По мнению многих специалистов, нынешнее состояние государственной службы в России не отвечает стоящим перед ней сложнейшим задачам. Для выработки четкой концепции преобразований в этой области необходимо и изучение зарубежного опыта. В этом сходятся все эксперты.
Благодаря совместным усилиям Администрации Президента РФ и Центра изучения проблем менеджмента и политики (ЦИПМП) аппарата кабинета министров Соединенного Королевства более 100 российских федеральных госслужащих и преподавателей РАГС прошли стажировку в Великобритании по темам: "Управление государственными финансами", "Отношения между центром и регионами" и "Управление человеческими ресурсами". Итоги двухгодичной программы сотрудничества двух стран в сфере подготовки госслужащих, осуществляемой при поддержке Управления развития британо-российских партнерских связей Министерства международного развития Соединенного Королевства, были подведены на российско-британской конференции "Вопросы формирования государственной службы Российской Федерации и оценка эффективности подготовки (стажировки) российских государственных служащих в Великобритании", прошедшей в Москве в начале ноября.
С приветствиями к собравшимся обратились президент-ректор РАГС В.Егоров, заместитель руководителя Администрации Президента РФ В.Иванов и посол Великобритании Р. Лайн, подчеркнувшие общность задач реформирования госслужбы и большую практическую пользу сотрудничества в этой сфере для обеих стран.
Первый заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации М.Дмитриев подчеркнул, что реформирование отечественной госслужбы следует рассматривать не как разовый акт, а как процесс реализации среднесрочной программы, нацеленной на существенное повышение качества государственного управления. В качестве основных блоков программы докладчик выделил и подробно рассмотрел пять направлений: упорядочение функций и структур государственного управления (административная реформа в узком смысле слова); организационно-экономические механизмы (планирование, организация и оценка деятельности, функционирование и управление бюджетными средствами); статус работников государственного управления, в том числе госслужащих, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс госслужащего; информатизация государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот, подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров.
Выступление заместителя министра труда и социального развития РФ В.Январева было посвящено статусу госслужбы Российской Федерации и условиям ее прохождения. Охарактеризовав госслужбу как комплексный институт, докладчик рассмотрел правовые основы и принципы ее функционирования на уровне Федерации и в регионах. Особое внимание выступавший уделил учету положений федерального законодательства по вопросам госслужбы в правовых актах субъектов Федерации и определению рамок, в которых регионы могут осуществлять собственное правовое регулирование.
Генеральный директор ЦИПМП, профессор Р. Аманн признался, что масштабность и смелость российских реформ производят на него большое впечатление. Советской аппаратной системе, многие черты которой унаследовала российская госслужба, были присущи ведомственность, местничество, мелочная опека, волокита, бумаготворчество. Подобные проявления, по словам докладчика, не чужды и госслужбе Соединенного Королевства. Нынешний этап реформы направлен как раз на то, чтобы избавиться от них и создать новую, существенно более эффективную госслужбу.
Р.Аманн поделился опытом реформирования госслужбы в Соединенном Королевстве (в настоящее время статус госслужащих в стране имеют 460 тыс. человек) и рассказал о ее перспективах.
Кардинальные реформы, инициированные сэром С. Норткотом и сэром Ч.Тревелианом в середине XIX в., заложили основу политически беспристрастной госслужбы, высшие представители которой назначались на конкурсной основе в соответствии с личными качествами. С политическим патронажем и коррупцией в основном было покончено, утвердился принцип честного служения обществу и государству. Эти традиционные ценности являются, как образно выразился Р. Аманн, поистине бриллиантом в короне британской госслужбы. Однако не следует путать проверенные временем ценности с конкретными навыками и умениями, которые должны развиваться.
Государственная служба, созданная Норткотом и Тревелианом, пережила великую империю и успешно выстояла в двух мировых войнах. Однако к 60-м годам, когда неконкурентоспособность английской экономики стала очевидной, вопросы, в том числе и о профессионализме государственных институтов, не могли не возникнуть. А значит, требовались и адекватные решения.
