 октября 1997 г.) и "О государственной социальной помощи" (17 июля 1999 г.).
Закон о прожиточном минимуме устанавливает качественно новую правовую основу для определения прожиточного минимума и порядок его учета при осуществлении мер социальной защиты населения. В соответствии с ФЗ "О государственной социальной помощи" ее получателями могут быть малоимущие семьи, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации.
В целях реализации закона о прожиточном минимуме на федеральном уровне подготовлены и приняты 15 нормативных и распорядительных актов (законы, постановления правительства, Минтруда и Госкомстата, приказы и распоряжения).
Головной организацией по подготовке документов и координации этой работы является Минтруд России. Минздрав - головное ведомство по разработке подходов к формированию минимального набора в части продуктов питания, Минэкономразвития - непродовольственных товаров, Госстрой - жилищно-коммунальных услуг.
28 апреля 2000 г. Минтруд и Госкомстат приняли совместное постановление № 36/34 "Об утверждении Методики исчисления величины прожиточного минимума в целом по РФ". ВЦУЖ подготовил программное обеспечение для расчетов величины прожиточного минимума и организации адресной социальной помощи в субъектах РФ.
Таким образом, на федеральном уровне основная работа по формированию нормативной базы, необходимой для реализации законов, регулирующих государственную социальную помощь, завершена.
С ноября 2000 г. по сентябрь 2001 г. на 15 заседаниях комиссии по экспертизе рассмотрены проекты потребительских корзин (ПК) 88 регионов России, а также Байконура. После рассмотрения соответствующего проекта для Чеченской Республики этот этап работы будет завершен (до конца 2001 года проекты всех 89 субъектов РФ прошли экспертизу в Минтруде России, - ред.).
Почему необходима экспертиза потребительских корзин? Согласно закону о прожиточном минимуме потребительская корзина в целом для страны устанавливается федеральным законом. Что касается субъектов Российской Федерации, то потребительские корзины для каждого из них утверждается законодательным органом региона с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг при наличии экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ.
После проведения экспертизы и законодательного утверждения в регионе потребительской корзины, а на ее основании величины прожиточного минимума можно говорить о вступлении в силу норм ряда федеральных законов, реализация которых непосредственно связана с величиной прожиточного минимума региона. Речь идет о федеральных законах: "О государственной социальной помощи", "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (в части установления общих условий предоставления ежемесячного пособия на ребенка) и "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в РФ" от 17 июля 1999 г. № 175-ФЗ (в части выплаты пособия по безработице).
Утверждение потребительских корзин напрямую связано с проблемой межбюджетных отношений, т.е. с распределением средств из федерального бюджета, направляемых для поддержки регионов. Учитывая социально-экономическую неоднородность страны, механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, в региональном разрезе варьируются в зависимости от бюджетных возможностей территорий, сложившегося там уровня жизни, численности лиц с доходами ниже прожиточного минимума, структуры занятости населения, уровня безработицы, ряда других факторов.
Проведение федеральной экспертизы позволило проконтролировать соблюдение принципа единства подходов к формированию потребительских корзин в регионах и комплексно оценить обоснованность разработанных субъектами Федерации минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Минтруд России осуществлял общую координацию работы по экспертизе проектов региональных потребительских корзин, анализ и обобщение заключений федеральных органов исполнительной власти, принимавших участие в экспертизе, подготовку сводного заключения.
Без существенных замечаний одобрены 66 проектов потребительских корзин; по 22 рекомендовано уточнить некоторые позиции. В ряде проектов потребительских корзин содержались предложения администраций регионов по расширению номенклатуры минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. Ни одно предложение не осталось без внимания.
Анализ содержания рассмотренных проектов позволяет сделать следующие выводы.
По продуктам питания большинство регионов (77%) представили минимальный набор согласно методическим рекомендациям по соответствующим зонам. Многие субъекты Федерации отмечали, что заложенные в методических рекомендациях нормы потребления продуктов питания существенно превышают уровень потребления в низкодоходных группах населения. Так, в малообеспеченных группах населения Хабаровского края, Томской и Челябинской областей фактический объем потребления ниже рекомендуемых: по мясопродуктам - на 24-28%, молочным продуктам - на 35-55%, овощам - на 33-60%, по фруктам - на 28-56%. Подобные отклонения имеют место и в других регионах.
