Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 1, 2002 г.
На эти вопросы попытались ответить участники Всероссийского семинара "Проблемы реализации федеральных законов "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и "О государственной социальной помощи", состоявшегося в октябре 2001 г. в Звенигороде. Руководители и специалисты Минтруда, Минэкономразвития, Минфина, Госкомстата России, других заинтересованных министерств и ведомств, региональных и местных органов по труду и социальной защите населения, научные работники обсудили вопросы формирования нормативно-правовой и методологической базы определения потребительской корзины и установления величины прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации, а также опыт оказания адресной поддержки малоимущим гражданам. Вниманию читателей предлагаются фрагменты выступлений участников семинара.
В соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" этот показатель представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также в нем учитываются обязательные платежи и сборы.
Установив рамки исчисления прожиточного минимума, законодатель не определил, как именно производить его расчеты. Свод таких правил - Методика исчисления величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации - был разработан специалистами Минтруда России и Госкомстата России и утвержден совместным постановлением от 28 апреля 2000 г. № 36/34.
Согласно ей стоимостная оценка потребительской корзины осуществляется исходя из минимальных объемов потребления товаров и услуг (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192) и данных Госкомстата России об уровне цен на эти товары и услуги. Так как для удовлетворения одних и тех же потребностей (например, в верхней одежде) на потребительском рынке в настоящее время имеется большое многообразие товаров, важно было сформировать ограниченный перечень товаров-представителей, цены на которые будут использоваться для стоимостной оценки потребительской корзины. При подготовке перечня мы исходили из того, что в него должны включаться товары и услуги массового потребительского спроса, имеющие относительную важность для населения, а также постоянно доступные.
При формировании перечня прежде всего рассматривалась возможность использования набора товаров и услуг, по которым уже ведется наблюдение за ценами в рамках регулярного исчисления индекса потребительских цен. Если возникала необходимость включить в него новые позиции, то отбирались отечественные или импортные товары, пользующиеся массовым спросом в первую очередь у малообеспеченных групп населения. В общей сложности в перечень было включено 156 товаров и услуг-представителей, из них треть составляли те, наблюдение за уровнем цен на которые ранее не осуществлялось.
С января 2000 г. территориальные органы статистики ежемесячно отслеживают цены по всем позициям перечня. Регистрация осуществляется на территории всех субъектов Федерации: в столичных городах, районных центрах и других населенных пунктах, отобранных с учетом их социально-экономического и географического положения, степени насыщенности потребительского рынка. Сфера наблюдения охватывает государственные, муниципальные и частные предприятия, а также продовольственные и вещевые рынки, расположенные как в центральной части города, так и на окраинах, с тем чтобы под наблюдение попали предприятия с различными условиями торговли (обслуживания).
Порядок организации наблюдения и расчетов средних цен на товары (услуги), включенные в перечень, соответствует тем же методологическим и организационным принципам, которым следуют при исчислении индекса потребительских цен.
Помимо стоимости потребительской корзины, в прожиточный минимум включается величина обязательных платежей и сборов. Она определяется только для трудоспособного населения и исчисляется условно на основании действующего законодательства о налогообложении физических лиц. С 2001 г. в состав расходов по обязательным платежам и сборам включается налог на доходы физических лиц исходя из налоговой ставки 13% и стандартных налоговых вычетов. Объект налогообложения - стоимость потребительской корзины трудоспособного населения.
В 1992-1999 гг. расчет величины прожиточного минимума производился на основе Методических рекомендаций Минтруда России от 10 ноября 1992 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 210 "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации". В результате перехода в 2000 г. к новому порядку определения прожиточного минимума, который установил более высокие минимальные объемы потребления, обеспечивающие сохранение здоровья и жизнедеятельность человека, его величина на 15% превысила размер аналогичного показателя, рассчитанного по ранее действовавшей методике. При этом для пенсионеров он возрос примерно на 25%, для детей - на 20%, для трудоспособного населения - приблизительно на 12%.
Причина - в существенном увеличении стоимости непродовольственных товаров и услуг. Так, стоимость расходов на непродовольственные товары для пенсионеров возросла почти в 2,5 раза, для детей - в 1,4 раза; стоимость расходов на услуги - примерно в 1,5 раза.
В структуре стоимости потребительской корзины доля расходов на непродовольственные товары увеличилась (с 24 до 46%) при снижении удельного веса стоимости продуктов питания (с 61 до 54%). По доле расходов на питание структура потребительской корзины в настоящее время близка к структуре потребительских расходов пятой-шестой децильной группы населения.