На смену интуитивным суждениям "способных любителей" (это выражение воспринималось многими госслужащими с большой обидой) должны были прийти четкие управленческие и технические знания и навыки. Одним из ключевых шагов в этом направлении стало создание Колледжа государственной службы, который в настоящее время входит в состав ЦИПМП.
Важные меры, предпринятые М.Тэтчер в конце 80-х годов, ознаменовали еще один этап реформы. Акцент делалался уже не только на приобретении госслужащими новых профессиональных навыков, но и на изменении корпоративной культуры в целом. Предоставленная сама себе, государственная служба, как оказалось, заботилась, скорее, о собственном удобстве. Нужно было переориентировать ее в сторону "потребителя". Это потребовало ужесточения финансовой дисциплины, участия в конкурсах на предоставление услуг, постановки конкретных задач и пристального контроля за их исполнением, а также усиления личной ответственности за достижение поставленных целей. Начала формироваться новая концепция "публичного управления", одним из ключевых элементов которой стала передача большого объема деятельности по предоставлению регулярных "рутинных" услуг от Уайтхолла независимым специализированным "агентствам следующего звена".
Но как бы ни были значимы отдельные мероприятия по реформированию, они решали проблему лишь частично. Говорить о системном подходе к решению проблемы позволили два документа - "Модернизация государственного управления" (касающаяся всего государственного сектора), март 1999 г. и "Реформа государственной службы", октябрь 1999 г. Собственно, они-то и возвестили о начале "культурной революции" в этом секторе государственного "здания".
Сегодня, оглядываясь назад, можно сказать, что все ручейки реформы слились в один поток. В послевоенный период Британия столкнулась с огромными социальными переменами. Силы глобальной экономики начали проникать во все уголки британского общества, преобразуя традиционные виды деятельности, местные сообщества, социальные классы, домашний уклад. За последние 20 лет Британия стала в определенном смысле гораздо более раздробленной и "индивидуализированной" страной, а ее граждане - значительно более настойчивыми и требовательными. Чтобы отвечать запросам "неудобных" клиентов, сохранить долю рынка и "удержаться в седле", многие компании должны были перестроить свой бизнес, сократить численность персонала, стать менее иерархичными, более гибкими и изобретательными.
Программы "Модернизация государственного управления" и "Реформа государственной службы" следует рассматривать в качестве составной части более крупного проекта обновления демократических институтов.
В сентябре 1999 г. в Саннингдейле состоялось историческое совещание всех постоянных секретарей государственной службы, где были определены основные направления реформы:
В программе модернизации государственного управления ставится задача повышения профессионализма в выработке политики, делается акцент на применении упреждающего подхода, основанного на достоверной, качественной информации. В основе всех изменений лежит нацеленная на перспективу программа подготовки лидеров на всех уровнях госслужбы. И здесь свою роль призван сыграть ЦИПМП. Основное содержание обучения радикально изменилось. В дополнение к традиционным дисциплинам, таким, как учет и управление техническими средствами, которые не теряют значимости, акцент делается на развитии навыков лидерства, управления крупными проектами и комплексными программами межведомственного характера.
В последние два года ЦИПМП вдвое увеличил объем услуг по подготовке сотрудников высшего звена госслужбы. Новые программы уникальны и не имеют аналогов в мире. С использованием возможностей правительственного интранета сейчас разрабатываются директории "Знания и опыт", "Группы по интересам", "Пулы политических знаний", которые станут составной частью комплексной информационной системы.
С переизбранием лейбористов еще на один срок стало очевидно, что реформа государственной службы сделает следующий виток. Премьер-министр назвал совершенствование государственных услуг вопросом, стоящим одним из первых в его политической повестке. Он заявил, что "не отступит от решения провести в жизнь перемены, если они требуются для обеспечения более качественных государственных услуг, какой бы сильной ни была оппозиция этим переменам".
Для достижения поставленной цели создано несколько новых центральных органов, напрямую связанных как с аппаратом кабинета министров, так и с Даунинг-стрит, 10 (отдел контроля результативности при премьер-министре, отдел реформы государственного сектора и отдел разработки перспективных стратегий).