Республики Татарстан и Тыва, Астраханская, Саратовская, Ульяновская области, Ненецкий АО и др. внесли изменения в ассортиментный состав рекомендуемых наборов с учетом особенностей потребления и национальных традиций. Так, в составе потребительской корзины по Астраханской области заложены более высокие объемы потребления рыбопродуктов (почти в два раза) и овощей, что соответствует фактической структуре и уровню потребления населения области. В Республике Тыва увеличено потребление говядины (на 20-30%), баранины (в три-четыре раза) и соответственно уменьшено потребление мяса птицы; в Новосибирской области увеличены объемы потребления молока, кефира, растительного масла, маргарина и других жиров (на 10-30%); в Ставропольском крае для всех групп населения увеличено потребление овощей, а для детей увеличены объемы потребления говядины (на 20%), животного масла (на 40%), рыбы (в два раза). В минимальные наборы включались дополнительные позиции. Например, "колбасные изделия и копчености" в Москве; в Ненецком АО в группу "мясопродукты" добавлена позиция "оленина" и соответственно уменьшено потребление говядины и птицы.
По непродовольственным товарам в 57 субъектах Федерации минимальный набор не отличается от предложенного Методическими рекомендациями. В остальных регионах отмечены изменения объемов потребления и перечня товаров индивидуального и общесемейного пользования. Эти изменения чаще всего касаются регионов с холодным и резко континентальным климатом (Республика Бурятия, Алтайский и Хабаровский края, Архангельская, Кемеровская, Новосибирская, Тюменская, Читинская области, Ненецкий, Ханты-Мансийский АО). По отдельным позициям уменьшены сроки износа, изменено количество рекомендуемых непродовольственных товаров. В ряде случаев (Саратовская область, Москва) в наборы дополнительно вносились товары, необходимые для эстетического развития детей (карандаши, альбом для рисования, игрушки).
По услугам в 55 субъектах РФ были учтены региональные особенности состояния рынка услуг, действующие локальные нормативные акты. Только треть регионов представила наборы, не имеющие отклонений от рекомендуемых объемов потребления.
В Республике Бурятия, Красноярском крае, Сахалинской, Новосибирской, Магаданской, Камчатской областях из-за отсутствия газоснабжения увеличены нормативы потребления электроэнергии. "Прочие виды услуг" в минимальном их наборе устанавливались в регионах на рекомендуемом уровне - 15%. Исключение составили Саратовская и Челябинская области, где их объем явно завышен.
В целом изменения величины стоимости региональных потребительских корзин в связи с переходом на новую методику исчисления величины прожиточного минимума (ПМ) оказались весьма существенными. Анализ изменения стоимости региональных потребительских корзин, рассчитанных по новой и старой методикам, показал, что стоимость новой потребительской корзины вырастет: в 14 регионах на 31-35%, в 37 регионах - на 20-30%, в 18 регионах - на 11-20%, в 10 регионах - до 10%. Незначительно (менее чем на 5%) увеличится стоимость потребительских корзин лишь в Мордовии, Карелии, Удмуртии и Волгоградской области.
По информации территориальных органов исполнительной власти по труду и социальной защите, лишь в 42 регионах (т.е. менее чем в половине субъектов Федерации) приняты нормативные правовые акты об утверждении потребительских корзин (до конца 2001 года - в 64 регионах, - ред.). Согласование и принятие соответствующих нормативных документов в большинстве случаев занимает не менее трех-четырех месяцев: именно таков период от получения заключения федеральной экспертизы на проект до принятия регионального законодательного акта.
Пока только в 18 (до конца 2001 года - в 44 регионах, - ред.) субъектах Федерации величина прожиточного минимума установлена в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". Недостаток в региональных бюджетах средств для оказания социальной поддержки малоимущим слоям населения - основная причина такого положения.
Например, в Саратовской области закон о потребительской корзине принят в апреле 2001 г., срок же его введения определен с 1 июля 2001 г, в Оренбургской области закон, принятый в марте 2001 г., должен вступить в силу лишь с 1 января 2002 г., в Вологодской области рассмотрение законопроекта во втором чтении и принятие его в целом предусматривается только после того, как будут изысканы необходимые дополнительные средства.
Федеральный закон "О продлении срока действия Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" установил новую дату: он будет применяться до 31 декабря 2002 г.
Предстоит уточнить: