Copyright © Журнал "Человек и Труд" № 1, 2002 г.
На эти вопросы попытались ответить участники Всероссийского семинара "Проблемы реализации федеральных законов "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" и "О государственной социальной помощи", состоявшегося в октябре 2001 г. в Звенигороде. Руководители и специалисты Минтруда, Минэкономразвития, Минфина, Госкомстата России, других заинтересованных министерств и ведомств, региональных и местных органов по труду и социальной защите населения, научные работники обсудили вопросы формирования нормативно-правовой и методологической базы определения потребительской корзины и установления величины прожиточного минимума в субъектах Российской Федерации, а также опыт оказания адресной поддержки малоимущим гражданам. Вниманию читателей предлагаются фрагменты выступлений участников семинара.
Формирование потребительской корзины нельзя рассматривать в отрыве от той социально-экономической обстановки, которая сложилась в стране и регионах, без учета предстоящей реформы ЖКХ (жилищно-коммунального хозяйства). Она безусловно влияет на нормативы потребления услуг и в целом на структуру потребления.
Концепция реформы ЖКХ (жилищно-коммунального хозяйства), разработанная и утвержденная Указом Президента России № 425 от 25 апреля 1997 г., предусматривает переход к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг. Повышение тарифов на эти услуги в номинальном выражении болезненно ощущается населением. Но зададимся вопросом, как иначе можно достичь бездотационности в коммунальной сфере?
В 80-х годах население оплачивало примерно 20-25% стоимости жилищно-коммунальных услуг, остальное дотировал бюджет. Уровень бюджетного финансирования составлял в среднем по регионам 75-80% потребности. С началом экономических реформ в 1992 г., когда произошел резкий скачок цен на все товары, тарифы на жилищно-коммунальные услуги были заморожены; люди оплачивали 2% их стоимости. К 1997 г. был установлен (в среднем по всем регионам) уровень оплаты в размере 38% реальных затрат, а в 2000 г. - 62,3%. Если из этой доли затрат вычесть нескомпенсированные бюджетом льготы, то фактический уровень платежей населения к началу 2001 г. составлял 39% реальной стоимости услуг. Уровень бюджетного финансирования снизился по сравнению с 1990 г. на 25-30%.
А как менялась нагрузка на население? Оценить ее можно по той доле, которую в бюджете семьи занимают платежи за жилье и коммунальные услуги. В 1997-1998 гг. на эти цели расходовалось 7,5% семейного бюджета; в 1999-2000 гг. - 6,3%. В 2001 г. установлен федеральный стандарт предельного размера платежа на уровне 22%, доля же затрат в семейном бюджете только приближается к 7%, т.е. реально уровень платежей не увеличился.
Инфляция в прошлом году, по данным статистики, составляла 18%, коммунальные тарифы выросли на 11%, т.е. они растут медленнее инфляции. Это нормально: реформа направлена на повышение эффективности работы коммунальных систем и, естественно, индексировать тарифы (как, скажем, пенсии или социальные выплаты) в соответствии с инфляционными показателями мы не должны. Можно сказать, что разница между темпом инфляции и более медленным ростом тарифов и есть результат реформы. Повышается ли эффективность работы коммунальных служб? Да, повышается. Что этому способствует? Первое - особенности регулирования коммунального обслуживания. Коммунальные предприятия - монополисты. ЖЭКи и РЭУ до сих пор сохраняют свое безраздельное господство в сфере обслуживания жилья (несмотря на то, что попытки создания конкурентной среды предпринимались еще в 1992 г.: организовывались конкурсы, приглашались частные фирмы для обслуживания отдельных микрорайонов). Поэтому правительственной комиссией по реформе ЖКХ принято решение об обязательном проведении экспертизы тарифов. Этой работой занимается Институт экономики ЖКХ.
Подобная экспертиза, предполагающая анализ деятельности коммунальных служб, - важный элемент антимонопольного регулирования, позволяющий уменьшить нерациональные затраты, не допустить необоснованного роста тарифов, реструктурировать себестоимость и направить необходимые средства на развитие и замену изношенных фондов. Как правило, резерв снижения затрат по отдельным статьям доходит до 20%. Но имеет место и недофинансирование. Обычно это касается ремонтного фонда. То есть, основные фонды попросту "проедаются".
Важный аспект реформирования и повышения эффективности работы жилищно-коммунальных служб - социальный. Когда мы говорим о нормативах потребления как основе определения его рациональной структуры, тарифы на жилищно-коммунальные услуги должны оцениваться иначе, нежели другие элементы потребительской корзины. Нормативы потребления одежды, фруктов, стиральных порошков имеют вполне определенный вектор развития: чем больше мы потребляем, тем лучше, ибо это соответствует росту благосостояния населения. В сфере же коммунальных услуг все совершенно иначе. Если с 20-х по 70-е годы основной задачей коммунальных служб было увеличение объема выработки и подачи населению тепла, воды (в начале ХХ в. подавалось в среднем два ведра на человека, потом - десять), то сейчас объемы потребления воды уже перешли грань разумного. В Москве мы с вами оплачиваем водоснабжение из расчета 465 л воды в сутки. Можно ли говорить о рациональности таких нормативов? Жителям нужно, чтобы в квартире было тепло, чтобы в кране всегда была чистая вода высокого качества, чтобы исключить неожиданные и длительные отключения тепла и воды и т.д. К сожалению, жилищно-коммунальные услуги оцениваются по-прежнему в гигакалориях, кубометрах, т.е. по количеству, без учета качества.
Как измерить качество, чтобы оплата соответствовала его уровню? Эта цель реформы пока не только не достигнута, но даже четко не обозначена методически. Чем определять потребительную стоимость жилищно-коммунальных услуг? Скорее всего, надежностью, устойчивостью, экологической безопасностью. Но сегодня, оценивая только объемные показатели, мы, по существу, уходим от объективной оценки качества и результатов коммунального обслуживания, тарифы на которые влияют на стоимость потребительской корзины.
Скажем, в одном городе надежность технических систем высокая, трубы заменены, тепло- и водоснабжение регулярное и высокого качества. В другом - тепло и вода подаются потребителям, но оборудование изношено: вода из ржавых и гнилых труб выливается в землю. И в том, и в другом городе в сети подается одинаковый объем, а население за одни и те же деньги получит разное качество услуг. Контролировать и устранять утечки при нынешнем экономическом механизме коммунальникам невыгодно. Снижению платы за фактически не полученные воду и тепло способствовали бы приборы учета у потребителей. Но с их установкой не спешат. Причина отнюдь не техническая, а экономическая: нет никакой заинтересованности в снижении утечек, да и масштаб приписок объема реализации не хочется обнаруживать.
Очевидно, что повышать нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг было бы неправильно. Исходя из этого Институтом экономики ЖКХ подготовлена, а Минэкономразвития России утверждена методика расчета нормативов потребления услуг. Например, нормативы количества потребляемой воды, рассчитанные по этой методике, составляют 185 л горячей и холодной воды в день. Безусловно, сразу потребление не уменьшить, поэтому компромиссным вариантом на 2001 г. был принят норматив в 280 л воды в сутки. Что же касается качества водоснабжения, то надо иметь в виду следующее: в состав потребительской корзины затраты на коммунальные услуги включены как раз без учета этого параметра. Эксплуатационные затраты по мере износа фондов увеличиваются. Существующий порядок, когда для оценки состояния жилищного фонда, сетей и оборудования традиционно используется показатель износа, не отражает "цены качества". Ведь показатель износа оборудования свидетельствует лишь о сроке его службы и ни о чем другом. Посудите сами, за рубежом в системе теплоснабжения трубопроводы служат до 60 лет, в российских городах от - 3 до 10 лет. И показатель износа, который исходит из нормативного 20-25-летнего срока службы, совершенно не адекватен реальной картине. В силу этого надежность сетей и качество обслуживания вообще не учитываются в тарифе. Для расширенного воспроизводства инженерной инфраструктуры стоимость коммунальной услуги должна включать затраты на замену изношенных сетей, их модернизацию и защиту. Сколько же это стоит?
Сегодня на ремонт и замену водопроводных и канализационных сетей, а также оборудования должно идти около 30% тарифа. Однако за год обновляется лишь 0,2% сетей. Это равносильно тому, что продолжительность их службы порядка 500 лет. Необходимо же менять 4-5% сетей в год, чтобы поддерживать их хотя бы в нынешнем состоянии. А чтобы достигнуть уровня, который был, скажем, в 80-е годы, ежегодно требуется обновлять до 20-25% сетей.
Надежность коммунального обслуживания можно измерять количеством аварий и повреждений на 1 км сети. В 80-е годы данный показатель в среднем за год был на уровне 0,1-0,2 аварии на 1 км сетей, сейчас в результате накопившегося за 90-е годы "недоремонта" - от 1 до 2 по разным регионам.
Коммунальники и раньше жаловались на нехватку труб, денег и т.д. Но теперь бюджетное недофинансирование возросло: с 20 до 35-40%. Тарифы же для потребителей увеличились в меньшей степени. Нехватка средств способствовала резкому снижению надежности предоставления коммунальных услуг. Поэтому нельзя согласиться с теми, кто трактует цели реформы как "злые козни" коммунальников, старающихся переложить свои тяготы и проблемы на население. Тарифы должны иметь экономическую и социальную обоснованность, которая заключается в сочетании двух критериев: качества жизни населения и цены этого качества. Что касается установления стоимости потребительской корзины и рационального потребительского бюджета, то надо отказаться от оценки исключительно объема материального носителя услуги и обязательно учесть качество, определив его стоимостную оценку в каждом регионе.
Цена качества при отсутствии рынка услуг пока может определяться затратами на регламентные работы, которые должны производить коммунальные предприятия, заменяя 4%, а не 0,2% труб, выполняя профилактические мероприятия, устанавливая и обслуживая приборы учета и регулирования тепло- и водоснабжения. Затраты на достижение необходимой надежности и экологической безопасности следует определять, используя стоимостной эквивалент качества обслуживания, а именно затраты на работы, обеспечивающие замену изношенных фондов, качество очистки воды и стоков, бесперебойное теплоснабжение и т.д. Не только норматив потребления, но и прогнозируемый тариф (включая плату за повышение качества услуг) является неотъемлемой частью процедуры оценки рационального уровня затрат на жилье и коммунальные услуги. Недопустимо оценивать затраты семьи на уровне статистической отчетности за прошлый год. Надо прогнозировать рост затрат на услуги в структуре семейных бюджетов с учетом того, насколько качество услуг соответствует потребностям семей, исходя при этом из реальных возможностей погашения этих расходов, т.е. объективной платежеспособности населения. Какова же она сегодня, и может ли все население или только какая-то его часть оплачивать 100%-ную стоимость коммунальных услуг?
Проанализировав зарубежную структуру потребления, специалисты нашего института выявили следующую закономерность: чем выше уровень экономического развития страны и доходов населения, тем больше оно платит за жилье и коммунальные услуги. Это означает, что комфортабельное жилище становится приоритетным. В Париже, например, уже более четверти квартир отапливаются с помощью электронагревательных систем. Этот способ считается предпочтительным с точки зрения экологии. Его преимущества - достаточная независимость, гибкая регулировка. Недостаток же в том, что он существенно дороже централизованного теплоснабжения.
При сложившемся уровне материальной обеспеченности средней российской семьи можно определить рациональный уровень затрат на оплату жилья и коммунальных услуг в размере 8,5% ее доходов. Исходя из соотношения фактических 6,5% с рациональными 8,5% представляется допустимым повышение доли затрат на жилищно-коммунальное хозяйство в семейном бюджете примерно на 30%. С учетом инфляции и реального увеличения доходов это адекватно повышению размеров платежей за два года на 50-60%. Таким образом, не нарушая рациональной структуры потребления средней семьи, переход к полной оплате населением жилья и коммунальных услуг можно будет обеспечить к 2003 г.
Но надо учесть, что речь идет именно о средней семье. Для 7% малообеспеченных семей, которые получают субсидии, важно правильно определить пороговое значение той доли платежей, превышение которой дает право на субсидию. По нашим расчетам, такого рода затраты могут составлять в среднем примерно 16% их бюджета.
Предстоит тщательно разобраться и со "льготниками" (в настоящее время более 50 категорий имеют льготы по оплате жилья и коммунальных услуг). Часть из них переведут в категорию субсидируемых (для бедных такой вид помощи обязательно сохранится), а другие будут финансироваться из бюджетов соответствующих ведомств. Но значительная часть "льготников" сохранится. Это прежде всего люди, имеющие заслуги перед страной. Причем такие льготы в зависимости от уровня установленной льготы должны безусловно компенсироваться из федерального или других бюджетов.
Сегодня же дотируется, к сожалению, не самое бедное население. Получается, что чем больше у человека квартира и объем получаемых услуг, тем большую поддержку он получает из бюджетных средств. Основной дефект нынешней системы - социальная несправедливость. В государстве с эффективной рыночной экономикой каждый должен платить за себя и все вместе - за бедных. Сегодня, к сожалению, бедные платят за богатых...
Ряд направлений реформы ЖКХ достаточно хорошо методически проработан: обозначены задачи и пути их решения. Это и переход к учету объемов потребления с использованием соответствующих измерительных приборов, и экспертиза тарифов, устанавливаемых естественными монополиями, и оценка нормативов, и выявление нерациональных затрат коммунальных предприятий, действующих как монополисты.
В рамках реформы предполагается развивать систему договорных отношений, когда человека не оставляют один на один с предприятиями-монополистами (водоканалом, теплосетью). Модель такова. Интересы жителей представляет муниципальный заказчик. Орган местного самоуправления, учитывая и обобщая интересы населения, формирует так называемый муниципальный заказ, в котором определяются задачи и обязательства коммунальных предприятий-производителей услуг. При этом важно учитывать как стоимость обслуживания, так и уровень платежеспособности населения (последняя весьма значительно колеблется по регионам). Скажем, доходы населения на Камчатке ниже, чем в Москве, а коммунальные платежи примерно в десять раз выше. Во многих регионах России на какое-то время сохранится и дотирование коммунального хозяйства, и субсидирование некоторых категорий населения. Для значительной части территорий в районах Севера и Крайнего Севера, где каждую тонну угля или мазута нужно завезти с материка, стоимость гигакалории тепловой энергии для отопления может быть в 20 раз выше, чем в среднем по России. Не учитывать этого нельзя.