Вновь созданные органы сосредоточиваются на определенных сферах предоставления услуг (в частности, на борьбе с преступностью, образовании, здравоохранении и транспорте). В каждой из этих областей ставятся более конкретные задачи, которые становятся предметом прямых договоров между соответствующими министерствами (департаментами) и отделом контроля результативности при премьер-министре. Этот процесс представляет собой новую плоскость взаимодействия Даунинг-стрит, 10, аппарата кабинета министров, казначейства с основными департаментами, получающими бюджетные средства от казначества.
Разработана "система оценки компетентности", определяющая качества, необходимые высшим госслужащим. Ее применение дает объективные основания для найма, продвижения, поощрения и, не в последнюю очередь, подготовки и развития человеческих ресурсов. Она также устанавливает критерии для проведения круговой аттестации (ее проходят все сотрудники высших ступеней государственной службы, занимающие все 3 тыс. высших должностей, включая постоянных секретарей). Это вариант гласности, может быть, не всегда приятный, но явно эффективный.
Доля женщин на высших государственных постах увеличилась с 12,7% в 1998 г. до 18% в 2000 г. К 2004-2005 гг. она должна составить 25%. Доля сотрудников, представляющих национальные меньшинства, также возросла - с 1,6% до 2,1%; предстоит поднять этот показатель до 3,2%.
Вопрос не в том, чтобы обеспечить работникам равенство возможностей и справедливость (хотя, безусловно, это тоже очень важно), а в том, чтобы стимулировать их к нестандартным решениям и освоению новых методов работы. Широкое привлечение талантов, открытость новым идеям - значительный шаг вперед с точки зрения изменения корпоративной культуры госуправления.
Очевидно, что в водовороте реформ переплелось множество противоположных течений, обусловленных напряженностью, которая складывается вследствие столкновений между требованиями современной госслужбы и традиционными ценностями, знаниями и навыками. Например, между стремлением к инновациям и традиционной подотчетностью; все более укрепляющейся культурой проведения аудита и необходимостью предоставлять менеджерам свободу управлять; стремительным привлечением талантов извне и сохранением проверенных временем принципов Норткота/Тревелиана; открытием процесса выработки политики для более широкого общественного и профессионального участия и соблюдением необходимого уровня конфиденциальности. Это свидетельствует о том, что процесс реформирования госслужбы в Соединенном Королевстве далек от завершения.
Руководитель директората Колледжа государственной службы Э.Вулдридж рассказал о том, как реализация инициатив в области подготовки и развития кадров содействует модернизации британской госслужбы.
Колледж государственной службы входит в структуру ЦИПМП на правах директората. В 2000 г. обучение в колледже прошли 33 тыс. слушателей, представлявших практически все правительственные министерства и агентства, все категории госслужащих среднего и высшего звена управления. Эту работу проводят 250 постоянных сотрудников и 660 преподавателей. Предлагается широкий и гибкий спектр услуг в сфере подготовки кадров, организационного развития и консультирования. Несмотря на то, что колледж удовлетворяет всего лишь 20% потребности в соответствующем обучении, он является крупнейшей в Англии структурой по подготовке кадров.
Определяющую роль в организации обучения играет выдвинутая правительством концепция "интегрированного государственного управления", суть которой - рассмотрение потребностей граждан как отправной точки всех последующих действий. В основу применяемой системы положена модель повышения качества, разработанная Европейским фондом управления качеством. Ее использование облегчает понимание процессов, обеспечивающих связь между вкладываемыми ресурсами и получаемыми результатами, установление контактов с заинтересованными лицами и организациями вне госслужбы и обществом в целом. Модель является эффективным инструментом самооценки любой организации и мониторинга. Большой упор в ней делается на процессе объединения различных функциональных элементов любой организации. При правильном применении она позволяет решить проблему изолированности правительственных министерств и агентств.
Инструментами, позволяющими обеспечить процесс интеграции, служат эффективное лидерство, действенные навыки управления переменами и четкое понимание путей изменения корпоративной культуры организаций. Лидеры, находящиеся в центре системы, обязаны обеспечить основу для выработки четко сформулированных национальных стандартов и критериев.
Основной приоритет правительства - повышение качества оказания государственных услуг - это именно то направление, на котором сосредоточены усилия ЦИПМП. Поэтому программы подготовки кадров ориентируются на создание более крепких связей между выработкой политики и ее реализацией.
Вторая крупная инициатива в поддержку модернизации системы оказания государственных услуг - широкомасштабная программа обучения управлению проектами. Для самых высокопоставленных госслужащих, которые несут ответственность за реализацию таких проектов, но не имели возможности пройти соответствующее обучение на ранних этапах своей карьеры, проводятся "мастер-классы". Министерствам весьма часто оказывается помощь в решении стоящих перед ними конкретных задач. В этих случаях подготовка кадров сочетается с обеспечением консультационных услуг. Хорошим примером является совместная работа колледжа и министерства сельского хозяйства по преодолению кризиса, вызванного эпидемией коровьего бешенства.
Третий аспект работы колледжа - это все большее акцентирование внимания на подготовке в области "управления предоставлением услуг потребителям". Большое число госслужащих непосредственно контактирует с потребителями государственных услуг, с населением, что зачастую требует максимального физического и психического напряжения. Поэтому, с одной стороны, предлагаются специализированные программы, обеспечивающие приобретение навыков прямого общения с потребителями (совершенствование навыков межличностного общения), с другой - реализуется программа "Интегрированное предоставление услуг", помогающая участникам установить более четкую связь между процессами выработки политики, оказания услуг и оценки эффективности.
Четвертый аспект подготовки в области повышения качества государственных услуг связан с разработкой более эффективных систем управления результатами деятельности, известных также как системы оценки. Они призваны обеспечить проведение по меньшей мере один раз в год (лучше два) тщательно спланированного собеседования между работником и его начальником, в ходе которого обсуждаются (оцениваются) результаты работы и определяются контрольные показатели на предстоящий период. Не так давно Колледж государственной службы провел курс обучения для всех сотрудников аппарата кабинета министров по программе внедрения новой системы оценки и управления эффективностью.
Далее Э.Вулдридж перешел к "Управлению переменами". Необходимо помочь госслужащим ясно понять суть этого процесса для выработки наиболее эффективных стратегий перемен.
Важный аспект управления переменами - создание эффективно работающей команды (коллектива) и лидерство. Он рассматривается также в целом ряде программ обучения. Специальный курс обучения посвящен навыкам общения и ведения переговоров, подготовлен текст программ для тех, кто связан с управлением переменами.
Большой объем работы проводится в классных помещениях. Вместе с тем, широко применяется обучение непосредственно в министерствах и агентствах совместно с их управленческой командой в целом или с руководителями конкретных проектов.
Никакая модернизация и никакое реформирование невозможны без эффективного лидерства. Поэтому ЦИПМП имеет ряд высокоэффективных программ корпоративного развития для тех, кто занимает посты, требующие наличия этого качества. Хорошо зарекомендовало себя одновременное участие в обучении представителей государственного и частного секторов, независимых добровольных организаций: интенсивность процесса обучения значительно возрастает за счет обмена опытом между участниками.
Многие программы нацелены на развитие лидерского потенциала тех, кто работает в среднем звене управления госсектором. Ведь зачастую успех управления переменами зависит именно от их способностей и компетентности. Речь идет об умении четко поставить задачу и определить пути ее решения; способности мыслить стратегически; лично влиять на события, сосредоточив усилия на выполнении заданной функции, приобретении навыков обучения и самосовершенствования.
И, наконец, необходимо обратить особое внимание на методы, обеспечивающие сознательное и активное участие персонала в реализации поставленных целей. Опыт показывает, что персонал добивается более высоких результатов при наличии веры в руководство и правильно выстроенной системы признания заслуг и вознаграждения за успехи в работе (не обязательно в денежной форме). Сотрудники, как правило, высоко ценят возможность пройти переподготовку, получить новые навыки или повысить квалификацию.