Как упоминалось ранее, для расчета величины прожиточного минимума используется та же информационная база, что и для расчета индекса потребительских цен (ИПЦ). Тем не менее темпы роста величины прожиточного минимума и ИПЦ различаются (следует иметь ввиду, что в целях обеспечения сопоставимости необходимо использовать ИПЦ, определенный в среднем за квартал, а не привычный, характеризующий инфляцию за отчетный месяц или с начала года, - ред.). Чем это объясняется?
Из 406 наименований товаров и услуг, которые учитываются при расчетах индекса потребительских цен, в потребительскую корзину включены 106. Кроме того, в потребительскую корзину входит еще 50 наименований товаров, "не участвующих" в расчете индекса потребительских цен. Структуры индекса потребительских цен и стоимости потребительской корзины имеют различия, обусловленные главным образом более высокой долей стоимости продуктов питания в прожиточнм минимуме (54%) по сравнению с ИПЦ (48%). Для пенсионеров этот разрыв составляет 10 процентных пунктов (58 и 48% соответственно). По сопоставимому кругу товаров и услуг разрыв еще существеннее: доля продуктов питания в стоимости потребительской корзины - 54% по сравнению с 27,5% - в индексом потребительских цен; доля услуг - соответственно 20 и 5%.
Из платных услуг при расчете величины прожиточного минимума учитываются жилищно-коммунальные и транспортные (для пенсионеров - только жилищно-коммунальные), а при расчете индекса потребительских цен - кроме того, бытовые услуги, услуги связи, дошкольного воспитания, образования, учреждений культуры, медицинские и др.
Динамика изменения цен на товары, входящие и не входящие в расчет прожиточного минимума, разнится. Так, по итогам I и II кварталов 2001 г. темпы роста цен на товары и услуги, используемые для стоимостной оценки потребительской корзины, были значительно выше темпов роста цен на товары, используемые для расчета индекса потребительских цен. Между тем какой-либо определенной зависимости здесь не существует. На протяжении года бывают периоды как превышения индекса потребительских цен над темпами роста величины прожиточного минимума, так и наоборот.
При установлении величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации сложился определенный порядок, предусматривающий:
Для осуществления мониторинга процесса реализации Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" Госкомстат России с 2001 г. проводит федеральное государственное статистическое наблюдение за его величиной, установленной в субъектах Российской Федерации. В форму статнаблюдения включены показатели по основным социально-демографическим группам населения (трудоспособные, пенсионеры, дети) и в среднем на душу населения. Предусматривается заполнение данных о величине как прожиточного минимума в целом, так и основных его составляющих: стоимости потребительской корзины (с выделением стоимости продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг) и расходов по обязательным платежам и сборам.
Величина прожиточного минимума за I квартал 2001 г. была установлена в 37 субъектах Российской Федерации, а за II квартал - в 47 субъектах РФ (информация приведена по состоянию на 1 октября 2001 г., - ред.).
Первая шестерка "лидеров" среди регионов, где по итогам II квартала определен прожиточного минимума в размере более 2 тыс. руб., выглядит следующим образом: Ненецкий АО - 2647 руб., Ямало-Ненецкий АО - 2622 руб., Магаданская область - 2544 руб., Ханты-Мансийский АО - 2320 руб., Москва - 2251 руб., Мурманская область - 2096 руб. Самое низкое значение прожиточного минимума за II квартал 2001 г. установлено в Коми-Пермяцком АО - 1001 руб.
Таким образом, соотношение самого высокого и самого низкого значения прожиточного минимума составило 2,6 раза; отношение самого высокого и самого низкого значения прожиточного минимума к его значению в целом по Российской Федерации - 1,8 и 0,7 раза соответственно.
К сожалению, в настоящее время практика установления прожиточного минимума в субъектах Федерации различна. Так, ряд субъектов утверждает его по данным последнего или среднего месяца квартала, другие устанавливают прожиточного минимума не за истекший квартал, а на предстоящий, т.е. по периоду действия нормативного правового акта, а не за период, к которому относятся расчеты. Все это осложняет межрегиональный анализ и приводит к несопоставимости показателей. Этих проблем можно избежать, если органы исполнительной власти субъектов Федерации будут придерживаться основных положений, принятых для исчисления и установления величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации.